关于构建亲清政商关系的现状与对策研究——以上海市为例

李建伟

（上海社会科学院法学研究所， 上海 200020）

党的十八大以来， 党中央高度重视亲清政商关系建设。 2022 年10 月16 日， 习近平总书记在党的二十大报告中提出： “全面构建亲清政商关系， 促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。”［1］2023 年2 月15 日， 习近平总书记在 《求是》 发表重要文章强调：“各级领导干部要为民营企业解难题、 办实事， 构建亲清政商关系。”［2］2023 年3 月6 日， 习近平总书记在参加全国政协十四届一次会议民建、 工商联界委员联组会时发表重要讲话强调：“把构建亲清政商关系落到实处。”［3］2023 年9 月7 日， 习近平主持召开新时代推动东北全面振兴座谈会时强调： “全面构建亲清统一的新型政商关系， 党员、 干部既要关心支持民营企业发展， 主动排忧解难， 又要坚守廉洁底线。”［4］2023 年9 月21 日， 习近平在浙江考察时强调：“加强干部教育培训和实践锻炼， 健全干部担当作为激励保护机制， 激发干部干事创业活力，构建亲清统一的新型政商关系。”［5］习近平总书记关于构建亲清政商关系的重要部署， 为新时代全面构建亲清政商关系这一重大工作指明了方向， 提出了要求。

贯彻党中央决策部署， 切实把党中央构建新时代亲清政商关系落到实处， 对于进一步促进非公有制经济健康发展， 更好服务新时代新发展格局构建和经济高质量发展， 具有重大意义。 为此， 为把握我市构建亲清政商关系工作的现状和需进一步加强完善的方面， 进一步了解企业家、 企业经营管理者和党政干部对当前构建亲清政商关系的意见、 建议， 在上海市民营经济研究会的大力支持下， 我们开展了专题问卷调查。 调研共收到有效答卷501 份， 具有较好的覆盖面和代表性。

