德国综合安全观：理论缘起、历史演进与实践评估∗

黄萌萌

【内容提要】 德国首份《国家安全战略》以“综合安全”为要义，具有理论逻辑和历史脉络可循。德国综合安全观兴起于冷战后，其内在逻辑是对欧洲主义安全观的继承性发展，聚焦两极秩序瓦解后的经济与社会秩序稳定以及应对域外冲突，注重非传统安全，安全参与者包含国家与非国家行为体。克里米亚危机后，传统军事威胁回归欧陆，德国综合安全观“防御性”与“韧性”融合并重。俄乌冲突冲击欧洲安全秩序，德国综合安全观愈发重视国家与联盟防御，并通过“多元化”与“联盟政治”等手段推进“去风险”策略，增强经济与社会韧性，同时也呈现出泛安全化、价值观化与权力政治的特质，其影响力辐射至“印太”地区与对华政策上。然而，德国综合安全政策实践仍面临诸多挑战。防御上，德国提升国防的政治承诺与其军事资源尚不匹配。韧性上，德国“去风险”策略受国际权力对比变化、中国市场红利、德国政界与商界意见的异质性以及德国国内经济成本的制约。为此，中国应客观看待德国安全政策转型的影响。

引 言

俄乌冲突爆发后，德国加速安全政策转型，开启“时代转折”。一方面，德国摒弃“克制文化”，成为仅次于美国对乌克兰军事援助最多的国家；①“Ukraine Support Tracker,” Kiel Institut für Wirtschaft, July 31, 2023, https://www.ifw-kiel.de/topics/war-against-ukraine/ukraine-support-tracker.另一方面，历经多年来的讨价还价，德国最终承诺将国防预算提升至占国内生产总值2%的北约标准，拨付1 000 亿欧元“特别基金”用于军备升级。②Olaf Scholz, “Regierungserklärung von Bundeskanzler Olaf Scholz am 27. Februar 2022,” in Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, eds., Reden zur Zeitenwende, 2. Auflage, October 2022, p. 8.更具有深远意义的是，德国于2023 年颁布二战后首份《国家安全战略》，明确奉行综合安全政策，引发学术界热议。

德国是欧洲中部人口最多、经济实力最强的国家，是欧盟经济的领导力量，但德国一直缺乏国家安全战略的顶层设计。直至俄乌冲突爆发，德国安全恐惧飙升，德国安全政策转型获得更多合理性。2023 年6 月，德国出台《德国的综合安全：国家安全战略》（Integrierte Sicherheit für Deutschland: Nationale Sicherheitsstrategie，以下简称《国家安全战略》），从“防御性”“韧性”和“可持续性”三方面出发，全面阐述德国的综合安全政策，并呈现出两个显著特点：一是德国综合安全政策融合国内社会以及欧洲和北约盟友权力资源，承担更多国家与集体防御责任。二是德国综合安全政策领域包括传统安全与非传统安全，汇集各种政策手段，在应对外部军事威胁的同时，致力于维护国家内部韧性与西方价值观。③Die Bundesgeriung, Integrierte Sicherheit für Deutschland: Nationale Sicherheitsstrategie,June 2023, pp. 11, 30, https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/downloads/DE/veroeffentlichungen/2023/nationalesicherheitsstrategie.pdf?__blob=publicationFile&v=1.德国安全观是欧洲安全秩序乃至世界变局中的重要环节，值得深入关注。

近年来，欧洲安全秩序面临多重挑战，国内外学界愈发关注德国安全政策的转型进程。德国学者凯·奥珀曼（Kai Oppermann）分析从施罗德到默克尔时期的德国外交决策，认为德国国家角色已变为“正常盟友”，根据国家利益、国内政治与转变后的国家角色制定外交决策。①Kai Oppermann, “National Role Conceptions, Domestic Constraints and the New ‘Normalcy’in German Foreign Policy: The Eurozone Crisis, Libya and Beyond,” German Politics, Vol. 21, No. 4,2012, pp. 502-519.马格努斯·舍勒（Magnus Schoeller）提出，德国“逃避当领导的条件反射”（leadership avoidance reflex）的时代已去，德国不缺乏领导意愿，但缺乏担任领导角色的能力。②Magnus G. Schoeller, “Leadership Aspirations versus Reality: Germany’s Self-concept in Europe,” International Affairs, Vol. 99, No. 4, 2023, pp. 1615-1617.郑春荣等提出，俄乌冲突中的德国安全政策转型仍受“克制文化”与历史记忆的制约，难以一蹴而就。③郑春荣、李勤：《俄乌冲突下德国的“时代转折”--基于历史记忆影响的分析》，《欧洲研究》2022 年第3 期。于芳、黄萌萌认为，近年来德国外交角色已从“文明力量”变为“建构力量”，更加重视“权力政治”与“国家利益”，这也是俄乌冲突中德国安全政策“时代转折”的内生动力，并早已有之。④黄萌萌：《德国外交角色的变迁：从“文明力量”到“建构力量”？》，《欧洲研究》2023年第1 期，第91-95 页；于芳：《从文明力量、建构力量到“时代转折”》，《德语国家资讯与研究》，2023 年8 月，总第17 辑，第70-78 页。卢晓认为，德国安全理念从“克制”向“进取”的转变主要体现在对军事力量作用、国家利益、域外军事部署与综合安全观的态度变化。⑤卢晓：《从克制到进取：德国的安全研究》，《国际政治研究》2023 年第2 期，第25-30 页。陈旸、李超等学者关注俄乌冲突中德国推行综合安全战略的政策手段。⑥陈旸、李超、吕蕴谋：《德国国家安全战略：迈向“正常化国家”的安全之路》，《国家安全研究》2023 年第3 期。上述研究成果大多是基于观念主义本体论，从二战后德国的历史记忆、德国外交认同以及国家角色变迁等视角出发，分析德国安全政策从“谨慎克制”向“积极有为”的转变，阐释内外动因与制约因素。然而当前从安全观理论出发解析德国综合安全政策的文献较少，对德国综合安全观背后的理论机制与历史脉络的论述也有待完善，而厘清上述问题，对我们全面理解与展望德国安全政策发展趋势以及制定对德政策至关重要。

