《黄河保护法》的细化与落实：地方立法保护黄河流域生态

胡耀文

河南省社会科学院，河南 郑州 450000

一、黄河流域生态保护的重大意义

（一）黄河流域生态脆弱

黄河流域生态较为脆弱。主要原因在于，黄河上中游森林覆盖率低，水土流失严重；黄河中下游地区降水年内分配不均匀，水旱灾害频发，大约60%的降水量集中在6 月至9 月，春、夏两季降水较少，故有“十年九旱”之说。此外，泥沙的大量淤积使黄河下游河床不断上升，两岸地区每逢汛期便面临着洪水的威胁。

（二）黄河流域经济总量大、人口数量多

长久以来，中华儿女在黄河流域繁衍生息。截至2022 年，黄河沿岸九省区合计面积130 万平方公里，人口总数4.2 亿，地区生产总值28.7 万亿元，进出口总额5.6 万亿元，分别占全国的13.5%、29.8%、25.1% 和14.3%。除此之外，黄河流经区也是我国农产品主产区与能源资源主产地。黄河流经区是我国传统农区，农业发展模式鲜明多样。黄河流经区也是我国重要的能源、化工、原材料和基础工业基地。黄河流域生存着如此众多的人口，也拥有着较为活跃的经济活动。黄河流域生态与沿岸群众的生产生活息息相关，良好的流域生态对于黄河流域群众更好地进行生产生活活动具有十分重要的意义。在此情况下，保护好黄河流域生态也就成为一个十分重要的问题。

（三）黄河流域拥有厚重的历史文化

黄河拥有悠久的历史、厚重的文化，是中华民族的母亲河。黄河在漫长岁月中养育了无数中华儿女，也孕育了华夏文明的精神特质，见证了中华民族多元一体的历史演变。从一百多万年前的旧石器时代开始，黄河流域就已经有人类居住。进入新石器时代，早期有河南新郑的裴李岗文化、河北安磁的磁山文化；中期有河南渑池的仰韶文化；晚期有山东济南的龙山文化、甘肃临洮的马家窑文化、甘肃和政的齐家文化和山东泰安的大汶口文化等。集中在黄河流域的众多史前文化，共同反映出沿黄地区农耕文明的发达。原始农业的稳定发展也奠定了夏、商、周最早进入文明社会的重要基础。发祥于黄河流域的华夏文明是我们共同的“根”和“魂”。先民们依偎在黄河母亲舒展的臂弯，发展农业，营建城池，发明文字，推行礼乐制度等，从而告别蒙昧时代，进入文明社会。正如伟人毛泽东所说：“没有黄河，就没有我们这个民族。”我们每一个人都有义务为子孙后代守好这条大河。黄河的意义已经超越河流本身，成为中华儿女的共同精神寄托。

二、国家层面立法保护黄河的具体措施

2019 年9 月18 日，在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，习近平总书记提出了“让黄河成为造福人民的幸福河”的新时代治黄目标。［1］为了保护黄河，我国于2022 年10 月30 日召开的第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十七次会议上通过了《中华人民共和国黄河保护法》（以下简称《黄河保护法》），并自2023 年4 月1日起施行，这是我国流域生态文明建设的又一标志性立法成果。［2］此前，于2020 年12 月26 日第十三届全国人民代表大会常务委员会上，我国就通过了《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》），自2021 年3 月1 日起施行。对比《长江保护法》与《黄河保护法》，笔者发现了国家保护黄河的侧重方向。两部法律前两章均为“总则”与“规划管控”，后三章均为“保障与监督”“法律责任”“附则”。两部法律共通性章节在内容上虽然存在些许不同之处，但主题相同，均属保护大江大河之必要条款。国家保护黄河侧重方向体现在《黄河保护法》第三章至第八章，这也是《黄河保护法》与《长江保护法》的主要区别所在。下文围绕《黄河保护法》中独具特色的六个章节展开分析国家层面立法保护黄河的具体措施。

