粤港澳大湾区人才流动的障碍及破除对策——基于政府职能视角

颜爱妮 广东行政职业学院

粤港澳大湾区的面积达到5.6 万平方公里，2022 年经济总量达到13 万亿人民币，该区域已经成为我国市场经济最有活力的区域之一[1]。粤港澳大湾区如何将人才规模优势转化为质量优势，分阶段破除人才流动的各种规则衔接机制对接的障碍，是抢占世界级高水平人才高地的关键问题。

一、问题的提出

（一）关于粤港澳大湾区人才流动的研究

从2010 年开始，就有学者对粤港两地的人才合作进行了研究。关秀丽（2010）对内地与香港人才合作平台提出了建设的基本思路，包括利用两地既有人才加强合作，以香港为载体，联手打造国际人才资源开发配置平台[2]。周任重（2017）提出跨境创新人才的流动受到两种体制的限制，发挥行业协会的作用，推进专业技术资格的互认，促进创新要素跨境便捷流动[3]。也有一些学者借鉴欧盟人才合作经验，提出了促进粤港澳大湾区人才自由流动的措施。刘阳（2018）从地方政府和企业两个视角，提出创建粵港澳大湾区人才资格制度，以及创新粵港澳大湾区人才培养与人才匹配系统等措施[4]。曾凯华（2018）提出要设立粤港澳大湾区协调机构，解决引进人才的社会保障和住房问题，畅通人才流动通道等措施[5]。还有学者从协同学的角度进行研究，陈杰、刘佐菁等（2019）在研究人才协同发展的基础上，结合人才成长和发展的内在规律，借鉴广州南沙自贸区建设粵港澳人才合作示范区经验，运用协同理论，建立了包括人才引进、人才流动等六个维度在内的协同机制[6]。李峰、徐付娟（2022）以高层次科技人才为研究对象，提出粤港澳人才一体化发展的重点是将粤港澳三地形成合力，共建吸引国际科技人才的模式[7]。

（二）加快粤港澳大湾区人才流动的意义

粤港澳大湾区的建设需要更多的港澳人才参与进来，尤其是鼓励港澳青年来就业创业，这为粤港澳大湾区建设提供了人才保障和智力支撑。同时，港澳人才自身具有融入粤港澳大湾区建设的优势，这不仅可以在各自专业领域增强竞争力，也可以为粤港澳大湾区在吸引海外人才方面起到示范作用。加快粤港澳三地人才的流动，完善粤港澳三地人才交流合作机制，积极搭建人才资源的互联互通平台，创新人才管理与服务手段，提高人才一体化服务水平，在人才培养、人才使用等方面形成合力，进一步提高粤港澳大湾区人才流动的质量[8]。同时，粤港澳大湾区集聚了众多优秀的高校和研究机构，以及各类企业和创新团队，通过打通人才流通渠道，可以促进人才流动和知识转移，在全球范围内吸引更多优秀人才融入大湾区的建设与发展。

二、粤港澳大湾区人才流动存在的障碍

（一）国际人才跨境流动仍存在堵点

目前，大湾区的人才国际化程度较低。作为湾区中心城市的深圳与广州，外籍人才占总人口的比例分别为0.2%和0.36%[9]。在将来的一段时间，粤港澳大湾区在国际人才特别是高层次人才方面还是有较大的缺口。主要有以下原因：来华商务签证一般最长期限不超过1 年，对长期在广东工作的海外专家、境外教学科研人员、高层次外籍员工等增加了多次申请签证的成本；由于大湾区目前缺乏国际知识产权服务平台，因此无法为海外人才孵化和评估科技成果等方面提供精准服务。这些因素在一定程度上制约了海外人才特别是高层次人才的引进。

