推动陇东地区县域经济高质量发展的若干思考

慕君

县域经济作为承上启下、连接城乡的枢纽性区域经济单元，是更大范围区域经济发展的基石。省委把“强县城”作为未来一段时间内甘肃省经济社会发展的重要抓手，探索省内某一地区县城经济如何高质量发展，如何在实践与理论上开辟出可行性路径则成为当前的一项重要任务。这里将陇东地区平、庆2市15个县城作为研究对象，综合分析各县域发展实际，理清其中存在的矛盾与不足，针对发展困境与短板弱项，力求从理论高度和现实依据中探索出科学合理、针对性强，适宜该地区发展的可行路径，不断推动“强县域”行动落地生根，为陇东地区乃至甘肃经济社会发展贡献力量。

县作为我国的地方行政区划已有两千多年的历史，是我国历史上出现的各类行政区划中最稳定、沿用时间最长的行政区划。在区域发展中，以县域为单元，形成了一个个自成体系、具有相对独立性的经济社会综合体。由于各地区在自然条件和人文社会方面的差异，县域经济呈现出较为明显的地域性特征，形成了各具特色的发展模式。时至今日，我国县域经济不论是在实践领域还是理论领域，都尚未探索出成体系、具备推广性的普遍发展模式，不同地区县域经济发展必须与当地实际情况相结合。探索某一地区县域经济发展如何与当地实际相结合则成为目前推动县域经济高质量发展在实践与理论上的重要任务。

2021年12月17日，甘肃省委十三届十五次全会暨省委经济工作会议召开，会议指出，要大力实施强工业、强科技、强省会、强县域行动。之后，在2022年5月27日中国共产党甘肃省第十四次代表大会报告中，“四强”行动顺序调整为强科技、强工业、强省会、强县域。至此，“四强”行动正式成为甘肃省未来五年乃至更长一段时间内全省发展前进的重要抓手。强县域作为“四强”行动的重要组成部分，相较于强科技、强工业、强省会侧重于某一领域，其综合性意义更强。正所谓“县域强则省域强，县域活则全盘活，县域富则百姓富”。在区域发展中，县域作为中层次单元，具有承上启下、连接城乡的枢纽性特征。因此，结合陇东地区实际情况，探索平、庆两市县域经济高质量发展的路径，进而建设陇东南经济带，推动区域高质量发展，是目前亟需解决的重要问题。

一、陇东地区县域经济发展现状

陇东地区一般指陇山（六盘山）以东，包含庆阳市的全部和平凉市大部的广大地区，为便于一体化考察，本文所说的陇东地区指行政意义上的平、庆两市，对这一地区县域经济的研究主要针对两市下辖的2区1市12县。上述15个县域在较长的发展历史中，依托自身综合条件，逐步形成了不同的发展类型，在人口规模、经济总量、产业结构等方面差异明显，截止2020年底，各县域发展数据如表1-1所示。

由上表可知，截至2020年底，陇东地区15个县域共有人口403万，地区生产总值1231亿，人均30546元，全域经济总量小，人均产值低；其次，县域之间人口和生产总值极差分别为43万、223亿，两市中心城区发展较快，产值总量大，边远县域发展程度参差不齐，县域之间发展差距明显，地区发展不平衡问题突出；第三，大部分县域第一产业比重居高不下，二、三产业发展缓慢，少数县域倚重某一产业，产业发展严重受制于自然资源，发展结构畸形。

二、当前陇东地区县域经济发展中存在的矛盾

推进陇东地区县域经济发展，在看到成绩的同时，必须要进一步明确发展中存在的问题和不足，立足现状，直面发展矛盾，着力攻克一批发展难题，这是推动地区高质量发展的关键所在。目前，陇东地区县域经济发展的矛盾主要有以下几个方面。

