对我国火灾公众责任保险发展的几点思考

王吉红 国家消防救援局昆明训练总队

一、引言

火灾公众责任保险是指以在公共场所等场地发生火灾事故涉及的公共权益为被保险客体，由投保人或被保险人通过保险公司或直接由保险公司，将第三方依法应负的民事赔偿责任作为保险标的的一种保险。投保人投保后，保险公司通过风险管理，降低保险标的的火灾事故发生率。火灾事故发生后，保险公司将在责任范围内向受灾人提供赔偿（张军，2011）。借鉴和总结发达国家与我国在推广火灾公众责任保险方面的经验，本文认为，火灾公众责任保险在一定程度上能够提升火灾防范意识和激励增加安全投资，从而降低火灾事故发生率。

二、发达国家推广火灾公众责任保险的情况

火灾类保险在西方国家经过上百年的发展，在普及率方面已经取得了显著的成效。一些经济发达国家和地区普遍运用市场化风险转移机制处理突发公共事件，因此，火灾公众责任保险已经成为促进安全生产、维护公共安全的一个重要手段（车辉、张缘、王晓葛，2014）。

（一）发达国家火灾公众责任保险的基本情况

国外一般没有单独承保的火灾公众责任保险，因而没有对该险种进行单独定义，而是通常将其附加于火灾保险或公众责任保险之中，实施模式有强制保险和自由保险两种。实行强制保险模式的国家以韩国、德国为代表。例如，韩国在《火灾保险及赔付法》中规定，特定建筑必须投保火灾人身伤害特定保险；德国相关法律对包括火灾公众责任在内的120多种活动规定都要进行强制保险。实行自由保险模式的国家以英国、美国为代表。英国在公众责任保险中承保火灾类风险，美国的混合综合责任保险（CGL保单）包含火灾责任。作为全球责任保险市场的两大巨头，英国和美国的火灾责任保险承保率非常高。

英国是一个火灾责任保险普及程度较高的国家。虽然没有法律要求个人或企业购买火灾责任保险，然而某些金融机构和房屋租赁合同会要求财产所有人购买此类保险以确保对财产的保护。此外，一些特定行业协会要求企业会员购买火灾责任保险。根据英国金融市场行为监管局（Financial Conduct Authority）的数据，截至2020 年底，英国住宅火灾责任保险的平均投保率约为72%。英国的火灾公众责任保险还对不同行业提供了个性化保险方案，以满足各种特殊需求。在美国，火灾责任保险已经得到广泛推广和普及。根据保险信息协会（Insurance Information Institute）的数据，2022 年，美国火灾责任保险市场总额约为410 亿美元。另据保险信息协会（Insurance Information Institute）的数据，2020 年，美国住宅火灾责任保险的平均投保率约为76%。投保率会因地理位置、房屋价值、个体经济情况等有所不同，特别是在高风险地区和火灾频发区域，投保率更高。

（二）发达国家火灾公众责任保险的经验总结

发达国家推广火灾公众责任保险的经验有一定的参考价值。一是发达国家在推广火灾公众责任保险的过程中，政府起到了重要的作用。政府不仅出台了相关法规和政策，还通过财政资金对保费进行一定程度的补贴，从而降低了企业和个人投保的成本。例如，新加坡政府对公共场所的火灾保险进行财政支持，使公共场所的火灾保险覆盖率达到100%。二是发达国家的火灾公众责任保险市场相对成熟，保险公司在承保和理赔方面都有着良好的服务。同时，保险公司也会积极开展宣传和教育活动，提升公众对火灾的防范意识和保险意识。三是发达国家在火灾公众责任保险的承保范围和保障程度方面比较完善。例如，美国的火灾责任保险涵盖了火灾造成的人员伤亡、财产损失等多个方面，承保范围比较全面。

三、国内推广火灾公众责任保险的现状

相较于发达国家，我国的火灾公众责任保险起步较晚，并且发展相对滞后。然而，在面对重大火灾事故时，其发挥的经济调节杠杆作用和救助补偿功能十分重要。

（一）相关的法律依据

在我国，公安部于1995 年10 月把“更好地发挥保险的作用”写进了《消防改革与发展纲要》，要求“重要企业、易燃易爆化学危险品场所和大型商场、宾馆、饭店、影剧院、歌舞厅等公共场所必须参加火灾保险和公众责任保险”。2006年，国务院和公安部、原中国保监会相继出台了推进火灾公众责任保险发展的文件，并在上海、深圳、天津、吉林、重庆等地开展试点工作。2006年3月，公安部、原中国保监会联合发布《关于积极推进火灾公众责任保险切实加强火灾防范和风险管理工作的通知》。2017年10月29日，国务院办公厅印发了《消防安全责任制实施办法》，就如何建立完善消防安全责任制作出系统、具体的规定，其中第十七条规定，容易造成群死群伤火灾的人员密集场所、易燃易爆单位和高层、地下公共建筑等火灾高危单位，应当参加火灾公众责任保险。2021年修订的《消防法》第三十三条规定：“国家鼓励、引导公众聚集场所和生产、储存、运输、销售易燃易爆危险品的企业投保火灾公众责任保险；鼓励保险公司承保火灾公众责任保险。”