一、 调查问卷统计

（一） 受访者基本情况

受访者年龄和政治面貌情况见表1。

表1 受访者年龄和政治面貌情况

（二） 受访者（不包括党政干部） 所在企业所属产业

受访者所在企业所属产业情况详见表2。

表2 受访者所在企业所属产业情况

（三） 受访者（不包括党政干部） 所在企业规模

受访者所在企业规模情况详见表3。

表3 受访者所在企业规模情况

（四） 受访者对上海市构建亲清政商关系的总体感受和评价

受访者对上海市构建亲清政商关系的总体感受和评价情况详见表4。

表4 受访者对我市构建亲清政商关系的总体感受和评价情况

（五） 习近平总书记强调： “把民营企业和民营企业家当作自己人。” 受访者认为实际工作中推进落地落实情况的感受和评价

受访者对落实情况的感受和评价情况详见表5。

表5 受访者对落实情况的感受和评价情况

（六） 受访者认为现在亲清政商关系构建的总体情况

受访者对亲清政商关系构建的总体情况的感受和评价情况详见表6。

表6 受访者对亲清政商关系构建的总体情况的感受和评价情况

（七） 受访者认为部分干部、 公职人员对民营企业不“亲” 的主要表现

受访者反馈情况详见表7。

表7 受访者反馈情况

（八） 受访者认为一些党政干部、 公职人员不“亲” 民营企业家的主观方面原因

受访者反馈情况详见表8。

表8 受访者反馈情况

（九） 受访者认为一些党政干部、 公职人员不“亲” 民营企业家的客观方面原因

受访者反馈情况详见表9。

表9 受访者反馈情况

（十） 受访者认为当前部分企业家不“亲” 党政干部的原因

受访者对于有关原因选项的反馈情况详见表10。

表10 受访者对于有关原因选项的反馈情况

（十一） 受访者认为应该如何破解“清而不亲”， 构建亲清政商关系

受访者对于有关选项的选择反馈情况详见表11。

表11 受访者对于有关选项的选择反馈情况

（十二） 受访者对解决部分领域一定程度存在的政商 “不亲” 情况， 进一步构建“亲” “清” 政商关系的建议

经统计汇总， 共有58 份问卷给出了具体建议。

二、 调查问卷分析

（一） 调研对象的总体情况

一是从收集的问卷数量来看， 共收到501 份有效答卷， 保障了问卷调查的覆盖面、 代表性。 二是从受访者政治面貌分布来看， 中共党员为58.48%； 民主党派成员为6.79%； 无党派人士为8.18%； 群众为26.55%。 此次问卷受访者中所覆盖的中共党员、 民主党派成员、 无党派人士、 群众等比例较为均衡， 保障了受访者政治面貌的广泛性和代表性。 三是从受访者年龄分布来看， 45 岁以上的受访者比例最高， 达到48.90%， 30~45 岁占比46.11%。 受访者年龄阶段分布以中青年居多， 这一年龄阶段的受访者大多对于调研主题有较为深入、 客观的感受和意见建议， 可使本次调查具有较好的代表性和有效性。 四是从受访者所在企业所属行业来看， 第一产业占比11.58%， 第二产业占比9.98%， 第三产业占比27.35%， 多元化经营占比16.97%， 本次问卷调查覆盖了不同产业的受访者， 受访者所在产业分布较为均衡。 五是从受访者所在企业规模来看， 大型企业占比3.79%， 中型企业占比23.55%， 小微企业占比37.33%。 总体而言， 本次问卷调查企业规模形态具有较好的覆盖面和多样性。

（二） 调研对象对亲清政商关系构建的感受评价情况

1. 关于优化营商环境、 构建亲清政商关系的总体感受和评价

受访者中， 超过77%的受访者对亲清政商关系构建情况评价是“很好” 和“好” （总计占比77.64%。 其中很好194 人， 占比38.72%； 好195 人， 占比38.92%）； 回答一般的占比19.56% （98 人）； 较差、 很差的仅占2.2% （较差： 7 人， 占比1.4%； 很差4 人， 占比0.8%）。由此可以反映出大多数受访者对于上海市构建亲清政商关系情况给出了积极的、 正面的总体感受和评价， 显示上海市亲清政商关系建设总体取得较好成效； 当然， 同时仍存在需要进一步加强、 完善的方面和空间。

2. 关于“把民营企业和民营企业家当作自己人” 在实际工作中推进落地落实情况的感受和评价

从数据来看， 回答很好和好的占比71.06% （很好185 人， 占比36.93%； 好171 人， 占比34.13%）； 回答一般的占比25.15% （126 人）； 较差、 很差的仅占比3% （较差7 人， 占比1.4%。 很差8 人， 占比1.6%）。 以上数据和上题数据相呼应， 因而能够反映当前上海市优化营商环境、 构建亲清政商关系成效的总体情况。

3. 关于当前亲清政商关系构建的总体情况的感受和评价

按照受访者选择比例依次为： 既亲又清239 人， 占比47.7%， 清但不够亲192 人， 占比38.32%； 亲但不够清29 人， 占比5.79%。 上述数据显示， 上海市亲清政商的关系建设总体取得较好成效。 同时值得进一步重视的是： 一些领导干部、 公职人员还存在 “清” 而不 “亲”的认识偏差和行动不足， 一定程度影响了亲清政商关系的全面顺利构建。

4. 关于部分干部、 公职人员对民营企业不“亲” 的主要表现

从部分干部、 公职人员对民营企业不 “亲” 的主要表现来看， 受访者最关心的两个问题是： 49.5%的受访者认为对民营企业与国有企业不一视同仁平等对待， 重国有、 轻民营； 47.7%的受访者认为对民营企业有避嫌心理， 不联系、 不关心， 过于“爱惜羽毛”。 两个数据说明受访者中认为对这两个方面存在困惑与较大意见， 亟须得到重视并采取对策进行有效解决。

