习近平法治思想引领下的数字法治政府建设

摘要：党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视数字化发展，提出建设“数字中国”伟大构想。数字化与法治化相辅相成、齐头并进是数字法治政府建设的基本要求和本质特征。政府推动数字化改革必须在习近平法治思想的指引下进行，深刻领会其精神内涵，以统筹全局的整体意识、植根人民的理论视角、与时俱进的创新精神来应对科技变革带来的理念颠覆、算法歧视、机制不畅等多重风险。

关键词：数字法治政府；政府治理；政府数据开放；行政效能

中图分类号：D922.1

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2023.04.005

一、问题的缘起

21世纪以来，互联网的兴起与发展不断革新着人类生产生活方式和政府治理模式，“互联网+”已经成为引领社会各领域创新的基础。以数字化为依托，全面化、全方位推进法治政府建设已是实现国家治理体系和治理能力现代化的必由之路，尤其是云计算技术、大数据抓取、人工智能创新、区块链等数字科技与行政管理、政府服务方式的创新融合，为数字赋能现代治理、科技引领法治政府建设提供了可行路径。如何利用科技手段进一步保障和实现依法行政，如何实现政府治理数字化与法治化的深度融合，如何保证政府在法治轨道内进行数字化转型等问题，成为数字化趋势下法治政府建设必须回答的命题。当前，部分地方政府已经在国家顶层设计之下陆续开展了数字政府改革建设规划，在制度搭建中积累了经验，取得了成效，但在此过程中也暴露了治理模式和运行机制方面的些许问题。

法治政府建设的数字化改革是在世界环境变化的前提下，结合社会发展的客观现状以及政府治理水平的发展情况，由治理主体所选择的，能够适应时代进步、满足治理需求、促进政府发展的升级路径。数字法治政府在逻辑上表达为“互联网+法治政府”，但其内涵并非只限于发挥互联网的工具性价值来为法治政府提供数字助力，而是通过以提升行政行为的法治水平、科学水平、民主水平、公开水平、效率水平为出发点，以全方面提高法治政府建设数字化水平为政府工作新目标，着力优化政府治理流程和执法方式，将数字政府与法治政府的根本理念、基本原则、运行方式深度融合，通过数字化赋能法治化，推动数字法治政府建设，从而全面提升治理能力。数字法治政府外化为数字政府决策现代化、数字政府执法科学化以及数字政府数据公开化，实际应用于行政执法、行政监督等多场景。

习近平法治思想具有鲜明的政治性、强烈的时代性、真挚的人民性、完备的体系性，引领着中国特色社会主义法治事业的发展完善，是各项活动在法治化轨道上加快运转的根本保障，更是行政机关尊重法治、领悟法治、发展法治的根本遵循和行动指南。本文从习近平法治思想对数字法治政府建设的重大意义出发，精准把握新时代推进数字法治政府建设的理论与现实需要，并对政府数字化转型过程中出现的法律风险加以检视，以习近平法治思想为引领，应对数字法治政府建设中的诸多风险，寻求新时代数字法治政府建設的向度，进而革新行政理念、优化行政程序、完善治理方式。

二、数字化改革牵引法治政府建设

●数字战略的指引

数字化改革是当前全球范围内的重要趋势，各国政府纷纷加快数字化建设的步伐。在中国，数字发展战略的实施成为政府数字化转型的重要推动力。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视数字化发展，提出建设“数字中国”的伟大构想。习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十五次会议时强调：“要全面贯彻网络强国战略，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。”“数字中国建设”是政府数字化转型的重要举措，为推动数字化改革提供了有力的支持。《数字中国建设整体布局规划》指出：“建设数字中国是数字时代推进中国式现代化的重要引擎，是构筑国家竞争新优势的有力支撑。加快数字中国建设，对全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴具有重要意义和深远影响。”[1]2021年印发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025）》（以下简称《实施纲要》）第九部分中，中共中央、国务院明确提出法治政府的近期目标即“健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府”，为保障这一目标顺利实现，《实施纲要》还对信息化平台的建设、政务数据的流动、开放、共享以及政府监管与互联网结合提出了具体的战略要求。[2]2022年，中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过了《关于加强数字政府建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），强调加强数字政府建设。《指导意见》提出“推动形成国家法律和党内法规相辅相成的格局，全面建设数字法治政府”[3]，对以法治化促进政府治理数字化与国家治理现代化提出了明确要求。以“数字中国建设”战略为核心的一系列数字发展战略为把握数字化发展新机遇、推动数字经济健康发展、加快数字政府建设提供了行动指南。