（二）当前的发展现状

从相关规定可以看出，政府对于火灾公众责任保险的态度主要还是鼓励和引导。从实际的消防工作来看，保险公司的火灾风险评估管控和火灾事故预防功能还未得到充分发挥，社会整体投保意识不强，对火灾公众责任保险的认可度不高，投保率较低。究其原因，一方面，部分单位经济效益差、消防责任人的消防意识淡薄，投保意愿不强；另一方面，保险公司没有建立保险费率与消防安全状况挂钩的调节机制，投保与安全保障没有形成良性互动。在具体实施过程中，保险公司过分依赖政府部门推动火灾公众责任保险业务，过分强调其政府类险种属性，导致社会推广不足。

从上海试点推广情况来看，2008 年7 月至2011年3月，上海对全市公众聚集场所开展了试点承保工作，2012年开始在全市范围内全面推广火灾公众责任保险，截至2015年底，全市投保火灾公众责任保险累计11417件，2021—2015 年，年均3000 余件。从近五年情况看，消防类险种几乎没有新的发展，仅存的火灾公众责任保险也处于投保件数少、投保单位逐年减少的状态。

（三）导致发展滞后的因素

首先，市场意识不足是制约火灾公众责任保险在中国发展的重要因素。相较于发达国家，国内消费者对于这类保险产品的认知度较低，很多人对其作用和保障范围存在疑虑。公众对于火灾风险和公众责任保险的认识不足部分源于缺乏社会宣传和教育。因此，市场需求不够旺盛，保险公司对此类险种的销售难以形成规模效应，制约了火灾公众责任保险的发展。

其次，保险意识薄弱也是限制火灾公众责任保险推广的重要因素。国内个人和企业对保险的认识和接受度相对较低，许多人更倾向于将资金投入其他领域，而不是购买保险产品。这种心态在一定程度上限制了火灾公众责任保险的普及和推广。一些潜在的客户可能由于对保险不信任或者对保险产品有误解而选择不投保，进一步降低了市场需求。

最后，竞争与价格压力也对火灾公众责任保险的发展产生影响。目前，国内保险市场竞争激烈，保费水平较低，这使得一些保险公司可能难以提供具有吸引力的火灾公众责任保险产品，从而制约了市场的进一步发展。为了降低成本，一些保险公司可能会在火灾公众责任保险的保障范围和赔偿额度上作出要求，进一步降低了该产品的吸引力。这种低价竞争的局面不仅限制了火灾公众责任保险的发展，也影响了整个保险行业的良性竞争。

四、推广火灾公众责任保险的积极作用

推广火灾公众责任保险本身并不能直接降低火灾风险的发生概率，因为火灾的发生是由多种因素造成的，包括人为因素、设备故障、自然灾害等。火灾公众责任保险更侧重于提供保险赔偿和财产保障，能在一定程度上间接影响火灾事故发生后的情况，也能促进社会层面火灾防范意识的提升和安全管理的加强。

（一）提升火灾防范意识

推广火灾公众责任保险可以提升火灾防范意识。经过保险公司对火灾风险进行评估，业主和企事业单位会更加了解自身潜在的火灾风险，并与保险公司进行沟通，共同探讨火灾风险管理，从中获得专业指导和经验分享。这个过程促使他们重视火灾预防并采取必要措施来降低火灾发生的可能性。这种良性的互动，能够增强公众对火灾防范的认知，进一步提升其火灾防范意识。

（二）促进安全管理和规范操作

为了购买火灾公众责任保险，业主和企事业单位需要加强安全管理和规范操作，以确保符合保险公司承保要求。例如，某保险公司在火灾公众责任保险的免赔条款中就有“未经有关消防及安全监督管理部门验收或经验收不合格的固定场所或设备发生火灾、爆炸造成的损失”这样的表述。投保时，保险公司会审查消防设施、安全制度和员工培训等方面的情况，以确保企业符合保险公司承保要求。在这个过程中，业主和企事业单位不仅需要提高安全标准并加强管理，还需要对员工进行教育和培训，提升员工的消防意识和应急能力。这些措施能够有效地降低火灾风险发生的可能性，同时也能够提升企业的安全保障水平。