（一）自然资源禀赋优劣对经济发展影响巨大

从表1-1可以看出，全地区县际之间发展差距明显，除了崆峒区与西峰区受政治因素影响，在经济总量上双峰并峙外，环县、华池县等少数县域的发展成绩相较于该区域其他县域成績突出。不容忽视的事实是，这些县域在自然资源上具备天然优势，尤其是同属鄂尔多斯油气沉积盆地，石油、天然气、煤炭等能源储备优势明显，这一自然资源禀赋为当地经济发展注入了强劲动力，能源产业的发展带动、催生了一大批产业，成为这些县域经济发展的“发动机”。例如，通过对比同为陇东地区县域的华池县、崇信县和泾川县，就可以看出，前2县在自然地理条件（如水热条件、地形地势）上不如后者；同时，人口规模决定了区域劳动力数量，也决定了创造社会财富的主体多寡，在人口规模上华池县、崇信县人口都比泾川县人口少；此外，前2县在基础设施、区位优势上和后者差距不大甚至有所不如。既然如此，何以人口规模少、自然地理条件相对劣势，区位、基础设施不占优势的华池县、崇信县反而在经济发展上明显超过泾川县呢？虽然我们都知道，经济发展差距的出现并非一朝一夕的结果，而是多重因素综合作用造成的，但是必须指出，这3个县域之间的发展差距，自然资源禀赋的差距以及对自然资源的开发利用，尤其是煤炭石油天然气相关产业是不可忽视的重要原因。

（二）产业发展同质化、结构畸形，后劲不足

陇东地区在发展过程中，除去崆峒区、西峰区两市中心城区外，各县域分别以县城为中心，以行政区划为边界，形成了相对独立的县域经济发展单元。但由于自然地理条件相近、政区相邻，各县域在发展过程中容易以“邻居”作为参照系，这些县域经济单元在产业类型、结构和发展方向上具有较强的相似性，尤其是受自然地理因素影响明显的农业方面。例如在肉牛、苹果产业上，陇东地区几乎全域都种植苹果、养殖肉牛，目前已经形成静宁苹果、平凉红牛等一批品牌，但其他县域同类型产业相继崛起，各品牌以县域、市域为发展单位，产业同质化倾向明显，竞争加剧。

另一方面，产业结构畸形。如表1-1所示，15个县域中，第一产业占比20%以上的县域8个，30%以上的5个，40%以上的1个。陇东地区并不属于产粮大区，第一产业比重过高则说明第二、三产业发展不足。此外，第二产业占比在45%以上的县域7个，50%以上5个，60%以上2个，70%以上1个，这些县域第二产业占比走高，其发展并未形成产业链长、附加值高、产能突出的工业体系，而是长期依赖于石油、煤炭、天然气等矿产资源，形成了“一煤独大”“一油独大”结构畸形的产业发展模式，伴随着矿产资源加速走向枯竭，这些县域经济发展转型一时难以完成，在转型阵痛期经济发展后劲不足就成为自然而然的事情。

（三）发展瓶颈、卡脖子问题突出

在陇东地区县域经济发展过程中，除了上述三个方面的矛盾，资源、基础设施、资本、人才和技术等多个方面的因素也成为发展的瓶颈。具体说来，资源问题主要表现为水资源、土地资源短缺。陇东地区全域年平均降水大约在200-700mm之间，除六盘山一关山东坡降水较多外，大部分区域降水在400mm上下，且全年降水季节分配不均，造成全域范围内水资源短缺，生活生产用水不足，很多产业发展受限甚至难以落户。此外，陇东地区黄土高原千沟万壑地形致使全域大部分地区山地多，难利用土地范围大，土地资源短缺。居民生活和工农业生产集中于河流沿线川区，伴随着城镇化、工业化进程，在全域范围内有限的地势平坦的川区塬区中，城镇建设、工业用地与农业发展、粮食安全的矛盾进一步凸显，成为限制发展的突出因素。在基础设施上，陇东地区目前除庆阳市具备机场，宁县、西峰、庆城、环县4个县域具有高铁外，其他地区机场、高铁都未建成，镇原、华池、灵台等县域尚无高速，基础设施条件的不足成为区域之间互通有无协同发展的瓶颈。在资本投入上，陇东地区乃至甘肃省经济总量小，自身为产业发展投入的资金不足，加之区位条件限制，外来资本投资落户较少，大型龙头企业缺乏，高水平的管理模式和前沿技术难以引进，产业发展不能形成规模优势。至于人才和技术，这是一体两面的问题，先进技术需要优秀人才加以利用才能发挥作用。东西部之间的发展差距致使各类人才“孔雀东南飞”，自身人才流失和外来人才难以引进双重作用，产业发展水平大幅度提升难以实现。