5. 关于部分干部、 公职人员对民营企业不“亲” 的主观方面原因

从受访者认为部分干部、 公职人员对民营企业不 “亲” 的主观方面原因来看， 按受访者选择比例由高到低最主要的四个原因分别是： 48.50%的受访者认为缺少勇于担当的责任意识和当好“店小二” 的服务精神和意识； 44.51%的受访者认为没有认识到民营企业等市场主体在经济社会发展大局中的重要地位作用； 41.72%的受访者认为有的干部把握不准交往尺度，感觉多一事不如少一事， 干脆与企业少打交道甚至不打交道； 41.52%的受访者认为没有从政治高度认识党中央新时代亲清政商关系政策部署的重要意义， 思想认识没有到位； 37.92%的受访者认为怕牵扯到企业不良商业行为中， 存在 “爱惜羽毛” 心理， 怕企业家万一出问题对个人发展不利。 对以上主观方面原因应进行深入分析， 可以帮助我们更好地有针对性地专门研究提出进一步加强对民营企业既“清” 又“亲” 的对策措施。

6. 关于部分干部、 公职人员对民营企业不“亲” 的客观方面原因

按受访者选择比例由高到低依次为： 51.30%的受访者认为政商沟通交流的渠道平台不多、不够完善； 50.70%的受访者认为民营企业政策不少， 但不落地或不够落地， 申请标准、 程序繁琐； 45.31%的受访者认为激励机制、 容错机制不健全， 激励不足， 考核机制不够完善；39.92%的受访者认为政商交往正面清单、 负面清单等制度规范不够健全完善， 交往界限不清晰。 对以上客观方面原因应作深入分析， 以更好地研究提出进一步加强对民营企业家既“清”又“亲” 的措施和方案。

7. 关于当前部分企业家不“亲” 党政干部的原因

调研数据显示最主要原因是： 63.47%的受访者认为缺少沟通交流的有效渠道和平台， 这也和上题51.30%的受访者认为党政干部、 公职人员不“亲” 民营企业家的客观方面原因为政商沟通交流的渠道平台不多、 不够完善相互对应。 我们认为， 对反映出的该问题应进行深入分析研究、 对应施策。

（三） 调研对象对亲清政商关系构建的意见建议情况

从受访者认为应该如何破解“清而不亲” 的现状， 构建亲清政商关系来看， 最主要的方面有： 64.27%的受访者认为应进一步加强领导干部、 公职人员对于党中央亲清政商关系等民营企业政策的深入、 系统学习， 全面准确把握政策要求； 60.68%的受访者认为应进一步加强社会层面关于亲清政商关系等民营企业政策的宣传， 提升全社会重视、 关心、 支持民营企业的氛围环境； 54.49%的受访者认为应健全完善亲清政商关系正面清单等制度规范， 促进、 指导领导干部积极服务企业。 以上受访者提供的意见应进行深入分析， 可以帮助我们更好地研究进一步破解“清而不亲”， 构建亲清政商关系的有效措施和方案。

同时， 有58 位受访者对进一步构建“亲” “清” 政商关系提出了专门建议。 对58 份问卷的相关建议， 经分析主要包括以下方面： 一是进一步认识、 重视民营经济的重要地位和作用， 提高相关干部对民营企业的作用认识和服务意识。 二是进一步加强民营企业营商权利的平等化维护， 解决国企民企一视同仁同等待遇问题。 三是党政干部进一步 “主动上门”服务民营经济高质量发展。 四是进一步推进亲清政商关系政策的落地落实及其保障。 五是进一步健全完善政企制度化常态化沟通协调机制。 六是进一步加强亲清政商关系的政策和法治保障。

