低碳城市规划建设的关键问题研究

季予恒

苏州规划设计研究院股份有限公司 江苏 苏州 215002

自哥本哈根气候大会召开以来，“低碳经济”已经成为全球经济发展的必然趋势。为实现绿色发展、低碳发展，我国提出了建设生态文明的目标，并将低碳发展作为今后经济发展的重要战略。为实现这一目标，我国应加快推进低碳城市建设。但在当前的低碳城市规划建设过程中，存在着一系列的问题。只有通过科学合理的规划设计和建设管理才能实现经济、社会与环境协调发展。本文拟从这些问题入手展开探讨，为低碳城市规划建设提供借鉴。

1 低碳城市内涵

低碳城市是一种全新的发展理念和模式，它将可持续发展理念融入到城市规划建设中，把人与自然和谐相处作为基础和前提，是一个系统工程，需要政府、企业和居民共同参与。低碳城市（low carbon city）概念最早出现在20世纪90年代，是在国际上提出的，是指通过技术创新、制度创新和观念转变等途径，实现城市低碳化发展的一种城市形态。在全球气候变化的背景下，联合国气候变化专门委员会（IPCC）于2006年发布了《气候变化国家评估报告》。报告指出：“为了实现到2020年将全球气温升幅控制在2℃以内的目标，人类必须采取行动减缓气候变化。到本世纪末，全球温室气体排放量必须比2005年减少40%～45%”。“低碳城市”概念提出后，得到了世界各国政府的高度重视，许多国家纷纷开展了“低碳城市”[1]。

2 国内外低碳城市建设相关研究

2.1 国内低碳城市建设相关研究

随着国内学者对低碳城市建设的不断深入研究，目前已形成了从碳排放核算、碳足迹、碳税以及能源结构优化等方面入手的研究成果。但是，当前我国针对低碳城市建设的研究还相对较少。国内学者认为，低碳城市是指以“低能耗、低污染、低排放”为基本特征，以高能源利用效率、高生态环境质量、高居民生活质量为目标，在城市化过程中实现经济发展与资源环境相协调，促进经济社会与自然生态可持续发展的新型城镇化模式。基于以上研究成果，目前已有一些低碳城市的实践探索，如低碳城市试点、低碳经济示范区等。其中，最为典型的当属“国家低碳城市试点”。在“国家低碳城市试点”中，以武汉、深圳、宁波为代表的多个城市，均是以碳排放强度指标为基础，从产业、能源和建筑三个方面开展低碳经济的实践探索。如武汉建立了全国第一个碳排放权交易市场，深圳成为全国首批碳排放权交易试点城市[2]。

2.2 国外低碳城市建设相关研究

世界各国对于低碳城市的建设有着不同的研究，以日本和美国为代表的发达国家，在长期的城市规划建设中逐渐形成了一套较为完整、系统的低碳城市规划建设体系，而以中国为代表的发展中国家则处于起步阶段。日本是世界上最早开始关注低碳城市建设的国家之一，早在上世纪80年代初，日本就提出了低碳城市战略，并成立了专门研究低碳城市发展问题的机构——低碳日本委员会。此后，日本在这一领域进行了大量工作，并取得了一定成果。进入21世纪后，日本在这一领域进行了更加深入地研究。2008年8月，日本提出了《低碳社会白皮书》，对未来10年内日本在实现节能减排目标过程中可能遇到的各种挑战做出了规划和预测。2012年3月，《东京2020远景规划》正式发布，这是日本在本世纪初提出的第一个关于未来10年内经济社会发展目标的纲领性文件[3]。

3 低碳城市规划建设的重要意义

低碳城市是一个城市在实现自身发展目标和可持续发展过程中，自觉遵循低碳经济规律，以低碳理念和方式进行城市规划建设与管理的一种发展模式。从空间角度来看，低碳城市的发展应是在城市用地结构和用地布局上合理、充分考虑城市自然条件和人文特点，利用低碳技术减少碳排放。从产业角度来看，低碳城市应是一个以能源节约为核心的产业结构调整与升级过程，通过合理的能源利用方式，减少工业生产中产生的碳排放。从能源角度来看，低碳城市应是一个以清洁能源为主体的能源供应体系建设过程。综上所述，低碳城市规划建设对于城市发展、生态保护和环境治理有着重要意义。