（四）县域之间难以优势互补，协同发展

从区位条件上看，陇东地区地处陕甘宁三省（自治区）交界处，距离三省（自治区）经济中心都有相当距离，难以受到中心城市辐射带动，县域之间在区位条件上大体差距不大，经济发展受区位因素影响较小。正因为如此，各县域之间互通有无，优势互补，协同发展就显得更为重要。但如前所述，陇东地区县域产业发展同质化趋势明显，各县域内部产业自成体系的同时，县域之间产业结构高度相似，不同县域在同一产业上分工合作不足，未形成优势明显的产业“洼地”。各产业链条短小、结构松散、附加值低，基础设施尤其是交通条件也有所不足，这些因素交织之下，未能形成县域之间上下游分工合作、优势互补、协同发展的局面。因此在发展过程中如何处理好县域内部自力更生和县际之间协同发展的关系，是目前需要仔细分析解决的重要矛盾。

三、县域经济高质量发展的可行路径

通过上述分析，进一步明确了陇东地区县域经济发展中存在的短板弱项，在探索陇东地区县域经济高质量发展可行性路径过程中，必须正视上述发展矛盾，立足各县域发展实际，提出有针对性的对策建议。

（一）调整产业结构，发展壮大产业

产业是经济高质量发展的基石。如前所述，陇东地区各县域目前经济总量偏小、产业结构不合理。因此，调整优化三大产业结构，发展壮大各类产业，提高经济总量成为目前经济高质量发展的首要任务。针对不同县域具体说来，静宁、庄浪、灵台、镇原、宁县等县域，需要在农业基础之上大力发展第二、三产业，把农副产品作为加工制造业的原料，着眼于苹果、肉牛、杂粮等农副产品深加工，延链强链补链，提升产品附加值，不断发展壮大加工制造业；华池、合水、华亭等县域，要着力改变依赖于能源形成的“一煤独大”“一油独大”的产业结构，用可持续发展的理念来看待经济发展，早日谋划经济转型，尽量减轻产业转型带来的经济阵痛，实现产业转型的和平过渡。与此同时，要大力改善营商环境，不断招商引资，把自身优势和外来龙头企业相结合，把本地原材料和外来资本、技术相结合，实现某一个或几个产业的躍升式发展。例如近年来环县利用自身养羊传统优势，引进、培育2家国省级龙头企业，5家省市级重点企业和3家本土企业，着力肉羊精深加工，不断开发“全羊产品”，建起百万只肉羊屠宰加工厂，成为方圆500公里范围内生产规模最大的肉羊屠宰加工厂，形成肉羊产业集群，产业“洼地效应”凸显，产业年收入超过60亿，这一做法可以学习借鉴。

（二）推进区域差异化、协同化发展

前文已指出并分析了陇东地区县域产业同质化、县域之间协同发展不充分等问题。产业同质化造成了县域之间难以取长补短、优势互补，也是造成县域之间协同性发展不足的重要原因。因此要解决这一问题首先要从差异化发展上人手。首先，陇东地区各县域在自然地理和经济社会条件上相似，但发展经济必须看到自身的优势与不足，善于扬长避短，把具备优势的某一个或几个产业做深做精做强，吸引周边县域生产要素乃至同类产业加入，形成产业“洼地”，凸显规模效应。这样各县域都具备相较于周边地区独特的招牌式产业，各县域之间差异化发展就有望实现。其次，县域自行主导的以行政区划为单元发展经济的做法要加以改变，着力破除把政区地理边界作为经济发展界限的观念，杜绝单打独斗，闭门造车，力争实现县域、市域之间的经济合作，把分工合作、互利共赢协同式发展作为未来的发展方向。