●数字技术的应用

在全球信息化快速发展的时代背景下，大数据、人工智能、区块链等数字技术的发展水平，已经成为衡量一个国家科技水平的重要标准。数字化是一场技术革命，更是一场治理变革。数字技术赋能国家治理已然成为国家治理现代化的必要途径、重要组成和核心基础。[4]习近平总书记指出，数字技术作为世界科技革命和产业变革的先导力量，日益融入经济社会发展各领域全过程，深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理方式。首先，网络信息技术的发展使得许多新兴事物出现在社会日常生活之中，例如互联网空间、大数据分析服务企业、人工智能无人驾驶汽车等等。数字技术赋能法治必将重塑社会治理体系和治理能力，为国家治理提供了强有力的新工具同时也带来了更多挑战，无疑会对政府治理方式产生深刻影响，推动其开展数字化升级。其次，传统国家治理方式面临响应不及时、治理部门分割、治理工具落后等问题[5]，导致国家治理效能有限，数字技术的广泛应用将使政府治理更加高效化、精细化、智能化。《实施纲要》明确指出，“利用数字技术更好实践政府职能”是法治政府建设的主要内容之一。例如：在政务服务方面，数字技术应用能够实现政务服务“一网通办”，提高政府服务的效率和质量；在信息公开方面，数字技术应用能够使政府信息更加公开透明，促进政府与公众的互动，推动社会治理现代化，提高政府的公信力；在智慧城市建设方面，数字技术应用能够提高城市管理的精细化水平，促进城市的智能化发展。可以说，数字技术应用已经深入到政府各个领域并充分展示了其在推动法治政府建设方面的优势作用，政府治理与时俱进地开展数字化升级是改善治理方式的必然选择，为推进法治政府建设打开了新思路。

●数字经济的发展

近年来，随着数字技术蓬勃发展，经济领域已经实现了全面数字化的深度转型。在此背景下，传统行业与数字技术深度融合，激发了实体经济内在的发展潜能，成为引领经济发展的强大动力。数字经济逐渐融入社会生产生活各领域，已成为推动经济转型升级、促进社会创新活力和提升国家竞争力的重要力量，发挥着不可替代的重要作用。中国信通院发布的《中国数字经济发展研究报告（2023年）》显示：“2022年，我国数字经济占GDP比重达到41.5%，相当于第二产业占国民经济的比重。”[6]数字经济已成为我国经济提质增效、转型升级的重要着力点。数字经济的迅猛发展，对法治政府的构建提出了全新而迫切的要求。数字经济作为一种新型的生产要素投入方式，对现行的法律制度提出了新要求。数字化经济的实质在于信息化经济，它不仅颠覆了传统经济形态，也对政府治理模式提出了挑战，主要表现为对监管主体和监管技术的双重考验。数字经济具有跨区域交易特征，以网络交易为代表，呈现出各领域相互融合的趋势，而现有的政府治理体系在职能设置上主要针对特定区域、特定领域，这给政府职能部门的监管带来了巨大的挑战。[7]当前我国互联网行业正处于高速发展期，随着互联网企业数量的不断增多、商业模式的不断创新以及用户规模的不断扩大，加之互联网本身的开放性与互联性，各类新兴领域蓬勃发展，对原有的监管制度形成较大冲击。例如数字平台逐渐形成了“一家独大”“赢者通吃”的市场格局，传统反垄断规则难以有效监管。同时，网络舆情的失控管理、金融数字业务的无序扩张，以及大数据和人工智能技术应用所带来的伦理问题等等，已成为我们必须直面的重要挑战。在经济发展模式中，政府治理需要进行深入的分析和考察，以全面了解社会企业生产经营对政府治理的需求，从而实现质量和效益的双重提升。数字经济时代的到来使得政府治理面临着前所未有的机遇与挑战。数字政府建设的根本动力在于社会的发展，因此政府治理必须进行转型，采用数字升级的手段来改变传统治理理念和方式，以更加符合社会发展时代要求的数字法治政府治理模式——一种因现代信息技术应用而诞生的崭新公共行政模式，[8]满足新时代经济建设发展的需求。