（四） 亲清政商关系构建存在不足的表现与原因分析

1. 亲清政商关系构建存在不足的主要表现分析

通过调研分析， 受访者对于目前上海市亲清政商关系构建存在不足反映较为突出的主要有以下情况： 一是一定范围、 一定程度对民营企业与国有企业不一视同仁， 重国有、 轻民营。一些领导干部对民营企业和国有企业不能平等对待、 实施同等待遇， 在投资核准、 融资服务、财税政策、 土地使用等诸多实际工作中依然“重公轻私”， 或者从企业资质、 项目经验、 人员组成等方面设置各种限制条件。 二是一些领导干部对民营企业有避嫌心理， 不联系、 不关心。一些领导干部存在担心和民营企业交往被别人误解有利益交往的心理， 从而在行动上对民营企业不联系、 不关心， 个别甚至“谈非色变”， 极端情况下个别领导干部甚至把民营企业联系方式都删掉， 以消除所谓“不清” 风险。 三是同民营企业接触交往不坦荡真诚， 脸好看、 事不办。一些领导干部对于党的民营企业政策基本了解， 但是没有真正认识到民营企业在我国经济社会发展中的重要作用， 没有真正认识到要把民营企业、 民营企业家当作“自己人”， 对待民营企业不坦荡真诚， 态度好， 但是有事不办， 有难不帮。 四是对民营企业合理诉求不认真负责， 不作为、 多推诿。 一些领导干部在民营企业遇到困难和问题的情况下， 不能积极作为、 靠前服务。在民营企业遇到实际困难时， 不能积极认真、 积极履职去帮助民营企业解决合理诉求和发展中的困难， 甚至置身事外、 漠不关心、 推诿扯皮。 五是民营企业交往不能做到既清又亲， 没好处、就不亲。 个别领导干部， 把民营企业联系、 服务工作作为谋取私利的机会和来源， 没有好处就不见， 没有利益就不办。 甚至把民营企业的正常管理服务、 合理诉请的解决、 发展中问题的协调， 作为谋取私利的机会， 没利益就不办甚至乱加限制。

2. 亲清政商关系构建存在不足的主要原因分析

经过调研分析， 亲清政商关系构建存在不足尤其是造成 “清” 而不 “亲” 政商关系的原因有很多， 主要有以下几方面： 一是在思想认识上， 对党的民营经济政策没有全面准确认识把握。 一些领导干部对于民营经济是“我国经济制度的内在要素”， 是“我们党长期执政、 团结带领全国人民实现‘两个一百年’ 奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的重要力量”，“民营企业和民营企业家是我们自己人”，“毫不动摇鼓励、 支持、 引导非公有制经济发展” 等新时代党的政策方针认识不足， 没有切实提高政治站位、 充分学习把握政策要求。 二是在贯彻落实上， 一些领导干部对于构建亲清政商关系工作缺乏动力能力魄力。 在全方位监督之下， 个别领导干部感到无法从与民营企业的交往中实现灰色利益， 失去了“亲” 的动力； 有的领导干部在处理一些存在难度的复杂工作中能力不足， 缺乏“亲” 的能力本领； 有的领导干部在面临自由裁量权较大的事项中， 不敢担责， 不乱作为但也不作为， 缺乏“亲” 的魄力胆识， 从而导致亲清政商关系构建部署要求难以落地落实。 三是在制度保障上， 对于亲清政商关系构建的法治建设需加快加强。 在党中央依法执政、 依法治国、 依法行政等治国方略与工作要求下， 亲清政商关系构建的相关立法、 执法、 司法和守法制度机制有待尽快加强完善。 在亲清政商关系构建的政府工作人员政企工作、 政企交往的职责清单、 正面清单、 负面清单， 激励制度、 约束制度、 容错机制， 包括涉企刑事司法等方面的法治化体制机制建设， 有待进一步建立健全和发展完善。

三、 进一步构建亲清政商关系的对策建议

根据本次调研分析可以发现， 近年来上海市各级党委政府以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导， 深入贯彻习近平总书记关于构建亲清政商关系的重要论述， 把促进民营企业和民营企业家健康发展作为一项重要任务， 进一步优化营商环境， 取得了积极成效。 同时，全面构建亲清政商关系工作仍然存在一些需要加强、 完善之处。 为此， 建议有关部门进一步重视和抓好以下方面工作。

（一） 进一步加强完善亲清政商关系制度机制建设

1. 加强政商沟通交流平台建设

推动搭建、 完善各类形式的政商沟通交流平台。 一是进一步发挥相关机构机制的重要作用。 建议进一步发挥民营经济发展联席会议及其成员单位的重要积极作用， 开展重点专项负责推进新时代全市民营经济政治地位等发展政策的细化落地及其实施的统筹、 监管、 协调、服务工作， 为进一步加强民营企业经济政策的系统化协调与提升、 持续推进民营经济发展提供有力保障。 二是探索在商会或适当组织内设立民营企业意见建议征集机构机制、 设立 “民营企业诉求专报” 机制， 及时、 充分听取民营企业的需求、 诉求、 意见、 建议， 全面把握民营企业和民营企业家情况。 三是制定领导干部与民营经济人士工作联系机制， 定期召开专题会、 调研会、 座谈会、 早餐会等， 深入做好民营企业家思想引领、 政策引导、 解疑释惑等工作， 为民营企业发展提供更好的支持和服务。