3.1 有助于促进城市发展

低碳城市是一个城市发展的重要方向，低碳城市的建设有利于提高城市综合实力，促进城市经济快速、可持续发展。首先，低碳城市的建设有利于改变传统的产业结构，促进新兴产业的发展，改善当前城市产业结构失衡、粗放式发展的现状，从而促进整个社会经济向高层次、高附加值方向发展；其次，低碳城市的建设有利于提升居民生活质量和生活水平，增加居民收入；再次，低碳城市建设有利于提高政府工作效率，改变传统政府工作方式过于依赖政府指令和行政手段的现状[4]。政府可以通过减少行政干预、采取灵活高效的管理手段、提高公共服务水平等途径提高工作效率。

3.2 有利于生态环境保护

低碳城市的建设与发展，对生态环境保护具有十分重要的意义，通过控制二氧化碳的排放，减少温室气体的排放，减缓气候变化带来的各种负面影响。在工业化和城市化发展过程中，由于工业生产、交通运输和建筑施工等方面都会产生大量CO2排放。通过低碳城市规划建设，减少了二氧化碳的排放量，从而减缓了全球气候变化带来的各种负面影响。有利于通过提高能源利用效率、改进技术等措施降低城市建设对大气中二氧化碳浓度升高的影响。

3.3 有助于能源转型

由于城市中各种能源的生产和消费具有其各自的特点，因此，合理规划和建设城市能源供应体系，对于保证城市能源供应安全和保障能源高效利用具有重要意义。目前，我国城市能源供应系统的结构不合理，其中电力资源结构以火电为主，煤电比例较高。随着我国可再生能源利用规模的扩大以及特高压电网的建设，电力资源结构中煤电比例有所下降。在城市规划建设中引入清洁能源和可再生能源已经成为我国能源转型的必然趋势。在此背景下，低碳城市规划建设将有助于改变目前我国城市能源供应结构不合理的局面，有助于解决我国当前面临的环境污染、生态破坏、气候变暖等一系列问题。

4 我国低碳城市建设存在的主要问题

从我国城市规划建设的实践来看，低碳城市建设与低碳经济、低碳生活以及低碳生态等方面的目标是一致的，低碳城市建设在我国已经得到了很多地方政府的重视,但是由于我国各地区发展不均衡，各地在进行低碳城市规划建设时仍然存在许多问题，主要表现在以下几个方面：

4.1 城市能源结构不合理

在当前的能源结构中，煤炭仍占据着主体地位。煤炭的大量使用不仅增加了能源消耗，也造成了碳排放，对城市生态环境产生负面影响。我国许多城市对可再生能源的开发和利用还比较落后，这不仅影响了城市的生态环境，也不利于我国经济社会的可持续发展。

4.2 缺乏完善的低碳城市规划体系

目前我国低碳城市规划尚处于起步阶段，低碳城市规划体系尚未形成。如果没有一套完整的低碳城市规划体系作指导，仅依靠各地区因地制宜地制定政策、出台措施来推动低碳城市建设是十分困难的，也不能确定低碳城市规划的技术方法和实施措施。这就导致各地在对当地城市进行低碳发展规划时存在很大分歧。而且由于各地对碳排放测算方法、标准、体系不统一，也会影响到各地区编制低碳城市规划的质量[5]。

4.3 城市居民低碳意识欠缺

据有关数据统计，我国目前约有50%的城市人口生活在城市，这些城市人口的人均能源消费量约为世界平均水平的2倍。因此，在城市发展中，如何实现低碳发展成为当前亟待解决的重要问题。我国大部分城市居民对低碳生活方式缺乏认识，对低碳发展的理念认识不清，对低碳生活方式缺乏了解。造成这一现象的主要原因有以下几个方面：首先，居民收入相对较低，社会保障制度不完善，居民消费能力不足，而且也难以承担高碳生活方式所带来的额外成本；其次，我国城乡二元经济结构较为明显，大量农村人口进入城市就业或居住生活；第三，政府对节能减排重视程度不够。根据有关数据统计和分析发现：我国大多数居民对低碳发展理念缺乏了解；大部分人认为“低碳生活”就是“少用点”“少开空调”等一些与节能减排相关的词汇；在日常生活中有近50%的人在使用空调时会选择“少开”或“不开”；约30%的居民会选择“步行或骑自行车”来代替开车出行；约25%的人会选择“坐公交、地铁等公共交通工具”来代替开车出行。