三、数字法治政府建设的实践困境

数字技术的广泛运用，不仅延伸了行政权辐射的范围，而且在一定意义上对原有的公共治理结构、组织模式、运作机制、归责原理等产生冲击。[9]数字化助力政府决策、服务、监管和办公等各个环节的全面升级，数字法治政府具有科学的预测性治理、开放的政府数据环境、持续提升的行政效能三个方面的价值功能。从治理手段来说，数字化革新了以往政府治理方式，海量的数据和高效的分析，使事前预判、精准服务等情形成为可能；从治理环境来说，数字法治政府建设依托大数据技术的广泛应用，打造开放的数据环境，挖掘大数据潜在的治理价值，利于建立透明型、服务型政府；从治理效果来说，数字化对政府组织、人力、理念各个方面进行持续优化更新，加强了行政过程与治理对象的互动，带来了行政过程的高效率，推动行政效能持续提升。但由于治理依据不明确、治理理念不统一等顶层设计的缺陷，建设进程中也面临着数字治理的安全性受侵、合理性存疑、规范性不足等实际困难，制约了法治政府数字化转型的速度与深度。

●技术变革凸显理念滞后性

数字技术的不断发展和变革加快了中国现代化的脚步，中国式现代化是物质文明和精神文明相協调的现代化。[10]社会各主体不再单一地追求物质上的满足，在民主法治、公平正义等方面也产生了极大的需求，新的思想和理念应运而生，政府治理也面临着新挑战。数字技术为政府传统治理模式提供了创新空间，推动了政府职能转变。一方面，随着数字技术应用范围的不断拓展，政府与社会公众沟通渠道日益丰富多样，社会资源的网络化配置也使得企业、社会组织以及广大民众都能够有效地参与公共事务管理和享受公共服务供给。同时，传统的“行政垄断”被打破，市场竞争逐步成为参与行政活动的主要方式之一，社会治理模式发生深刻变化。数字化平台将政府、企业和社会公众等多个主体融合在一起，实现了数字治理主体范围的拓展，进而推动治理主体向多元化方向发展。传统行政模式下形成的“自上而下”与“自下而上”相结合的二元结构正逐步被打破，以公众为中心的多元主体参与到公共政策制定过程中。另一方面，数字化建设在各级政府部门中的推广，为信息资源的纵向和横向互联互通提供了有力支持，同时也促进了各部门信息的整合，从而使得跨层级、跨地区的治理变得更加高效和便捷。公众对政务服务提出了更高要求。传统治理理念已经无法满足数字化变革带来的新需求，要求政府治理理念的革新升级，由传统的管理型治理理念向以公众需求为导向、注重政府内部机构和部门整体运作的整体性系统理念转变。

●算法弊端质疑程序合理性

政府数字化升级最显著的特点是治理工具的升级换代，注重使用前沿的创新性科学信息技术，如大数据、人工智能、物联网等，在此过程中，算法被广泛运用，以加强政府决策的科学性和精准性。但算法本身存在诸多弊端，其运用也存在一定的风险，如果算法逻辑过分简单、粗暴，或者纠偏机制延迟甚至失灵，往往会导致执法懈怠、正当程序缺失，[11]从而影响政府决策的公平性、合理性。一是算法隐含的僵化问题。算法虽然可以帮助政府快速作出决策，但也可能忽略人性化和灵活性的需求，从而带来政府政策的僵化问题。二是算法隐含的歧视问题。算法在处理数据时可能被设计者的个人偏见所影响，从而导致不公平的结果。例如，如果一个算法是基于某个群体的历史数据作出决策的，而这个历史数据存在某些偏见，那么这个算法就有可能对某些群体作出不公平的决策。三是算法可能无法考虑到所有情况，忽略一些重要因素，导致程序的不准确性。例如，在预测未来趋势方面，算法可能无法考虑到突发事件或某些未知因素，导致预测结果不准确。需要注意的是，数字法治政府建设并非另起炉灶，重塑一套新的政府治理体系，而是在传统治理基础上进行优化升级。传统政府治理所秉持并倡导的价值，如以人民为中心、公平、正义、合理、公开等同样适用，并应当在数字法治政府中得到进一步确认和保障。因而必须重视算法的弊端并尽力予以消除。此外，与政府广泛收集社会数据信息，人工智能参与治理决策等做法相关的个人信息使用规则、数据算法路径规范、法律归责原则体系[12]等法律适用问题，也需要在未来加以规制解决。

