农村“三变”改革的制度创新、障碍与完善

孙卿轩

（重庆市人大常委会法制工委）

百年未有之大变局下，实施乡村振兴，加快农业农村现代化成为未来一段时期我国农村工作的重要任务。肇始于贵州六盘水的“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”改革，通过盘活农村闲置资源、激活农村生产力、整合政府和社会资源，探索出一条农民收入增加、集体资产增值的新路径，被誉为继家庭联产承包制之后我国农村改革的又一次创新。

一、农村“三变”改革的内涵

资源变资产是指在不改变资源性质的前提下，将集体所有的土地、林木、水域、荒地等资源，经价值评估入股到企业、专业合作社或其他市场主体加以盘活利用，从而唤醒农村的“沉睡资源”。资金变股金是将村集体和农民的自有资金、各级财政投入项目资金等量化折股为村集体或农民持有的股金，形成合力以提高资金的使用效益，变“一次性”投入为“持续性”增收。农民变股东是指农民将个人资源、资产、劳务、技术等入股到企业、专业合作社等，成为股权投资者，让农民成为产业链、资金链、供应链、价值链的参与者和受益人。

农村“三变”改革是以股份合作为核心、股权为纽带，资源土地活化入股，集体资产量化入股，将村集体、农民、经营主体结合起来，形成“三位一体”“联产联业”“联股联心”的发展模式。

二、农村“三变”改革的制度创新

“三变”改革通过聚焦增加农民收入这一中心，致力于激活各类资源要素，在农村基本经营制度、基层治理制度和利益分配制度等方面进行了创新。

（一）农村基本经营制度创新

20 世纪70 年代末、80 年代初，我国确立了家庭联产承包责任制，实现由集体单一经营向家庭和集体统分结合的双层经营体制转变。经过40 余年的实践，在取得巨大成就的同时，其弊端也有所凸显，具体表现为“分”的积极性充分体现，但“统”如何适应市场经济、规模经济，始终没有得到很好的解决。在此背景下，“三变”改革通过创新经济组织方式、开展多种形式的股份合作、培育市场承接主体，有效提高了家庭经营集约化水平、农业生产组织化程度，推动解决一家一户干不了、干不好、干了不合算的问题，丰富和完善了统分结合的双层经营体制。

（二）基层治理制度创新

近年来，乡村人口加速流出，农村空心化现象有所凸显，部分家庭与集体渐行渐远，亟需一个新的方式将村集体和村民紧密连接起来，以提升乡村治理效能。实践证明，农村“三变”改革通过构建利益联结机制将村集体和村民再次紧密联系起来。农民变成股东之后，需要与村“两委”、集体经济组织、专业合作社等共同合作，参与村集体公共事务，应对存在复杂性和不确定性的市场环境。此时，党组织—村民—合作社等“多元主体共治”的治理模式得以建立，为推进乡村治理体系和治理能力现代化注入了新的动能。

（三）利益分配制度创新

“三变”改革在利益分配制度方面进行了创新，以满足不同主体的利益需求，主要体现在以下两个方面。一是对财政投入资金分配的创新。“三变”改革将财政资金作为农民的出资入股到市场主体，提高了财政资金使用的透明度。二是对资产收益分配的创新。各地的实践往往采用“三变”+特色产业+合作社+农民、“三变”+企业+农民等“三变”+N的运行模式使资产增值。资产收入增加后，需对资产收益进行合理分配。资产收益分配模式创新之处在于不同主体根据自身所承受的风险，采取不同利益分配方式，从而获取相应的投资回报。根据各地的实践来看，资产收益分配主要有四种创新模式：一是资产租赁+固定分红，此种分配模式对农民而言几乎没有风险，农民可以获得保障性收入，适合抗风险能力较低的农民；二是吸收股本+按比例分红，适合愿意共享利润、共担风险的投资者；三是固定分红+按比例分红，既避免企业经营的高风险，又能在企业低风险时共享利益，共担风险；四是实物分红，可以减少投资成本，降低投资风险。

三、农村“三变”改革的制度障碍

作为地方性的改革探索，“三变”改革在中央认可后，逐步在全国推广。然而，农村“三变”改革还存在一些制度障碍，比如法律制度亟待完善，风险监管制度有待健全等。

（一）缺乏农村集体经济组织专门立法

作为“三变”改革重要载体的农村集体经济组织，对宪法、民法典、乡村振兴促进法均有所涉及，但尚无相关法律专门调整和规范，影响了“三变”改革的运行。

第一，农村集体经济组织成员资格缺乏准入标准。“资源变资产”需要对农村集体资源进行确权，而确权的前提是集体经济组织成员资格已经确定，但是目前农村集体经济组织成员的确认没有统一的标准，成员权行使规则、救济机制等均有待进一步改进，农村集体组织成员所享有集体财产的自益权以及参与集体事务管理的共益权无法实现，直接影响“三变”改革的成效。

第二，农村集体经济组织缺乏独立性。目前，农村集体经济组织与村“两委”的关系没有真正理顺，双方职能存在交叉，界限模糊不清。一是人员交叉任职。实际运行中，农村集体经济组织中的理事长、监事长和村“两委”干部交叉任职，未能实现“政经分离”，即本应发挥经济功能的集体经济组织与提供公共服务的自治组织并没有区分开来，导致经济决策、资源整合和市场开拓方面缺乏专业性，有碍集体经济的长远发展。二是农村集体经济组织财务未独立。农村集体经济组织的财务大多是由村委会负责，乡镇政府管理。此种监管模式实际阻碍了农村集体经济组织开展独立自主的经济活动，也导致其管理人员缺乏相应的收益激励。

