中国式现代化与收缩型城市“单位社区”空间治理的再造

刘博　刘恺航

摘 要：当前收缩型城市基层社会的治理空间场域正经历着从单位消解到社区制成熟，从行政式管理到多元治理主体协同参与的实践进程。传统“单位大院”这一集生产、生活和社会交往为一体的空间治理方式已经难以满足日益多元化社会的需要。为有效推进基层社会治理现代化的进程，只有打造公共性的社区空间网络，强化社区空间自主性，破除约束社区治理网络空间的体制性因素，方可在新时期构建起多元治理主体共同参与的制度平台，以“赋权”社区自组织等方式积极推进“逆行政化”的创新，最终实现收缩型城市空间社会治理目标。

关键词：社会治理；收缩型城市；逆行政化

中图分类号：C91   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2023）06-0090-07

党的二十大报告指出，要以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。作为新时期中国式现代化的基层实践，市域社区治理创新的达成不仅是这一现代化进程的底层方案，同时也是党的二十大报告所提出的完善社会治理体系、健全共建共治共享的社会治理制度、提升社会治理效能的内在要求。当前，我国区域社会呈现出差异化发展趋势，部分资源型和老工业基地城市随产业结构调整和单位体制消解面临着较为严峻的局部或全局性的人口流失加剧、职业机会减少、少子化、老龄化等困境，出现了较为明显的收缩型发展态势。这直接导致这类收缩型城市的基层社区治理面临基础设施废弛与运营困难、社区空间萎缩、社区动员和参与弱化、社会资本耗散等问题，制约了社区治理创新目标的实现。基层社会治理创新的有效达成微观层面需要顺畅有效的社区动员体系，宏观层面需要建立起多主体合作共治的参与平台，更需在居民的生产生活空间和社会治理的行动实践空间中达成平衡。因此，在社会学“空间转向”的背景下，以空间视角分析社区治理的创新进路不仅可以有效关照基层社会治理变迁的历史进程，同时也能更好地揭示社会治理创新的运行机制。考诸改革开放以来的中国城市社会治理进程，可以发现其治理机制现代化的进路恰与从单位体制向社区制度的迈进相同步。社区制治理方式的形成标志着中国基层社会治理的单元由改革前封闭化的单位组织空间向共享和开放的公共社区空间转变。在此过程中，国家一方面通过重构基层社会的空间规划和结构来进行有效治理，另一方面也通过重新建构依托于空间之上的社会关系来解决基层社会空间结构变迁所造成的治理困境，由此形成了当前社会治理机制中极为独特的面向。而这一独特转型的核心依旧难以脱离对单位空间结构变迁所引致的治理方式蝶变的回溯和思考。因此，在全面推进中国式现代化的基层实践中，回溯这一城市治理现代化进程的机制变迁进路就成为进一步拓展中国城市社会治理创新和现代化实践的必经之途。

一、重识“单位空间”：收缩型城市社区空间治理的原点

目前，在城市单位制基本解体、市场经济加速发展、住房制度改革大体完成、城市化进程加速推进的背景下，部分基层社区受人口流失和产业空心的影响面临着由“收缩”所引致的社会解组风险。这不仅破坏了城市基层社会的结构稳定性，同时也在物理空间和社会空间变动中展现出、表现出独特的收缩路径，最终引发部分城市社区严重的社会衰退和公共性危机。收缩型城市由于工业企业集中倒闭，部分矿产和林产等资源型产业渐次衰退，从而引发了依托单位组织的社区产生了社会空间萎缩的过疏化发展困境。随着21世纪以来国企改革的深入推进和基本完成，原本高度依赖重工业和自然资源的收缩型城市失去了社会运转所依托的单位空间。作为进入单位体制最早、贯彻最为彻底、退出最晚的收缩型城市，由單位体制所型塑的社会空间体系不仅成为此类城市基层社会运作的底层逻辑，同时也深刻影响着此类城市社会治理创新及其现代化目标的实践进程。单位制作为新中国成立后建立起的一整套整合社会成员、协调社会关系和重塑基层社会管理方式的综合性的制度体系，是集身份授权、社会保障、生产生活为一体的全息性的空间结构。由此，单位组织以其全面的资源统合能力和社会调控力量成为国家纵向行政管理的中介环节，也成为改革开放前中国城市社会基础性的运作逻辑。依托于单位制而建立的各级单位组织还以其独特性的空间结构安排影响着城市的发展方式和治理模式，其中尤以单位大院的空间结构变迁成为透视中国改革后基层社会治理嬗变的重要基础。列斐伏尔曾在其《空间与政治》一书中论述了中国的社会主义空间模式，他认为空间已经摆脱了其物理层面的既有属性，成为外在于社会进程的“容器”或社会关系的载体，更是充溢着各种意识形态和社会生产关系的复杂产物[1]。因而，如欲对中国空间模式进行回溯和研究就必须将视域投至对社会经济要素重组和社会交往关系重塑的核心变量。显然，就革命后的中国社会而言，肇始于社会主义建设时期不断形成和完善的单位空间体系继承了中国传统院落“围合”“功能分区”的空间秩序，形成了具有封闭性和一定复合型的空间实体[2]。在此基础上，“围绕着基层生产单位，创造出了截然不同的社会主义空间形式”[3]，作为城市社会组织的基本单元，单位也通过社会主义的建设进程，迅速成为城市空间组织的基本单元。收缩型城市因此表现出了更为典型的蜂窝状经济结构，即依托于单位大院形成了由自给自足且空间封闭的社区所构成的集合，而非完整的城市网络。