●机制不畅损害制度实效性

政府的数字化升级是运用互联网、物联网、数字化等技术将电子化政府与网络化服务相融合，从而降低政府公共管理的横向协调和纵向整合成本，实现政府部门组织结构的重组和服务流程的再造，为公民提供更加高效、便捷的服务。[13]但在推进过程中，对“数字”这个关键词的认识上出现了一些偏差。首先，当前的关注点主要集中在技术层面，而对规则和标准的贯彻落实却相对不足。由于数字治理模式和具体运行机制缺乏明确的规则指引，政府内部的责任划分变得模糊不清，导致参与数字协同共治的积极性和有效性受到限制。其次，在数字化变革的背景下，政府及其职能部门所构成的“条”和同级政府所属职能部门所组成的“块”都建立了数据库和信息平台，然而政府和部门之间的数据信息相互孤立，缺乏共享和互换机制，面临着部门需求响应缓慢、数据孤岛现象频繁、服务协同性差、业务一致性弱等问题。[14]再次，“在地方层面，各地所組建的以大数据局等为代表的政府治理机构，其中多数以原信息化机构为基础，少部分隶属于办公厅（室），使得相关主管部门难以从转变政府职能的总体目标出发制定政策”[15]。一些地方还成立了专门负责数字法治政府建设的领导小组或办公室，但其职能职责没有明确划分，导致部分地区出现多头监管的现象，无法发挥应有作用。最后，习近平总书记强调“善于获取数据、分析数据、运用数据，是领导干部做好工作的基本功”[16]。然而当前干部队伍在数字素养和数字治理水平方面仍有提升空间，政府数字化治理水平与国家现代化治理的要求之间存在显著的差距。一些领导干部由于自身知识结构的限制，对于学习新兴的数字化技术存在畏难情绪，不善于运用大数据等信息技术来提高决策的精准性。[17]

四、习近平法治思想引领下政府数字化升级路径

大数据的大范围应用直接作用于社会生产、流通、分配与消费活动等各个环节，对社会生活方式产生颠覆性的影响，政府所面对的治理对象发生了转变，这对政府的治理能力提出了更高的要求，新的社会范式的挑战也为政府治理优化改革提供了契机。为了建立一个可持续的数字法治政府，我们需要在习近平法治思想的引领下探索政府数字化升级向度，关注安全性、合理性和规范性。

●习近平法治思想引领下行政理念的数字升级

深刻领会习近平法治思想中坚持“共同推进”思想、坚持“一体建设”思想、坚持“有机统一”思想的精神内涵，以系统观的思维来看待数字法治政府的建设。为了建立一个安全可靠的数字法治政府，我们需要建立健全的治理体系，在对数字政府进行法治化顶层设计的实践过程中，要树立系统性、整体性、协同性、多元性理念，不断提升安全意识和技术水平。深刻把握数据的开放与包容特质，处理好数据分级分类与开发开放，坚持安全与发展并重的原则，兼顾数据安全价值与自由价值、公共利益和个人利益，解决好公权力与私权利边界模糊问题。

一是就政府内部而言，整体协同的行政理念应当体现在各级政府、各个部门体制建设、机制建设、执法思维等诸多方面。首先，在体制建设方面，各部门之间要从“独自治理”向“协同治理”升级。要建立专门机构，确保部门间形成一个全面协调的合作体系，升级重塑多元治理参与机制。[18]通过智能政务系统，在发生人为无法控制的情况时，第一个发现情况的政府部门可以实时通知并唤醒相关部门协同加入到治理过程中，避免传统治理模式中各个政府部门治理程序与治理信息相互独立、治理主体错位的情形出现。此外，还可视治理需求紧急程度，决定是否成立多部门联合治理组织。其次，在机制建设方面，要注重统筹规划，鼓励各级政府进行实践创新，尊重地区之间的差异性，允许各地因地制宜地制定不同规划和实施方案。