5 促进我国低碳城市建设的相关对策建议

5.1 改善城市能源结构

为了实现低碳城市规划建设的目标，应逐步减少煤炭等化石燃料的使用。在城市规划中应将节约能源、保护生态环境作为重要内容之一，对各种能源进行合理配置。同时，在城市建设和发展过程中应重视可再生能源的开发和利用，通过开发利用太阳能、风能、潮汐能、地热能等清洁能源来弥补传统化石燃料在某些领域存在的缺陷。政府应加大对可再生能源技术研发和应用的支持力度[6]。此外，为实现低碳发展目标，在规划建设过程中应注意对交通工具能耗的控制，例如要鼓励城市居民选择电动汽车、自行车等低碳出行工具。

5.2 完善的低碳城市规划体系

国家应统筹考虑各方面因素，加强政策体系建设，形成推进低碳城市建设的合力。应充分发挥中央和地方两个积极性，统筹考虑经济、社会、人口、资源、环境等因素，建立促进低碳城市发展的长效机制。建议国家应尽快制定《生态文明体制改革总体方案》和《国家生态文明示范区建设管理办法》，设立国家生态文明建设示范区，将其作为落实科学发展观、建设资源节约型、环境友好型社会的重要举措，探索具有中国特色的低碳城市发展模式。

5.3 制订有效的低碳城市规划建设法律保障机制

按照“政府引导、企业为主、市场运作、社会参与”的原则，在充分论证的基础上，尽快编制出国家和省级层面的低碳城市法律保障机制。地方各级政府应结合自身实际情况，组织编制低碳城市建设专项规划。同时要完善城市总体规划编制体系，明确城市总体规划与相关专项规划、区域规划间的关系，完善和优化城市总体规划与土地利用、产业布局、交通系统、公共服务设施和绿地系统等方面的衔接，使城市总体规划与各专项规划相互协调、相互促进。应加快建立碳排放统计规范，准确把握碳排放总量及变化趋势。建立碳排放交易制度，加强碳排放权市场监管，形成有效激励约束机制。

5.4 大力推广节能减排技术，倡导低碳生活方式

观念决定行动，观念转变是发展低碳经济的关键。我们要在全社会牢固树立低碳经济、低碳城市建设的理念，切实把建设低碳城市作为贯彻落实科学发展观、推进可持续发展的重要内容。应加大节能环保技术的推广力度，建立完善的节能环保技术研发、应用、服务和支持体系。大力推进低碳技术的产业化，不断提高产业技术水平。完善财税政策和价格机制，鼓励企业积极研发节能减排新技术，对符合条件的重大低碳技术给予专项资金支持。同时应逐步建立和完善低碳产品的认证、标识制度，逐步淘汰落后工艺、设备和产品，鼓励发展低碳经济、循环经济[7]。在城市生活中，应大力推广节能环保新产品、新技术的应用。提倡绿色消费、绿色居住、绿色出行等理念，倡导低碳生活方式。提倡低碳餐饮、低碳交通、低碳办公和低碳居住等行为，使人们养成健康向上的生活习惯。

6 结语

低碳城市规划建设的主要目标是建设一个低能耗、低污染、低排放的生态环境，并通过提高生活品质和生活质量来实现经济社会可持续发展。在我国，低碳城市建设还处于探索阶段，在规划、建设和管理过程中还存在许多问题。我们必须深刻认识到当前低碳城市建设所面临的机遇和挑战，充分发挥自身优势，积极借鉴国外先进经验，大胆创新。同时，在规划、建设和管理过程中应充分考虑我国国情，在此基础上形成具有中国特色的低碳城市建设模式。在未来一段时期内，我们要将低碳理念融入到我国城镇规划、建设和管理的各个环节之中，以更加开放、更加科学、更加务实的态度来指导我国城镇规划和管理工作。只有这样，才能使我国城镇规划与建设朝着符合低碳经济发展要求的方向前进。