（一）生态保护与修复

《黄河保护法》将生态保护与修复放在首要位置，这也显现出黄河流域生态保护的严峻性。《黄河保护法》中“生态保护与修复”章节共计十六条，概览这些条文，笔者发现，国家特别重视发挥地方各级人民政府在黄河保护中的主动性。例如，《黄河保护法》第三十一条、第三十二条和第三十三条就有所体现，诸如此类的规定还有很多。依据相关规定，地方政府应当主动承担起保护黄河流域生态的神圣职责，积极作为。地方立法机关也应当适时出台保护黄河的地方立法。

（二）水资源节约集约利用

在水资源利用方面，国家对黄河水量实行统一配置。超出限额取水还需要提出申请，由黄河流域管理机构负责审批。黄河水资源节约、集约利用特别要求沿黄各省市之间的协调与配合。

（三）水沙调控与防洪安全

水沙调控属于黄河特有的调控范畴。黄河上中游森林覆盖率低，水土流失严重，大量泥沙被黄河冲积到了下游地区。多年泥沙堆积黄河河南郑州段，也成为黄河“地上悬河”的起头处。防洪安全也是一个十分需要关注的问题。在水沙调控与防洪安全方面，《黄河保护法》重视发挥地方政府的作用。例如，《黄河保护法》第六十一条、第六十九条和第七十一条的规定，要求各级地方政府应当担负起黄河水沙调控与防洪安全的重要职责。

（四）污染防治

《黄河保护法》将《长江保护法》中既有的“水污染防治”部分拓展至“污染防治”，这体现了绿色发展理念的深化。大江大河的污染防治不应仅局限于“水”这一部分。《黄河保护法》第七十九条、第八十条的规定表明，黄河流域污染防治是综合性的，而非局限于“水”这一领域。此外，在黄河流域污染防治方面，国家还特别注重环保标准（指标）的确定。例如，《黄河保护法》第七十三条、第七十四条和第七十五条对于环保标准（指标）的确定。该标准并非调整人与人之间关系的社会性规范，而是技术性规范。在黄河流域污染防治领域，地方立法要重视发挥技术性规范应有的作用。

（五）促进高质量发展

较之于《长江保护法》中的绿色发展，《黄河保护法》中的高质量发展内涵更加丰富，它除了强调发展应当注重绿色、低碳、清洁外，还要求提升黄河流域科技创新能力，优化产业布局，坚持新发展理念，实现黄河流域高质量发展。地方立法保护黄河时应当体现促进高质量发展方面的内容。

（六）黄河文化保护传承弘扬

该章节是《黄河保护法》中颇具特色的篇章。黄河文化是中华民族极其重要的母亲河文化，是中华文明的重要组成部分，［3］黄河文化承载着华夏文明的集体记忆。［4］《黄河保护法》保护传承弘扬黄河文化就是在守护属于中华民族的国家记忆，也是在守护中华民族的“根”和“魂”。黄河流域生态保护和高质量发展成为国家战略，为古老的黄河文化在当代焕发生机活力注入源头活水。

纵览《黄河保护法》，本文认为，在黄河保护工作中以下四个方面的问题需要予以特别关注。第一，地方政府要切实履行好保护黄河的神圣职责；第二，沿黄九省、相邻各地市之间在黄河流域生态保护问题上应当加强沟通协调，共同保护母亲河；第三，在黄河污染防治、生态保护等问题上，我们应当注重标准（指标）的确定；第四，黄河文化保护传承弘扬应当摆放到十分突出的位置。虽然《黄河保护法》从国家层面对黄河保护作出了系统而全面的规定，但是散落分布于黄河上中下游的沿黄九省之间具体情况各不相同，所产生的矛盾也具有特殊性。在黄河流域生态保护方面，各地面临的重点问题也不尽相同。各地区确实有必要在《黄河保护法》确立的黄河生态保护大框架下，制定出反映本地区特色的黄河生态保护地方立法。国家也注意到了这一问题，在《黄河保护法》中为地方立法保护黄河流域生态留下了授权性的规定。例如《黄河保护法》第六条。