二是就政府外部而言，多元合作治理的行政理念应当纳入到数字法治政府建设体系之中。习近平总书记在党的十九大报告中指出，要“打造共建共治共享的社会治理格局”。具体来看，“多元合作”包含着“多元主体”和“合作治理”两部分内容。首先，多元主体能够丰富政府治理的具体内容。企业、社会组织、公民积极参与到社会治理中来，不仅可以监督政府治理过程，还可以激发社会活力，依靠社会各主体具备的自主治理能力，充实政府治理的具体内容，增强政府治理的民主化、科学化水平，最大化实现社会各主体所主张的公共利益。其次，合作治理的理念能够使政府清晰地获取当下社会各行各业利益的复杂诉求。政府对企业、社会组织、公民有能力进行自我治理的事项放松管控，让市场或社会用自身的方式进行调控与治理，提升政府治理效率，降低政府治理成本。另外，以合作的方式替代以往的管控手段，形成利益协商传统，[19]使政府与社会各主体之间的关系更加紧密。再次，多元主体和合作治理的结合能够明确政府治理的职责边界，优化政府组织结构。在遵循民主集中制的前提下，畅通了政府与社会各主体之间的沟通渠道。通过民主协商的方式，充分吸收社会各方主体的建议，精准掌握治理需求与治理重点，以便政府治理具有目标针对性，提高治理实效。

●习近平法治思想引领下行政程序的数字升级

我们党始终坚持全心全意为人民服务的宗旨，习近平更是提出“权为民所赋”的新型权力观，秉持以人民根本利益为最高利益的理念。在数字治理模式下，数据已经成为揭示相关事件并将治理应用到特定行业或场景中进行问题解决的重要依据。对数据收集对象、收集方式、收集数量、处理方式及应用结果的公开，为公众提供数据追踪的公开化方式，是数字政府严格遵循透明政府建设理念的实际表现。数字法治政府应当建立在开放和参与的基础之上，要以习近平法治思想为引领，植根人民、服务人民，始终围绕人民对美好生活的需要这个圆心开展工作，这是党中央的要求，也是深化和推进数字法治政府建设的出发点和落脚点。

一是要从行政机关与行政相对人“单向管制关系”升级为行政机关与多元主体间互动的“参与型治理关系”[20]。加强政府与民众之间的合作和沟通，建立数字化的参与机制，提高政策制定的透明度和公正性，让民众有更多的发言权和参与度，公众的建设性、合理性建议应当被更多地纳入到政府决策当中。政府治理过程中的吸收多元主体参与，能够促进政府科学决策并强化决策执行效果。政府各部门、专家学者、社会公众、社会组织、市场主体共同构成参与型政府治理的主体。[21]政府通过运用线上网络会议和线下见面会议等方式，召开专家咨询会、社会组织座谈会、企业家座谈会、居民村民座谈会，与社会各主体进行意见沟通，以服务型政府的姿态了解他们的需求，鼓励公众在政府治理过程中主动表达诉求。

二是在治理的启动方式上，要从“事后倒逼”向“事前预防”[22]升级。传统政府治理模式下的治理逻辑是“出现问题——发现问题——开展治理”，这种事后倒逼机制不仅因其应急性容易造成治理资源的浪费，而且治理的被动性、滞后性可能降低治理效能。应当认识到事前预防的重要性，将预防作为社会治理的重要创新点予以落实：一方面，在大数据分析技术的支持下进行事前预测，以防微杜渐的治理方式及时采取事前预防措施。将潜在的治理问题分解为各个治理要素，[23]在治理问题产生之前对治理要素予以针对性地解决，化解社会矛盾，避免大规模、群体性的严重事件发生；另一方面，借助多种通信形式，如开通城市民生热线、网上信访接收、视频接访等方式拓宽接收民意的渠道，主动化解个体事件中存在的治理风险。