空间结构的形式之于单位组织而言意义巨大，改革前的单位不仅是基层的生产组织，更是整合了工作、生活、学习和交往的综合性空间体系。这种空间结构的首要特性就是高度的封闭性，即单位组织往往是由一堵堵高墙围合下的封闭空间。这种封闭的形式有别于中国传统的空间形式，即家庭院落。但两者都源于不同的社会制度环境，中国传统的家庭空间体系界定的是儒家家庭的范围和家长制的管理边界。而在革命后的社会主义社会中，单位围墙所圈定的空间恰恰是单位组织的地理限域以及依托单位组织而进行的治理空间。这种空间结构彻底有别于传统社会的家庭空间，它并不能被简单地理解为一种文化的闭锁和排外，而是依托于工业主义意识形态而进行的旨在增强集体化行动的社会空间结构再造。其所代表的是“举国通一”式的“大公共性”结构，是追求赶超发展和践行平等主义社会关系的中国实践[4]。因此，典型意义上的单位大院形成了一个稳定化的职住一体化空间，在这一空间体系中社会成员依托于单位组织为中介获得国家再分配的各类资源，并以内部化福利系统和关系网络为表征形成了紧密化的共同体情节。在社会治理过程的具体表现上，改革前的中国城市社会主要由单位大院构成的封闭化空间和单位制的辅助管理体系——“街居制”的半开放空间所组成。国家通过单位这一组织形式管理职工，通过街居体系管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等，从而实现了对城市全体社会成员的控制和整合，达到了社会稳定和巩固政权的目的。这种治理模式在空间主体性上依旧未能超越单位空间的边界和范畴，其对社会成员的管理和服务也更多地借用了单位组织的行政科层体系，各级街居系统虽然也提供了社会治理的空间场域，但是其治理方式与管理机制依旧是单位治理方式的复刻和翻版。

在意识形态领域，虽然单位大院的治理结构和管理机制体现出了高度的集中性和组织化特性，与中国传统家庭院落空间中凸显的儒家思想的家长权威制具有极大的相似性，反映和再生产了被清晰界定的等级化社会秩序。但是在实践中，中国的单位大院的空间设计与治理不仅受到传统中国民居空间的影响，另一方面也深受诞生于欧洲的空想社会主义传统的影响。“中国社会主义建筑师和规划师从这种激进的欧洲传统中汲取了大量的精华，尤其是努力在单位空间之内实现技术、功能和象征意义的完美结合。”[5]这也表明，在设计社会主义单位治理空间之时，其预设的目标是建成一种既能通过运用现代技术来推进生产的工业化空间，又能同时有效地在这一既定的空间内完成对社会成员的整合管理并形成促进工人阶级社会交往的环境。在实践中，各单位大院形成了典型的空间结构类型，即包括生产区、生活区以及涵盖俱乐部、体育馆、浴室、食堂、理发室、医院、合作社等能够满足单位职工全部生产和生活需求的设施体系，进而为依托单位大院进行的封闭性治理实践提供了空间上的可能性。这种依靠职住合一的单位大院进行的治理实践成为社会主义国家最为基本的国家治理体系，以单位组织为中介的社会治理的对象是组织和个体，更确切地说是有组织的“单位人”，而不是对开放性的社会空间进行治理。在这种模式之下，社会的空间治理就变成了一种附属于国家和单位的治理实践。而在单位组织内部，组织治理和空间治理在实践中是合一的，或者说空间治理是被湮没在组织治理过程中的[6]。可以说，这种改革前独特的治理格局在空间角度的型塑既与单位空间的相对封闭性有关，也表明了国家在塑造社会秩序上的原初意图。