（三）激励安全投资和设施改善

火灾公众责任保险的保费水平通常基于风险评估和被保险对象的安全状况。为了降低保费，业主和企事业单位会主动进行安全投资和改善，投资建设性能更优的消防设备，完善建筑物的相关防火措施等。这些改进措施能够有效提高火灾防范及应对能力，减少火灾事故带来的人员伤亡和财产损失。例如，为了鼓励自动喷水灭火系统的推广应用，美国保险公司会采用降低保费的办法，如FM Global公司针对无自喷系统的100美元资产的平均保费设为0.30美元，而针对设有自喷系统的100美元资产的平均保费则降为0.03 美元，众多业主为了降低保费，纷纷选择安装或升级自动灭火系统，因优惠而少交的保险费在一年半至三年的时间内就能抵销建设资金。

五、对推广火灾公众责任保险的几点建议

在目前的消防工作中，更多的工作重心是放在事前的火灾预防和事中的火灾扑救，对于事后有关受灾人员的补偿则关注较少。我们要充分认识火灾公众责任保险对维护公共消防安全的重要作用，并利用好、发挥好其风险管理作用，促进公共消防安全条件不断改善。

（一）加强法律法规的制定与完善

做好火灾公众责任保险的推广，加强法律法规的制定和完善至关重要。这不仅有助于明确火灾责任保险的相关条款和规定，还可以为保险公司、投保人和受益人提供更清晰的权责关系。首先，需要进一步完善与火灾公众责任保险相关的法律法规。这些法规应涵盖购买的范围、保险费用的计算、理赔申请的途径等方面内容，确保火灾公众责任保险的实施有法可依。其次，应针对不同行业、场所和风险等级制定相应的配套法规及政策规范。例如，对于高风险单位（如火灾重点单位），可以制定更加严格的监管措施，包括规范安全设施、强化安全管理等。此外，还应加强对保险代理人和保险从业人员的监管，建立健全保险从业资格认证制度，加强对代理人的培训和监督，并建立有效的投诉和纠纷解决机制，以保护消费者权益。

（二）提升公众的火灾防范意识

公众的火灾防范意识和知识水平直接关系到火灾公众责任保险的推广和落地。我们应该采取措施提升公众的火灾防范意识和认知水平，以降低火灾风险。首先，加强火灾防范的宣传教育和推广工作。通过媒体、学校、社区等渠道，向公众普及火灾防范知识，包括火灾起因、扑救方法、逃生技巧等，提升公众的火灾防范意识。其次，建立多层次的火灾防范培训体系。通过开展培训、讲座和示范演习等活动，提高公众的火灾防范能力，使他们能够正确应对火灾事故，并了解火灾公众责任保险的相关知识。此外，加强与相关行业协会和社会组织的合作，共同开展火灾防范宣传活动。通过合作，可以整合资源，提高宣传效果，促进公众的参与和支持。

（三）完善保险产品设计

火灾公众责任保险的保险产品设计需要根据风险特点和需求进行有针对性地完善，并充分发挥在火灾风险评估、防灾防损以及理赔定损等方面的作用，提高保险公司的火灾风险管理水平和公信力（司戈，2009）。首先，不同行业、场所和风险等级应制定对应的保险计划。针对高风险行业，可以设计保障内容更加全面的保险产品，涵盖火灾损失、人身伤害、责任赔偿等方面。其次，应充分考虑火灾风险评估与预防措施。保险公司可以要求投保人进行火灾风险评估，并做好相应的火灾预防措施，以减少潜在风险。此外，可以引入新的保险模式和技术手段。例如，利用物联网技术实时监测火灾风险，通过数据分析和预警系统提供更精准的保险方案。

（四）改善保险赔付机制

改善保险赔付机制对火灾公众责任保险的有效实施同样至关重要。首先，建立快速、便捷的理赔机制。保险公司应简化理赔流程，提高赔付效率，减少投保人的时间和精力成本。其次，加强对赔偿标准和赔偿额度的管理。确保赔偿标准公平合理，能够真正覆盖投保人的损失，并根据火灾风险的变化进行及时调整。此外，建立有效的纠纷解决机制。设立独立的仲裁机构或投诉部门，提供专业的法律咨询和纠纷解决服务，以确保双方权益得到有效保护。

六、结语

从行政或立法层面入手，进一步完善和推广火灾公众责任保险制度，最大程度地发挥保险机构在火灾风险评估和火灾预防方面的作用，是运用市场机制解决火灾受灾救济救助的好办法，有助于在一定程度上解决火灾事故的损失赔偿问题，也有助于提升整个社会的火灾防控水平。该举措将火灾风险部分转移给保险公司，使个人和企业能够分散风险并减轻自身负担。保险公司能够承担部分或全部损失，使火灾事故不会对个人和企业造成巨大的财务压力，避免其面临财务危机和破产风险，也避免出现“政府兜底”的情况，从而维护社会的经济秩序和稳定。然而，需要强调的是，火灾公众责任保险仍然只是社会火灾防控的一个方面，其他的预防措施和安全措施同样重要，不能仅依赖于保险来转移火灾风险。