（三）补齐资源、基础设施、人才和技术等发展短板

首先，着力解决陇东地区水资源、土地资源等发展经济的基础性资源短缺的问题。在水资源方面，主要是大力推动南水北调西线工程、扬黄工程、引洮工程、白龙江引水工程等跨流域调水实施落地。南水北调西线工程的实施将使黄河干流水量增大，在此基础上的扬黄工程年度调水量指标就能提高，对于进一步解决环县、庆城、西峰等县域生活生产用水紧张具有重要意义。同时加快推进引洮二期庄浪应急供水工程建设。推动白龙江引水工程落地，为陇东地区2市15县域沿线78个乡镇及管委会用水安全提供保障。修建水利设施以调节降水季节分配不均，不断提高中水回用率。此外要大力发展节水型工农业，提高水资源利用率、培养民众节水意识。在土地资源方面，科学规划城镇、基础设施建设、资源开采对土地资源的使用，尽量减少对耕地资源的占用，占用耕地进行非农业建设的，应按“占多少，垦多少”“先补后占”的原则对所占用耕地以与其数量和质量相当的耕地进行补偿，确保耕地红线和粮食安全不动摇。

其次，着力改善陇东地区基础设施。目前改善交通条件是首要任务，应当加快推进平庆铁路和平凉一定西铁路建设，尽早实现陇东地区东接关中，西连兰白.南通天水、北达银川的铁路交通网络，加快修筑灵华高速、吴华一打庆高速、G671太华、G699南屯等公路建设，逐步结束部分县域不通高速的历史。交通的改善有助于打通陇东能源基地外出通道，更好地服务于经济发展。

高水平的人才和技术是产业发展的核心竞争力。要解决县域发展中人才与技术缺失的问题，需要将招徕人才和引进技术相结合，走人才带来技术，技术成就人才的道路。不僅要做好引进外来人才，更要做好成就现有人才、培养乡土人才。大力支持愿意返乡、有经济头脑的多层次青年人才成为产业致富的带头人，形成一批本土专业化人员。同时针对产业发展需要，面向高校、科研院所、大型企业，以全职、兼职、技术共享等方式引进不同层面的专业化人才，让人才带来技术。提高引进人才的待遇，做好住房、医疗、婚育、子女教育等配套政策，解决外来人才的后顾之忧，实现引进人才、留住人才、用好人才。

（四）对外开放发展，融入国家发展战略

陇东地区在自身经济总量偏小，发展动力不足的情况下，融入国家发展战略，实施县域经济开放发展、拓展县域经济发展空间成为可行之路。习近平总书记指出，甘肃最大的机遇在于“一带一路”。“一带一路”倡议的提出，使甘肃从内陆腹地走向开放前沿，为甘肃开放发展赋予了重大历史机遇。陇东地区处于陕甘宁三省区交界的地理位置，虽然一定程度致使其难以融入周边中心城市，但辩证看来，这在将来未尝不是一种机遇，这一区位条件同样决定了陇东地区在对外经济发展方向上的多样化选择。作为丝绸之路经济带的要组成部分，陇东地区既可以向东融入关中城市群，也可以向西汇入兰州一西宁城市群，也可以向北发展，联通宁夏平原城市群。伴随着高铁、高速、机场的全域覆盖，陇东地区地处三省区交界的优势就逐步凸显，届时融入西兰银三大城市一小时经济圈就能成为现实。因此，对外开放发展是陇东地区各县域高质量发展的必由之路。同时，东数西算带来的数据中心、人工智能产业集群和海绵城市建设争取的国家投资补助，都将成为陇东地区各县域的重大发展机遇。此外，创新实施东西部振兴协作，紧抓东西部对口协作，充分利用东部地区资金、技术、人才，补齐自身发展中存在的相应短板，拓宽对外合作交流渠道，探索对口帮扶新模式。