二、从“单位”到“社区”：收缩型城市社区空间治理逻辑的嬗变

“治理”一词的英文词源一般表示为“Governance”，有引导、操纵、控制等含义。随着二战之后的解构主义和后现代主义思潮的不断涌现，“国家—社会—市场”三大主体之间的关系框架逐步进入了治理理论研究的主流范畴。此外，传统主义治理机制所引发的治理失灵困境也呼唤一种新的更具现代性的治理机制和理论。较为理想的治理模式是以“国家与社会为基础，协同公共和私人部门，在居民和社会组织的积极参与下协力对社会进行有效的管理”[7]，它是由政府主导的行政逻辑和社会逻辑以及市场逻辑三者之间共变的结果。在新时期的社会治理现代化实践中，收缩型城市社会治理的效能极大程度上取决于参与治理的各方主体之间的力量关系。当社会资源主要依赖于政府和国家的再分配，而社会力量孱弱且市场发育不完善时，整个治理机制就表现为较为明显的行政化倾向。在城市社会治理现代化过程中，行政化逻辑以其追求稳定性和体制再生性为诉求，依靠延伸和复制既有的组织机构来完成对社会的管控。新时期以来的收缩型城市空间治理实践表明，单纯依靠基层政府为社区治理提供行政性资源的治理路径已经难以适应社会要素不断收缩凋敝的现状，其空间治理创新必须有效回应单位社区空间消解给治理行动所带来的挑战，唯有在回视治理逻辑嬗变过程中厘清新的治理机制和手段。

（一）单位社区：纵向一体化的空间治理模式

新中国成立之后，为了迅速稳定城市社会秩序，通过有效的行政治理将社会成员组织起来推进国家工业化进程，政府在城市社区逐步建立起了行政化导向明显的单位体制。这一制度将城市社会绝大多数的成员均吸纳进了这一集身份认同、社会归属、福利保障为一体的生产生活共同体空间之中，从而形成了改革前“国家—单位—个人”的纵向行政整合体系，进而演变为城市社会空间治理基础性的秩序体系。以社会治理视域视之，单位组织正是通过行政化手段在其内部达成了如下治理目标：一是通过行政化力量实现了单位社区内部治理资源的再分配；二是单位组织成为一元化的治理主体并在治理实践中享有绝对权威；三是依靠复制科层化行政组织来提升单位组织的治理效能。这一行政化治理机制“有如构建起了一个巨大的‘蜂巢’，将一个个单位吸纳其中，而单位组织又以其全能性的蜂巢组织将单位成员整合其中。”[8]而在单位组织外部，国家也逐步发展出了一整套将城市居民加以整合的制度，其中1954年颁布的《城市居民委员会组织条例》成为将单位组织外的社会成员纳入国家统一管理的制度设计，但由于居委会所管理的社会成员往往是被单位体制排斥在外的缺乏就业能力的居民，因此在治理资源上一直是高度依赖于国家与政府的再分配，成为为单位体制拾遗补阙的治理体系。基于此，国家依靠街居制度完成了对非“单位人”的“再整合”，从而将国家的动员能力和行政力量触底，完成了举国统一式的治理格局。国家通过行政化明显的单位组织和街居制度完成了对城市社会成员与领域的全覆盖，并通过高效的基层动员体系完成了对社会成员的有效整合，建立起了全息性的社会治理框架结构样态。这种社会治理的格局恰如前文所述，是以单位大院为空间基础，国家以此来完成了对城市基层社会的整合与同构。