（二）执业资质未能实现完全互认

专业技术人才职业资格未能实现互认，限制了港澳与内地人才的双向交流。目前，政策允许取得内地执业资格的港澳律师，可以在内地的一定范围内从事法律事务，还有建筑工程等个别试点的专业资格可以在粤港澳大湾区得到互认。由于目前内地与香港在对专业技术人员的管理模式存在较大的区别，内地实施政府监管模式，而香港实施行业协会自治的管理模式，因此，粤港澳三地尚未实施全部的专业技术资格互认。另外，内地的行业协会认证模式还不成熟，加上三地的薪酬水平和所得税税率差异较大，一定程度上影响了专业技术人才交流。

（三）创新创业配套机制仍未健全

大湾区内地创业的环境条件包括金融、税收、公共服务等，与欧美国家相比仍存在不小差距。例如，澳门企业所得税仅为12%，且营业收入200 万元以上才需缴税。内地税费相对较高，横琴与前海自贸区符合产业政策导向的企业才能享受15%的优惠税率，港澳及海外青年人才来粤创业积极性不高。

（四）劳动用工纠纷存在法律适用问题

随着粤港澳合作进入纵深推进阶段，人力资源流动更加频繁，不可避免地会产生粤港澳三地企业用工的法律适用问题。同时，随着数字经济进入移动化阶段，以互联网为代表的平台经济高速增长，外包用工、临时用工等企业用工模式趋向多元化，这将给粤港澳三地处理劳动者身份与法律的适用问题、劳动争议处理问题等增加困难。以横琴跨境办公企业为例，一家跨境办公企业内部可能同时存在三种用工关系：一是跨境办公企业与澳门员工之间的关系；二是跨境办公企业与内地劳务派遣员工之间的关系；三是跨境办公企业与直接招用的内地员工之间的关系[10]。目前，因三地法律规定的差异，不同处理地的管辖处理将对劳动争议当事人的合法权益产生不同程度的影响[11]。

（五）公共服务衔接尚未建立

第一，内地与港澳地区实施不同的医疗保障制度，港澳地区和内地属于不同的医疗保障制度体系，三地医保政策、政府负担比例等方面存在较大差异，内地的公立医院还没有全部实现跨境转诊。目前，粤港澳大湾区的医疗保险跨境结算还没有实现完全衔接。这些都给在大湾区就业的港澳居民就医带来不便。

第二，粤港澳三地教育体系衔接还存在着一定的壁垒。一方面，吸引港澳籍学生入读广东学校的力度不足，为其提供普惠型专业教育的学校还不多。另一方面，港澳地区也未为广东开放普惠型学校，广东学生无法到港澳地区接受基础义务教育，粤港澳三地之间学生升学衔接政策仍处于摸索阶段。

第三，在住房保障方面，虽然广州市、深圳市等地市已经将符合认定标准的港澳人才纳入人才住房政策的适用范围，但是珠三角各地市对有关港澳居民申请公租房、人才公寓政策都有一定的要求，包括学历、职称等，所以其覆盖面较为有限。

三、破除粤港澳大湾区人才流动障碍的对策建议

（一）发挥粤港澳大湾区协调机构的作用

粤港澳三地有不同的社会制度和法律法规，这增加了三地机制对接与规则衔接的困难。需要发挥粤港澳大湾区建设领导小组的角色作用，协调大湾区各个城市之间各领域规则衔接存在的问题，实现区域协同治理。建议中央与广东省、珠三角九个地市、港澳共同制定粤港澳大湾区机制对接与规则衔接的总体指南，包括如人才、资本、货物等生产要素的便捷流动以及法律适用、标准规则、职业资格、劳动纠纷等中央事权领域，为大湾区各个权力主体探索推进这些领域的具体规则衔接，提供上位法的保障。

（二）提高人才出入境的便利化水平

争取国家上级部门的支持，对在广东省内高校、科研院所、企事业单位等机构邀请的外籍专家学者，换发入境有效期5 年且可以多次入境的访问签证。尝试打破“144 小时过境免签政策”只能在区域出入境的限制，适当延长境外人才在境内停留的时间，从而加快国际人才交流与合作，增强区域的竞争力。逐步取消粤港澳三地符合引进政策的人才来往的通行证，实现三地人才自由出入境。简化境外人才居住登记及健康体检证明等事务的办理流程。允许境外的高层次人才凭永久居留证明在湾区创业，享受我国公民的同等福利待遇。