2. 健全完善政商交往制度规范

健全完善政商交往制度规范， 明确政商交往的方向、 界限和规则。 一是建立政商交往正面清单制度， 精准厘清边界， 明确哪些领域属于政商之间应该、 可以联系交往的范畴， 让领导干部推进亲清政商关系构建工作有法可依、 有章可循， 促进和指导领导干部光明正大走进民营企业， 理直气壮与企业家做朋友， 促进和服务民营经济高质量发展。 二是建立政商交往负面清单制度， 明确哪些领域属于政商之间禁止交往的领域， 划清底线和红线， 防止不作为、乱作为， 进一步清理废除民营经济发展面临的 “玻璃门、 弹簧门、 旋转门” 等障碍和门槛。三是健全完善政务服务事项标准化工作制度和管理体系， 包括领导干部亲属经商办企业登记报告制度， 领导干部参与商事活动提前报告备案等制度， 在公权力和民营企业之间筑建起一道亲清制度体系和“防火墙”。

3. 建立健全激励、 容错以及监督等机制

一是健全完善民营企业家和党政干部激励制度。 制定出台优秀企业家奖励办法， 加大对先进民营企业、 民营企业家的表彰、 激励； 实行评选表彰优秀干部和机制， 推动评选工作制度化、 规范化， 推进形成争当服务民营好干部的浓厚氛围。 二是建立健全合理的容错机制。要进一步明确容错范围、 认定原则、 纠错程序， 细化容错免责具体情形。 对在服务民营企业中一心为公、 不谋私利的干部， 依纪依法大胆容错减责免责， 促进领导干部在服务民企过程中放下包袱、 担当尽责， 解除领导干部在支持民营经济发展中的后顾之忧。 三是健全完善亲清政商关系监督机制。 建立督查制度， 进一步强化相关部门职责， 对出台亲清政商关系构建的实施情况、 实施成效进行跟踪， 真正把党的民营企业政策全面、 准确落到实处。 同时探索亲清政商关系考核评估制度、 社会监督评价、 第三方评估评价等监督机制。

4. 更好推进民营企业政策落地落实

一是加强支持民营经济发展政策宣传。 让企业充分了解政策内容、 适用范围、 申请流程等信息， 推进民营企业政策落实落地落细公开透明、 提质增效。 二是建立完善统一协调、 高效运作民营企业工作联席会议制度， 将责任落实到具体单位， 明确落实具体期限， 并建立督导机制。 三是要提高政策的透明度和可执行性。 建立民营企业家参与涉企政策制定机制， 让民营企业政策更加符合企业实际、 更加符合企业需求。 四是加快重点领域民营企业政策的落地落实。 消除对企业所有制形式的偏见， 落实竞争中性原则， 营造国有民营一视同仁、 大型中型小微企业都得到重视的公平公正公开的制度环境、 市场环境。 严格落实和全面执行市场准入负面清单制度， 进一步清理妨碍统一市场和公平竞争的做法。 五是确保支持政策措施精准有效， 符合民营企业实际需求。 在落实政策过程中， 提高支持民营经济发展政策的执行水平， 使得有关政策贴近、 满足企业的真实需求。

（二） 进一步推动党政干部构建亲清政商关系水平能力提升

1. 进一步强化干部政治锤炼

习近平总书记指出：“民营经济是我们党长期执政、 团结带领全国人民实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的重要力量。”［3］应进一步把学习贯彻习近平总书记关于支持民营经济健康发展的重要论述作为重要政治任务， 进一步加强领导干部、 公职人员对于党中央亲清政商关系等民营企业政策的深入、 系统学习， 全面准确把握政策要求， 提高领导干部、 公职人员对民营企业的作用认识和对民营企业的服务意识， 让他们充分认识到支持和促进民营企业发展的重大意义， 把这些政策贯彻到亲清政商关系构建工作中。