这一治理模式与格局不仅以组织化的形式有效整合了个体的社会成员，实现了近代以来将中国社会“组织起来”的制度建设，还在空间结构中创造了一种城市基层社会治理的新模式。即依托于“单位大院”这一地理空间与社会交往空间重合的场域，借助于高度凝聚化的单位共同体情怀和稳定化的单位习惯，在国家主导的意识形态统领下实现对单位人的行政管理和情感关切。这一治理模式一方面有赖于条块分割的单位组织体系为其提供制度化的治理资源，另一方面也以柔性化的父爱主义情感为单位成员提供生活工作所需的全面保障。值得注意的是，作为彼时社会治理基本模式的单位空间治理样态在实践中也并非铁板一块，而是依托于单位组织空间边界和归属部门殊异被区隔为空间横向切割的龟裂状态。单位内部成员在分割化的治理空间中主要依托自身的社会资本和社会支持网络来依附治理资源的再分配者，从而形成事实上单位社区治理网络的“差序格局”，这一扭曲的差序格局网络的核心是单位内部各级行政权力的拥有者，并依靠单位成员与领导关系的亲疏形成拓展的治理网络圈，治理强度与治理资源从核心至网络边缘不断递减[9]。这就使得单位大院的空间界限不仅决定了在这种治理模式下个体单位成员所能獲取的社会服务资源的多寡，而且分割化的单位空间治理边界也割裂了单位成员与社会成员之间的横向联结，使得单位空间治理和街居空间治理在实际中处于分裂的状态，未能形成制度互为补充并有机联系的治理体系。

（二）“后单位”社区：空间分异与多元治理主体培育

在单位制度走向终结后，学界更多使用“后单位社会”来表述新的社会整合模式与运作逻辑，即市场化要素与单位制要素共存，现代基层社会治理机制与“单位—街居”治理“路径依赖”并重，社会治理主体不断发育和单位组织“退场”于治理进程相伴生的新阶段[10]。这一发展阶段不仅表明改革后中国城市基层社会基础性治理机制的重大变化，同时宣告了单位社区这种高度整合与低度分化的社会空间体系在实践中走向了消解。传统单位社区的空间形态本质上是建基于“国家—单位—个人”这一纵向行政化社会调控体系之上的，是由单位组织内部的生产空间和劳动力再生产空间所构成，在地理空间形态上呈现出具有轴线和“中心—边缘”结构的封闭性院落空间，在社会空间形态上则表现为社区成员依托于单位组织生活服务功能所结合成的具有“精神—心理”一致性的交往共同体空间。这种城市基层空间体系与单位制和街居制这一社会调控体系相匹配，再辅以单位大院的城市空间组织形式，使城市空间形态趋于长期的稳定性和一维性。

随着市场化改革的推进和单位体制的消解，原本稳态化的收缩型城市社会空间结构急速重构，收缩型城市基层社区也随着单位组织的破产而发生了较大的变化。从物理空间形态来看，城市土地有偿使用制度的建立不断“迫使”中心城区的工业单位向郊区扩散，由此带来了市区内单位社区职住一体空间结构的解体。加之单位福利分房制度的终结和商品房制度的兴起，单位社区内部同质性的居民共同体空间事实上遭遇着社区居民杂化的挑战。改革前，由于收缩型城市社区居民实際上是以“业缘化”的单位为中介而形成了独特的空间关系网络，但是随着住房制度改革所导致的居民杂化、户籍制度松动所引发的社区人口增加、消费分化所引起的阶层空间集聚等进程的推进，原本单一化的基层社会空间逐渐走向了基于利益所致的多元分化。加之世纪之初开展的社区制改革，使得基层社会的组织主体也由单位组织下设的居委会转变为受街道办指导并开展自我管理与服务的社区。这一过程不仅是“后单位”社区形成的体制动因，在实践中也使得依托于纵向贯通、横向封闭的单位空间治理模式难以调适多元化的“后单位”社区治理实际，如何培育和调动社会、政府、居民和原单位组织等多方主体共同推进改革后的城市社区空间治理成为理论界和城市管理领域亟待解决的困境。