三、地方立法保护黄河流域生态的现状分析

（一）《黄河保护法》的细化与落实：沿黄九省在行动

2023 年4 月，青海省司法厅按照国家要求积极清理与《黄河保护法》不符合、不衔接的地方立法。青海省水利厅近期提出将完善黄河保护法规制度。青海正在积极推动《黄河保护法》的贯彻落实。2021 年7 月，陕西省十三届人大常委会持续推进立法工作，制定修改省地方性法规32 件，涉及黄河流域保护等方方面面。此外值得一提的是，作为黄河流域九省第一部保护黄河重要支流的省级地方性法规，修订后的《陕西省渭河保护条例》于2023 年4 月1 日与《黄河保护法》同日施行。2023 年1 月，山东省沿黄九市通过“小切口”“小快灵”协同立法，为落实黄河战略提供了地方立法山东样本，必将对保护“黄河水”、用好“黄河水”产生深远影响。其中，济南市以“小切口”立法形式，制定了《济南市黄河流域水资源节约集约利用规定》，并于2023 年4 月1日起施行，旨在加快推进现代水网建设，强化重点领域节水管控，推进再生水循环利用。2022 年1 月，宁夏回族自治区第十二届人民代表大会第五次会议通过《宁夏回族自治区建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区促进条例》，于2022年3 月1 日起施行。这是中国首部就黄河流域生态保护和高质量发展进行的地方立法。此外，虽然内蒙古自治区前期已经制定了《内蒙古自治区河湖管理条例》《内蒙古自治区农业节水灌溉条例》《内蒙古自治区地下水保护和管理条例》，但是并未专门制定关于黄河保护的地方性法规。内蒙古自治区司法厅表示，将继续以党的二十大精神为指引，积极推动《黄河保护法》贯彻实施，积极配合有关部门做好黄河流域生态保护的地方性法规、政府规章的前期立法工作，完善《黄河保护法》配套的地方性法规和政府规章。2022 年11 月25 日，《甘肃省黄河流域生态保护条例（草案）》已经省十三届人大常委会第三十四次会议初次审议，并向社会公开征求意见。2021 年3 月31 日，甘肃省人大常委会通过了《兰州市黄河风情线大景区保护管理条例》，旨在适应时代发展要求，以应对大景区保护、管理和建设方面的现实问题。河南省第十三届人民代表大会常务委员会第二十七次会议于2021 年9 月29 日审议通过了《河南省人民代表大会常务委员会关于促进黄河流域生态保护和高质量发展的决定》。黄河保护治理是一项系统工程，需要统筹协调好保护与发展、局部与全局、当前与长远等重大关系，必须以法治方式、在法治轨道上推进。在相关地方立法出台前，作出具有法规属性的重大事项决定，能为下一步专项立法积累经验。2022 年11 月四川省委、省政府也明确提出要确保黄河出川一河清水向东流，并积极推动黄河保护地方立法工作。2023 年1月12 日，在山西省第十四届人民代表大会第一次会议上代省长金湘军在省十四届人大一次会议上作政府工作报告指出，山西省2023 年要扎实推动黄河流域生态保护和高质量发展，支持运城市抓好黄河流域生态保护和高质量发展示范区建设。

（二）现有地方立法保护黄河流域生态的缺失

在2023 年4 月1 日《黄河保护法》施行之前，部分省区已经出台了关于黄河流域生态保护与高质量发展的地方立法，也有部分省区即将出台或者正在计划出台一些涉及黄河生态保护与高质量发展的地方立法。但就现状而言，保护黄河流域生态的地方立法是十分缺失的。现有地方立法不仅数量较少，质量也有待进一步提升，且系统性不足，需要根据《黄河保护法》的相关规定与时代的发展变化及时更新。此外，沿黄九省区之间保护黄河流域生态的地方立法也存在不均衡现象，即部分省份保护黄河流域生态的地方立法相对发达，部分省份保护黄河流域生态的地方立法相对落后。沿黄九省区之间应当加强沟通。

虽然沿黄各省份在地方立法保护黄河流域生态时，都有本省份需要面对和解决的特殊性问题，但是有一些考量因素却是沿黄各省份在地方立法保护黄河流域生态时都需要予以关注的。下文重点围绕沿黄九省在地方立法保护黄河流域生态时都需要予以关注的因素展开讨论分析。