2. 进一步强化服务精神意识

在新时代新发展格局构建和经济高质量发展中， 迫切需要 “店小二” 式的领导干部。 在亲清政商关系构建这一重大工作中， 各级领导干部要带头落实联系民营企业制度， 要通过增强服务民营企业的意识、 增强服务民营企业的工作能力， 当好新时代的“店小二”。 要敢于创新、 善于创新， 结合民营企业工作实际， 理清服务民营企业工作思路， 创造性地开展工作，不断提高工作成效， 做“有两把刷子” 的“店小二”， 成为亲清政商关系构建和服务民营企业的“行家里手”。

3. 进一步强化干部担当作为

党中央明确提出： 民营经济是我国经济制度的内在要素， 是推动社会主义市场经济发展的重要力量。 要推动各级领导干部认识到， 服务民营企业就是服务经济发展， 支持民营企业家就是支持经济发展。 个别领导干部对政商关系“清而不亲”， 从根子上说也是不担当、 不作为。 领导干部只有乐于、 敢于、 善于同民营企业家打交道， 才能最大限度地激发民营企业家的热情， 为经济社会发展注入强劲动力和活力。 同时， 建议组织上要主动为服务企业、 干事担当的干部站台撑腰， 依法从机制上为干事担当的干部提供有力支持和有效保障。

4. 进一步提升干部服务能力

重点一是政治能力。 各级领导干部必须提高政治站位， 对构建亲清政商关系工作的重要性保持深刻的认识， 立足本职工作， 落实中央决策部署。 二是领导能力。 亲清政商关系构建， 有利于领导干部团结带领班子和群众， 科学决策、 民主决策、 靠前指挥、 精心组织， 有效动员、干字当头， 是对领导能力的一次考验。 三是法治能力。 要充分发挥法治在亲清政商关系构建中的作用。 依法执政、 依法行政， 在法治轨道上统筹推进亲清政商关系构建工作的顺利开展。

（三） 进一步健全完善亲清政商关系构建的法治保障

在党中央依法执政、 依法行政方略和部署下， 推进亲清政商关系政策落到实处。 贯彻全面依法治国方略， 发挥法治“固根本、 稳预期、 利长远” 的重要作用， 把党中央关于构建亲清政商关系的政策部署通过立法转化为法律法规和制度机制。

1. 探索建立亲清政商关系的地方性政策法规

建议上海探索制定《关于构建新时代亲清政商关系的意见》 《上海市亲清政商关系条例》《上海市构建亲清政商关系实施办法》 《政商交往行为正面与负面清单》 等政策文件、 法规制度， 探索构建中国特色新型政商关系政策和地方性法规体系。

2. 提高亲清政商关系相关执法司法水平质量

以统筹好政治效果、 法律效果和社会效果为目标和要求， 一是相关政府部门、 执法机构，应全面准确把握党中央民营政策相关方针， 切实按照亲清原则和要求， 进一步规范和提升对于民营企业的行政管理水平， 为民营企业创造更好的亲清政商关系环境。 二是在司法方面，进一步提升科学性、 规范性。 当务之急是进一步提升刑事法治科学性、 规范性。 当前对于最高法、 最高检已出台的民营企业刑事法规， 应进一步加强宣传、 做好实施； 进一步健全完善涉企刑事立法、 司法的民营企业发展权益维护和法治保障。

3. 推进民营企业不断提高守法经营水平

一是引导和推动民营企业在服务国家和社会发展大局中实现企业发展， 实现企业发展战略与国家大局方略的统一， 维护民营企业在参与服务新发展格局构建、 经济高质量发展中的合法权益。 二是进一步推动民营企业依法经营、 依法治企、 依法维权的水平、 能力不断提高。引导民营企业自觉守法经营， 依法处理政商关系， 通过法律手段解决经济纠纷， 依法维护自身合法权益。