在“后单位”社区形成的制度和经济背景下，原本同一化的基层社会空间也逐步从稳态走向分异，这使得在既有的空间结构中居于治理主体的单位组织不断“退场”于社区治理实践。而相关研究和实践发展也表明，传统的单位型社区消解和新型社区的成立并不意味着两大治理主体之间的顺利切换，社区在社会服务与治理过程中并没有即刻随着体制改革和城市转型而建立起新的治理机制与模式，传统的治理机制在社区制背景下也不断经历一轮轮的反向运动[11]。分异化的“后单位”社区空间建基于多元化的社区成员“身份”和利益取向，因此建立在职住一体空间基础上的单位组织对社区进行管理与服务的方式显然不再适用于变迁后的社区样态。在这一类型社区建立与治理的过程中，一个清晰的线索即是政府又一次起到了制度建构的基础性作用。只是与单位社区和街居制度不同的是，政府与社区的关系已逐步由行政性管控向合作式治理转变，加之社区所依托的单位组织的大量解体和搬迁，使得21世纪以来的社区空间发展与规划已逐步摆脱单位的影响。街道办、居委会、社区组织、社区居民、物业公司等都成为“后单位”社区新的空间治理主体，社区空间重塑的动力也由适应单位组织的生产生活转变为满足多元治理主体的利益需求和回应居民的服务诉求。基于此，在“后单位”社区空间的重构调整中出现了两大较为明显的趋势：其一是社区空间脱离了意识形态的影响和控制，新的社区空间形态主要是基于社区各治理主体博弈妥协的结果，不再需要体现和展现社会的意识形态，更无须通过空间的塑造形成特定的社会关系。其二是“后单位”社区空间从满足社会服务的封闭性走向了市场化的开放性，单位制时期职住一体的社区空间体系主要目的是为了实现闭锁化单位公共服务体系的维系，目的是将单位职工与家属限定在特定的空间场域中，实现具有排他性的公共服务目标。但“后单位”时期，单位作为福利共同体的职能已经逐步丧失，因此社区也不再需要通过空间规划隔绝居民与外界的联系，市场化服务体系的建立更是成为打破社区闭锁藩篱的决定性力量。基于此，可以看出，无论是在社区空间形成的物质基础方面，还是在社区空间运行所需的制度保障方面，收缩型城市“后单位”社区都呈现出与单位制时期截然不同的样态，这不仅型塑了新的社区空间形态，也呼唤着进一步完善社区空间形成机制的改革。

（三）社区制：复合现代性的社会空间治理样态

21世纪以来，随着以市场为导向的改革在收缩型城市单位组织的推进和“社会”的不断发育，全能性的单位组织逐渐式微，单位制度之外的社会体系渐次扩大和多元。这使得传统上由单位主导的社会治理格局难以适应日益复杂化的收缩型城市社会，从而逐渐退出了社会治理的主体地位。为了回应单位制在社会治理领域“退场”所造成的“治理失灵”，自20世纪90年代以来，国家开始在城市基层社会推行社区制度。社区制的推行一定程度上发挥了居民在治理过程中的参与性和主体性，但是由于收缩型城市市场主体发育滞后且单位组织力量依旧较为强大，加之传统单位制度的巨大惯性，使得新兴的社区制在这类城市空间治理实践过程中依然遭遇了诸多困境。主要表现为治理的权威性欠缺和社区居民的“弱参与”，究其本源则在于单位制的“退场”弱化了社区治理空间的资源供给，在社会未得到充分发育的前提下，多元化治理资源的再分配机制尚未建立。为有效改善这一困局，行政力量再次下沉至社区，国家借助城市基层行政机构将社区服务的诸多职能再次纳入行政化的管理轨道，建立起了一套自上而下的区、街道、社区、楼宇的行政化治理网格。尤其是社区网格化治理模式的建立，清晰表明了行政化力量在城市基层社会的再次触底，这表明21世纪以来的城市社区空间治理格局并未完全摆脱单位制的影响，“以单元化的模式来治理城市社会，希望以居民区的准行政性区划为标准，再次将社会划分为一个个小单元”[12]。但社区制和单位制在社会治理实践中的行政化逻辑依旧具有明显的差异，与单位制下国家与社会“同构”的行政化导向不同，社区制下的行政化逻辑是国家通过将行政力量下沉的方式完成对基层社会的治理，从而使社区制体现出更为复合性的行政化面向，一方面要以行政性的力量调动资源完成对社会的治理与服务，另一方面又要通过行政力量促进社会自组织参与到社会治理的实践中，最终分担政府在社会治理中的全能性作用。