（三）探索专业技术资格互认模式

一是破除粤港澳三地专业技术资格互认互通的障碍。三地政府有关职能部门、行业组织和专家学者，共同制定专业资格互认的具体指引与人才评价细则。二是根据不同专业制定多元化的资格互认标准，通过不同方式对不同职业资格的人才进行跨地认定。例如，可以通过先培训后测试的方式申请获得执业资质，专业资格采取直接互认、三地从业经历同等待遇、联营企业可以自由聘用三地专业人才等。目前，深圳市前海制定了香港地区会计师、税务师等在当地执业的执行细则，形成了资格认证、考试互免、合伙联营等多样化的执业资质衔接机制。可以在大湾区其他城市继续推广深圳前海的经验。

（四）完善创新创业激励机制

首先，推动企业所得税和个人所得税优惠政策，实现“港人港税、澳人澳税”。以前海、南沙、横琴自贸区为试点，再逐步推广至珠三角九个城市，逐渐放宽深圳、广州、珠海自贸区内企业的行业限制，港澳籍人才创业不受行业限制，都能享受15%企业所得税优惠政策。其次，除了境外高端人才和紧缺人才可以享受个税补贴政策，跨境创业与就业的港澳人才也可以纳入个税优惠范围。搭建统一的创业政策平台。平台可以汇聚珠三角九个城市的创业项目，将项目的申报流程与政策解读等信息在网站上公布，给港澳创业者提供一站式业务申请和政务服务的便利。增加创业政策宣传的渠道，提高港澳人才对政策的知晓度。宣传渠道可以采用线上与线下相结合的方式，如电视广播、报纸杂志、公共交通的广告，还有微信、微博等新媒体平台，提高政策的宣传效果。

（五）探索劳动用工法律适用问题

根据已有的法律规定及大湾区实际情况，对跨境办公企业的劳动者可以考虑分类界定适用的法律。属于跨境办公企业的港澳籍劳动者，适用港澳的劳动法；属于劳务派遣的内地劳动者，适用内地的劳动法；属于跨境办公企业直接招聘的内地劳动者，企业与员工可以协商选择符合双方利益的法律法规。三地法律适用的具体细则，建议提请全国人民代表大会明确后，粤港澳三地签署三方协议，作为跨境企业用工适用法律的依据。建立湾区劳动关系公共服务机制。一是建立湾区涉外公共法律服务中心，为粤港澳企业与居民等提供精准的劳动关系法律服务。二是由粤港澳三地仲裁机构共同搭建仲裁合作平台，可率先实现港澳仲裁机构在南沙、前海、横琴运用港澳法律办理仲裁案件。通过创新跨境法律服务模式，推动粤港澳大湾区的法律领域的规则衔接，促进粤港澳司法协作创新。

（六）提供优质的配套公共服务

通过制定优质的医疗、教育、住房等政策，为湾区企业与人才提供优质的保障与服务。首先，推动“湾区社保通”工程，同时推进港澳地区与大湾区内地城市医保报销规则、跨境双向转诊和合作医疗资源的对接，保证三地均能够享受同样的医保政策优惠。提升国际化医疗服务能力，在广东三甲公立医院打造国际医疗服务体系，完善就医流程，提供国际医疗保险支付等服务。其次，通过设立“港澳籍学生班”或插班就读等方式，允许港澳籍学生在普通中小学就读，在积分入学、中考等方面享受与内地学生同等待遇。加快推动国际学校建设，为港澳籍学生、海外人才子女在内地接受义务教育提供保障。最后，降低申请公租房、人才公寓政策的要求，包括降低职称、缴纳社会保险的年限等要求，扩大政策的覆盖面。