四、各地方立法保护黄河流域生态时均需考量的因素

（一）各地方立法保护黄河流域生态时应当特别关注本区域的特殊性问题

虽然《黄河保护法》已经在全国层面对黄河流域生态环境保护作出了系统性的安排，但是矛盾具有特殊性。沿黄省市在制定保护黄河的地方立法时应当着重关注本区域内事关黄河保护的特殊性问题。例如，黄河上游地区面临的生态环境问题主要是荒漠化、凌汛。黄河上游地区在制定保护黄河的地方立法时应当对建立生态保护区、退耕还牧返林、植树造林、爆破排凌汛等措施作出规定。黄河中游地区面临的生态环境问题主要是水土流失。黄河中游地区在制定保护黄河的地方立法时应当对固沟、保坡、大力种草植树等水土保护措施进行规定。黄河下游地区面临的生态环境问题主要是泥沙淤积、地上河、凌汛及冬春水量不足等。其中，地上河特别在河南开封、新乡段平均高出地面6 米左右、有些甚至高达23 米，危险常在，有“黄河之险，险在河南”的说法。［5］黄河下游地区在制定保护黄河的地方立法时应当对水库调水、调沙、加固堤坝、冬春工程排凌汛等措施予以特别关注。

（二）加强省域之间的沟通协调机制

黄河流域的生态保护不是一朝一夕之事、不是单个省份可以独自完成的。［6］黄河流域生态保护是一项系统性的、整体性的工程。除了沿黄九省发挥各自积极性、主动性之外，尚需加强各省之间的沟通协作。本文认为，在此过程中，常态化的沟通协调机制是十分必需的。在此之前，沿黄各省市已经就沟通协作保护黄河流域生态开展过一些活动。当前，黄河流域各省（自治区）积极主动开展合作，强化沟通协调，推动建立流域横向生态补偿机制，如山东省和河南省、四川省和甘肃省分别在黄河干流建立了横向生态保护补偿机制。但是，已签订的跨省协议多是中央政府作为“调解人”参与协调的结果，省际间协同保护机制仍需进一步打通。在补偿机制协商过程中，各方在出资比例、分配比例、补偿标准等核心问题上还存在不同意见，对上游地区生态保护成本、发展的机会成本、生态产品和服务价值等因素考虑不足。此外，已签订的协议多为三年期或两年期，实施周期短，补偿可持续性存在不确定性。［7］黄河保护需要渗透协同作战与共胜共赢的理念。［8］

在司法保护黄河流域生态方面，沿黄各省市也存在广阔的协作空间。目前，司法保护黄河流域生态的协作行为只存在于部分地区、部分法院之间，只是零星式、偶发式的，并未被以地方立法的形式固定下来。鉴于此种情况，为了更加系统、有效地保护黄河流域生态，沿黄各省市有必要以地方立法的形式，将司法机关协作保护黄河流域生态确定为一项常态化机制。

（三）黄河流域生态保护的地方立法中应当注重技术性规范的设定

在黄河流域生态保护的地方立法中，法律需要直接依据自然规律确定行为模式和法律后果。自然资源与环境保护离不开法律规范中的技术性规范。这就意味着如果在生态保护领域中缺少技术性规范的支撑，生态保护地方立法很难发挥出较好的作用。《黄河保护法》中部分条款也要求地方立法应当根据科学和技术的有关要求，合理地确定黄河流域生态保护的相关标准（指标）。例如，《黄河保护法》第三十七条、第七十八条中的规定。因此，为了更加切实有效地保护黄河流域生态，地方立法应当注重技术性规范的设定。

五、结语

黄河在每一位中华儿女心中都占据着特殊的地位，寄托着别样的情感。《黄河保护法》对黄河保护作出了系统而全面的规定，沿黄各省市通过地方立法细化、落实《黄河保护法》的各项举措，由此形成黄河流域生态保护的合力，使得黄河得到充足的法治保障。作为抛砖引玉之作，笔者一方面期待本文可以为地方立法保护黄河流域生态提供可资借鉴的思路，另一方面也希望本文可以引发学人进一步就法制保障黄河流域生态问题进行探索。