三、逆行政化：收缩型城市社区空间治理现代化的探索

空间对于基层社会治理的意义不仅在于提供了一个社会治理的物理空间，也并非单纯建筑学意义上的“规划”和“改造”，而是为社会治理提供了基本的运作场域和实践单位。其内在具有三重维度：首先是圈定了社会治理的物理边界，其次是限定了治理实践的基本内容，再次是空间多样性的发展造成了治理手段和方法的复杂性。依据这一逻辑，在当前空间结构形态不断异质和多元的背景下，收缩型城市社会治理也应该突破物理空间的局限，在国家、单位与基层社会关系的实践中实现创新。新时期以来，随着国家进一步加强社会治理现代化创新的机制培育，产生了大量新型的社区治理实践方案，这些新型社会治理机制的一个重要表征就在于改善并弱化了社区对行政资源的过度依赖。但在这一过程中也产生了诸多的治理困境，对逆行政化的趋势产生了明显的阻滞，厘清这一阻滞机制的生发根源成为推进社会治理现代化创新的理论基石和实践推力。

（一）基层社区治理行政化逻辑的桎梏

虽然收缩型城市的基层社会空间及其运作机制高度依赖单位制度，但21世纪以来的收缩型城市依旧随着改革的深化和市场的发育产生了阶层多元化和利益多样化的趋势，由此导致了社区居民权利意识的萌发和利益诉求的高涨，社區由传统单位大院空间样态下的“熟人社会”向多元属性的利益共同体转变。这使得居民对社会治理的效能和社区服务的水平提出了更高的要求和期待，也由此引发了行政化治理所致的一维性、闭锁性、单向负责等特性与社会治理现代化所要求的开放性、参与性、互动性产生了内在的张力，在实践中表现为社会公共服务低效、欠缺、被动和公共政策“凝闭”等困局[13]。近年来不断涌现的社区业主维权抗争活动和环境类公共设施所导致的“邻避运动”成为治理困局的现实脚本，也增加了社会冲突爆发的可能性和社会秩序失序的风险。

此外，行政化治理逻辑在社区治理层面还体现在社区为了向上级行政部门展示治理绩效和争取物质资源，往往将国家投向社区的资源更多地用作满足基层政府行政任务的开支，即通过社区动员完成政府对社区的各项评比和展示社区治理的绩效，由此造成基层社会治理活动异化为形式化的“展示性治理”。其直接后果是造成社区治理的“假象繁荣”，体现为表面“繁荣”和实际治理参与低下的吊诡现实，而社会治理主体则被仅仅锁定在社区精英层面而悬浮于普通社区居民之上，造成社区治理脱嵌于基层实践。此外，由于行政化治理逻辑使基层政府包揽了治理资源的再分配权力，直接导致了政府陷入基层社会繁重的服务工作中而难以脱身的窘境，“上面千条线，下面一根针”更加重了社区和基层政府的治理负担。造成了治理过程中各参与主体治理动力的差异，即政府的强动员与居民的弱参与共生，政府的强指令与社区干部的弱执行同步，最终使社会治理失去了基层社会的普遍认同与合法性权威，反而降低了行政化治理的效能。

（二）社区治理空间“逆行政化”的实践探索

新时期以来，社区空间形态随着市场化推进和单位空间消解的共同作用，呈现出日益多元化的趋向，并在治理实践中逐步明晰和重新调整了各治理主体的地位和权责。就治理空间而言，随着社区地理空间与居民特质逐步合一，以及社区内部自组织的发展，多方社会力量逐步成为社区治理空间场域中的主体。但受制于各治理主体发育的不平衡性，使得居委会在面对治理压力时不得不再次强化自身的行政化属性，出现了“行政化”高于“自治性”的现象，进而出现了居委会职能行政化、成员公职化、工作方式机关化、权力行使集中化等现象。为了对新时期以来以收缩型城市为代表的社会治理困境提供总体性的解决策略，国家逐渐明晰了行政化权力在社会治理实践中的作用和边界，并不断调适政府与社区在治理空间中的互动模式。这一改革的目标是要进一步培育社区治理空间的多元资源保障体系，弱化社区对基层政府的基于治理的资源的强行政依附，通过积极培育社区自组织和增强社区居民的参与感，对其他社会治理主体进行“赋权”，以便提升居民对社区生活的满意度。与单位制时期和21世纪之初的社区制的行政化逻辑不同，这一轮的治理机制创新不是通过强化政府在基层社会的行政能力来促进社会治理目标的达成，而是通过放权和赋权相结合的手段培育新的社会治理主体，从而实现构建新型社区治理空间场域的目标。为此，各地在具体的治理实践中不断探索边界相异的社区治理空间，打造各治理主体参与共治的制度场域，协调社区治理各相关方的互动关系，进而实现社区治理要素在特定地理空间、制度空间和交往空间中的重塑样态。