（二）风险预防制度有待健全

“三变”改革的实质是利用农村土地、资本等资源进行市场化运作，需要面对自然和市场多重风险。

一是经营不善时农民权益缺乏有力保障。农民专业合作社法第十三条和农村土地承包法第三十六分别规定了农民可以土地承包经营权入股专业合作社和公司。公司法第二十八条规定股东以非货币财产出资的，应当依法办理其财产权的转移手续。然而，当农民专业合作社和公司经营不善，进行破产清算时，那么入股的土地承包经营权该如何处置？若按照农民专业合作社法和公司法的规定，以入股的土地经营权承担相应的责任。对于农民而言，土地具有社会保障功能，一旦失去土地经营权，意味着失去了最稳定、最基本的生活来源，成为社会安全隐患。如果农民股东不以入股的土地承包经营权承担责任，那么债权人的利益将得不到保障。

二是农业保险政策未严格落实。农业保险是保险公司对被保险人在农业生产过程中因保险标的遭受财产损失承担赔偿保险金责任的保险活动。合作社、种植大户通过对农作物的规模化、集约化种植，可以提高生产效率，但也面临极端天气、虫害等不确定因素。农业保险则可对农业生产实施合理保护。比如，2022 年夏季，我国南方地区高温时间较长，干旱缺雨导致农作物减产严重。购买农业保险的农民则可以获取保险公司的赔偿。然而，部分地区农业保险落实不到位，农民保险意识较为淡薄。根据笔者2022 年在重庆F 县L 乡的走访来看，L 乡只有不到三分之一的农民对其农作物投保。部分农民投保意愿不高，认为如果没有遇到自然灾害，投保费用就成了白白支出。在种植农作物带来的收益较低的情况下，大多数农民不愿额外支付农业保险费用。一旦遇到天气等原因导致农作物减产甚至绝收，未投保的农业合作社、种植大户将得不到损害赔偿，经济损失较大。

三是农业资源存在破坏风险。“三变”改革中，农民虽然是股东，但实际经营主体的话语权较大。大多数农民股东不参与公司的日常运营，只拿固定分红。少数经营主体为了追求利润，擅自改变土地用途，甚至对农业生产资源过度使用、不当使用，存在农业资源破坏、耕地“非粮化”的风险。

四、农村“三变”改革的制度完善

（一）加快农村集体经济组织立法

农村集体经济组织关系到亿万农民群众的利益。在乡村振兴战略的大背景下，需要通过农村集体经济组织立法，发挥农村集体经济组织的领导和推动作用。本文认为农村集体经济组织立法应着重关注以下方面。

一是明确其性质和定位。在成员资格准入退出，治理机制，经营管理，集体收益分配，集体经济组织的合并、分立和终止等方面予以明确，着重解决概念模糊、性质争议、职能混乱等问题。

二是理顺农村集体经济组织与村“两委”之间的关系。农村集体经济组织是以土地等集体所有资产为纽带，承担包含土地承包、资源开发、资产增值在内的集体经济事务。其功能与基层党组织的村级党支部，承担公共事务、为全体村民服务的基层自治组织截然不同。此外，农村集体经济组织的经济职能和监管职责需要予以凸显。

三是注重与现存农村集体经济组织形式的衔接。我国目前现存农村集体经济组织除（股份）经济合作社外，有股份有限公司、有限责任公司、股份合作公司多种形式。《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确农村集体经济组织可以称为经济合作社或股份经济合作社。民法典也将农村集体经济组织定位为特别法人。因此，新成立的农村集体经济组织不适宜再采用股份有限公司、有限责任公司等形式。根据法不溯及既往原则，本文建议现存的农村集体经济组织形式继续保留。

（二）健全风险防范制度

一是进一步完善农村社会保障制度。完善农村社会保障制度，可以消除农民的后顾之忧，真正为百姓谋福利。具体而言，可以建立以政府保障为主，村集体、农民自我保障为辅，社会力量积极参与支持的多层次社会保障机制。这一机制需要多方主体协作，相互配合。此外，“三变”改革催生了集体经济的发展，在集体经济壮大的同时，可以拿出部分利润，为本集体成员购买养老保险、医疗保险等，将集体经济发展的红利反哺给集体成员。

二是进一步严格落实农业保险。一方面，政府应积极引导农户参与农业保险，逐步建立市场化的农业生产风险防范化解机制。比如，可以对参与农业保险的农户给予一定的财政补贴，提高农户参保的积极性。另一方面，保险公司可以通过新媒体、宣讲会等多种途径积极宣传保险政策。面对村民多而分散、种植面积小的情况，可以采用“集体投保、分户赔付”的方法，由村集体代为向保险公司集中投保，以提高投保效率。理赔时，保险公司应提高服务质量、保障投保农户的合法权益。

三是探索财政资金退出机制。财政资金投入“三变”改革，目的在于增加农民收入。但对于长期无法盈利、违反经营合约、破坏自然资源、经评估后无法完成预期目标等无法保障农民利益的经济组织，可由村集体按程序上报主管部门研究批准后，收回入股的财政资金。财政资金退出时，需提前制订退出预案，及时告知经营主体，确保有序退出。