●习近平法治思想引领下治理方式的数字升级

习近平法治思想为法治中国的建设提出了一套新的切实可行的符合中国实际的法治实施方案。要求政府也运用法治的思维和方式，坚持以为人民服务为出发点，坚持服务型行政的理念，确保“公共利益”和“民本位”思想成为整个社会的基础性主导目标和主导方向。与传统政府治理方式相比，数字政府治理在互联网、大数据等外在技术的支持下，遵循习近平法治思想的创新精神，围绕着治理数据展开了治理方式的数字升级，致力于打造服务型政府。

一是从经验治理模式向“数据+经验”治理方式转变。2008年大数据的概念在《Nature》专刊上一经提出，[24]就获得了全球各界的高度关注。在此之后，随着政府部门对大数据认知和运用的深入，大数据逐渐成为了理论研究和实践运用的热点。在传统政府治理理论中，数据既没有被转化为政府治理行为的判断依据，也无法突破以治理经验为主的治理理念。相较之下，在数字政府治理理论中，数据已经占据了治理判断依据的“半壁江山”。一方面，通过数字为政府赋能，利用技术手段对政府治理的流程和方式进行优化，全面提升政府治理能力。“政府应用大数据治理，能够使公民以数据的形式参与到治理过程之中，减少政府监管成本，提高监管质量。”[25]现代技术将政府运行的实体要素与程序要素转化为运算法则，通过创新性的技术发展，将数据与经验相结合，推动政府治理范式向“算法治理”转换。[26]数字治理秉持将客观治理数据与主观治理经验相互结合的理念，同时重视数据的客观性与经验的主观能动性，综合地对政府治理方式进行数字升级。另一方面，依靠大数据分析，政府可以根据不同社会主体的需求提供个性化服务。

二是从“唯效益论”与“唯数据论”向“效益数据+服务评价”转变。传统治理模式下，对于政府治理的评价标准较为单一，致使不少政府机关存在“唯效益论”与“唯数据论”的思维倾向，以地方GDP、人均收入、就业率等相关数据的提高作为政府治理优劣的评价标准，片面地将政府服务及社会公众评价排除在外。而在数字法治政府治理的服务型治理方法下，社会主体对于政府服务的评价将占重要权重。数据的追踪与公开一方面可以使企业与公民监督政府治理的过程，另一方面可以令企业与公民对于社会治理的客观现状有一个较为清晰的认识，以便对政府治理的效果进行评价，并对自身的下一步行为计划进行相应调整。社会公众对政府服务评价的较高水平印证着政府治理过程中以社会主体为中心的治理状态。

五、结语

习近平总书记指出：“新时代要有新气象，更要有新作为。”[27]置身大数据时代，数字法治政府建设日新月异。数字赋能政府治理是数字法治政府的显著特征，数字化深度融合于行政决策、行政执法、行政監督等政府活动的实施过程之中，有力推动了治理体系升级和公共服务效能提高，助力了透明型、服务型政府建设。有别于传统政府治理，数字化本身的特性使数字法治政府建设可能面临着诸多新型风险，比如数据泄露、算法不透明、算法歧视等。因而，数字法治政府建设必然是数字化的法治政府与法治化的数字政府的统一，必须以习近平法治思想为指引，既要有效利用数字化带来的政府治理红利，也要通过法律系统规范政府数据运用。在习近平法治思想指引下，加快数字法治政府建设有了更为科学的理论先导、更为丰富的内涵机理、更为明确的实施路径、更为壮阔的未来图景。数字法治政府的建设将以服务于人民为根本，落脚于治理能力的提升，[28]以人为本的价值理念在数字化场景下应当得到突出，更加强调对不同阶层群众的权利保障，以人的温度温暖数字的冰冷，寻求“工具理性”与“价值理性”之平衡。

基金项目

国家社科基金重大项目《行政法总则制定的理论与实践问题研究》（21&ZD191）阶段性成果。

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作者简介

郭晓丽，中国政法大学法学院宪法学与行政法学博士研究生。研究方向：行政法学。

责任编辑 李冬梅