第一，“居站分离”改革与社区治理空间的分离尝试。“居站分离”模式“是指在社区党组织、社区居委会之外，设立新的社区工作站来专门负责承接政府的行政性事务，进而明晰划分社区自治权与政府行政权的合理边界”[14]。这一制度构建的直接目标是为了分担居委会的行政职能，通过承接政府下沉的公共服务来达到重新实现居委会自治功能的制度探索。从社区治理空间来看，居站分离的改革将原本一体化的治理空间分割成为行政化空间和社区居民自主活动空间两大部分，居委会负责社区居民的自我组织与管理，社区工作站则承接与行政职能相关的公共资源供给。以剥离行政化空间的方式实现社区治理过程中“去行政化”在实践中取得了巨大进展，但是仍然出现了治理空间交织和混杂的问题。因此，如欲有效剥离行政化空间，两大机构必须在人员和业务范围上实现精准的划分和剥离，方可实现社区治理空间场域中治理主体专业化的分割。

第二，“撤街强社”尝试与社区治理空间边界的重塑。在社区治理进程中，代表基层政府权威的街道办与代表社区自治的居委会之间的关系样态不仅是社区治理实践的制度起点，同时也是新的社区治理空间模式建构的关键。“撤街强社”即是通过撤销街道办事处，做大做强社区的模式推进居委会的去行政化改革。其做法是通过撤销街道办，实行区政府直管社区的模式，新成立的社区并不以居委会原始辖区为界限，而是以公共服务所能覆及的范围和网格化有效管理的边界来确定社区的地理空间。通过将人、财、物下沉的方式扩大社区的服务能力和治理主体地位，强化社区空间在基层社会治理中的领导核心角色，从而摆脱对基层政府的行政化依赖。

第三，“五社联动”培育与社区治理空间关系的创新。所谓“五社联动”就是指居委会在开展社区工作过程中与社区内部的社会工作者、社区自组织、社会慈善资源和社区志愿者等主体协同合作，共同推进社区服务能力的提升，达到社区去行政化的目标。从关系角度来看，从“三社联动”向“五社联动”治理模式的变迁，关键在于有效培育社会治理空间场域中的各治理主体，使其真正具备服务居民需求的改革目标。从“五社”中各主体的关系角度来看，其合作协同关系的建构不仅有利于在实践中充分调动各方资源满足社区治理需求，同时也使社区的各种治理主体、内外资源、关系网络实现了有机的连接、互通和整合，从而有助于增进和提升社区治理效能。因此，通过社区治理关系样态的创新，实现了治理空间的让渡，新的治理主体从基层政府和居委会获得了自身的运作和发展空间，有效激发了社区活力和动员力，促进了社区治理的底层参与。

基于此，从空间视角出发，收缩型城市社区治理现代化的核心诉求是摆脱对单位空间的高度依赖，并弱化传统单位空间治理实践的强行政化取向，实质是在逆行政化的前提下实现多元社会治理空间的培育，从行政化一维空间向多治理主体多元空间过渡，最终形成基层社会多方共治的目标。由此，逆行政化创新的实践进路就体现在四个主要层面。首先，逆行政化经由更多地关注于“地域性”的治理资源和手段来弱化行政化治理实践的“刚性”手段，凸显非制度性机制参与治理的可行性。其次，在社区治理实践中构建起多元主体共治的格局是治理效能提升和创新的目标。再次，创建基于社区居民利益的自组织是拓展和完善政府行政服务的有效承载主体。最后，逆行政化实践力图创建一个多元治理主体平等参与的制度平台，从而赋予社区、居民、社会组织更具平等性的伙伴关系。

四、结语

作为中国式现代化的有机构成，新时期社会治理的现代化创新探索更需关注多元类别的地域实践。从新时期以来收缩型城市基层社会的治理实践来看，面对单位体制的式微和单位组织的消解，传统上依托于单位大院的收缩型城市社区治理空间体系和结构已经难以适应变革后的社会现实。随着现代“社区制”在收缩型城市的普遍推广，各方逐渐在社会治理领域探索出了新的治理机制与方法，这一机制在实践中体现出了两个重要的特征：第一，以社区组织为载体，鼓励社区居民充分参与社区活动和实践，利用社区组织的志愿性和开放性不断加以赋权，使之成为分担政府行政力量的服务载体，由此体现出了明显的“逆行政化”取向。第二，在“逆行政化”的过程中，一个明显的趋势是，为了有效摆脱社区对原单位组织的资源支持和行政化管理的路径依赖，旨在探索“逆行政化”的治理机制变革在全国各地逐步铺开。这些机制变革一定程度上实现了社区空间在物理边界、互动关系等领域的再造。使得治理资源和治理主体已经相当程度脱离了单位制时期社区治理的空间束缚，并在治理的具体手段、制度的顶层设计、治理的意外后果等方面展现出更为复杂的现实面向，呼唤着基于制度重塑和资源重组的社区治理变革。

中国式现代化的基层实践表明，行政化逻辑固然以其高效性和全息性有力地保证了收缩型城市社会整合目标的实现，但是日益多元化的社会发育对这一治理手段提出了时代性的创新诉求，唯有在治理实践中重新调适行政化在社区治理行动中的空间边界和关系向度，方能彰显城市基层社区的巨大活力。这既是新时期中国城市社会治理创新的逻辑起点，也是对四十多年来改革创新实践的经验总结。这一经验表明，行政化逻辑与逆行政化创新之间的张力与角力在共同型塑着城市社会治理创新的空间机制，未来城市社会治理现代化的实践进路唯有在一方面充分汲取行政化逻辑所赋予的治理权威性的前提下，充分发挥社会组织和社区居民的治理主体作用，相信政府、依靠社会，最终达成收缩型城市社会治理现代化的实践旨归。

但值得注意的是，以街道办为代表的基层政府、党组织和驻区单位三者在城市的空间治理结构中依旧处于主体的地位，但是三者的责任在实际表现中仍有区别。虽然社区自组织往往在社区治理中承担着政府和单位转移而来的社会公共服务的职能，但是基层政府和社區党组织依旧在此过程中起到发起和指导的作用，同时也承担着对治理活动的兜底责任。值得注意的是，在实践中驻区单位也成为应急治理实践中的关键核心，不仅承担了其空间所属社区治理动员所需的物质资源，同时也强化了居民对驻区单位组织的权威认同和社会联结。不过，虽然驻区单位也参与进治理过程，但是治理的空间场域早已脱离了原有的空间地理限域，是在更为开放和广阔的城市公共空间中加以运作。加之，这三大社会治理的主体都具有公有制特性，因此依旧是变通意义上的“单位”。也即表明，在市场化和社区制共同作用下的收缩型城市的“后单位”社会，单位所型塑的制度空间依旧影响着社区“逆行政化”的实践路径和行动基础。因此，当前社会治理的变迁就是要不断充分发挥不同“单位”主体的作用，让“单位”参与到社区治理的实践进程中，即“空间单位化”。这更加确证了自改革开放以来中国城市空间治理的一个一以贯之的特征，即仍然依赖于已经相对弱化了的、以职业共同体形式存在的“单位”的结构性作用。甚至从某种意义上说，改革过程所释放的自主性和开放性只是相当程度上稀释了单位空间治理的边界，并在这一过程中变革了单位空间中的结构性要素，尤其是改变了治理空间限域内的实践主体，以转变“国家—单位—社区”的行政链条为目标打造了一系列“逆行政化”探索，并力求在新时期整合各方力量共同型塑新的、更具多元性和公共性的社区治理现代化创新路径。

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（责任编辑：许广东）

收稿日期：2023-04-10

基金项目：黑龙江省社会科学基金青年项目“黑龙江省收缩型城市社区治理机制创新路径研究”（22SHC310）；中央高校基本科研业务费项目“‘单位制’视域下东北地区城市社区治理机制变迁研究”（2572020BN01）

作者简介：刘博，副教授，博士，从事社区治理、医务社会工作等研究；刘恺航，硕士研究生，从事社区治理研究。