从安全观的定义来看，其有双层含义：一是由威胁和风险引发的“实际”不安全，二是国内安全政策制定者“感知”到的不安全因素及其对安全的无限需求。⑦Christian Endreß and Nils Petersen, “Die Dimensionen des Sicherheitsbegriffs,” Bundeszentrale für politische Bildung, June 2012, https://www.bpb.de/themen/innere-sicherheit/dossier-innere-sicherheit/76634/die-dimensionen-des-sicherheitsbegriffs/#node-content-title-0.为此，一国安全观塑造既受外部实际威胁的影响，也受国内对安全威胁认知的影响，是二者互动的结果。社会认知的形成并非一朝一夕，德国综合安全观的塑造也并非仅仅基于俄乌冲突的外界刺激。那么，德国综合安全观发展历程如何？其背后的理论渊源又是什么？德国综合安全政策近年来的实践进展如何？本文将对以上问题进行综合分析。

一 德国综合安全观：理论与逻辑

德国综合安全观并非诞生于俄乌冲突之中，其发展历程与欧洲主义安全观密切相关。笔者将在厘清欧洲主义安全观主要特征的基础之上，阐释德国综合安全观的逻辑特性。

（一）德国综合安全观的理论缘起

德国综合安全观延承“欧洲主义”安全观。不同于冷战时期重视威慑理论、核战略、军备控制和有限战争，并以国家行为体为中心的“美国主义”安全研究，①Joseph S. Nye and Sean Lynn-Jones, “International Security Studies: A Report of a Conference on the State of the Field,” International Security, Vol. 12, No. 4, 1988, pp. 5-27；于铁军：《霸权的护持：冷战时期美国的国家安全研究》，《国际政治研究》2022 年第5 期。冷战后兴起的欧洲主义安全研究引入注重非传统安全威胁的社会学理论，认为安全威胁不一定是客观存在的，而是观念建构与社会实践的产物。安全预防对象不再是“威胁”，而是“风险”，即由社会建构的风险认知，由此界定的综合安全观不再割裂传统安全和非传统安全，而是强调安全主体与安全政策手段的多元性，安全指涉对象不仅包括国家主体，还有社会组织和个人。②唐士其、庞珣：《综合安全论：风险的反向界定和政治逻辑》，《国际政治研究》2022 年第6 期，第10-11 页。安全威胁除了他国军事威胁，也源自社会、经济与环境等非传统安全威胁。欧洲主义安全研究以威尔士学派、哥本哈根学派与巴黎学派为代表，关注点转移至规范认同等观念因素。德国综合安全观是对欧洲主义安全观的继承与发展。鉴此，有必要厘清欧洲主义安全研究的特征，特别是它与美国主义安全研究在本体论、认识论与方法论上的逻辑差异。

欧洲主义安全研究的产生背景是冷战后两极格局消失，超级大国之间的战争得以避免，欧洲政治与安全环境发生变化。在传统安全威胁下降的同时，各种非传统安全威胁成为欧洲的新挑战。欧洲学者认为，应从更广义和综合的视角研究安全问题。威尔士学派的理查德·琼斯（Richard Wyn Jones）认为，国家安全威胁不局限于他国军事威胁，也源于国家或区域内部问题，如生态、经济与人权等。③Richard Wyn Jones, “Message in a Bottle? Theory and Praxis in Critical Security Studies,”Contemporary Security Policy, Vol. 16, No.3, 1995, pp. 314-315.以军事威慑为核心的传统安全研究难以阐释冷战后欧洲新的安全挑战。在此背景下，注重非传统安全问题的欧洲主义学派兴起，安全研究不再仅仅围绕着以军事和国家为中心的传统议程，而是扩展至政治、经济、社会与生态环境问题，安全威胁指涉对象更加多元化。除国家外，还包括社会组织、经济团体甚至是个人等非国家行为体。

虽然欧洲主义安全研究各学派有不同的侧重点，但它们在本体论、认识论与方法论上都采取了对美国主义安全研究的批评路径。一是在“何为安全”的问题上，欧洲主义批判美国主义安全研究的国家中心主义，认为将安全研究范围限定为抵抗外部军事威胁过于狭隘，安全是主体间的社会建构，即安全威胁不一定是客观存在，而是人们的社会认知，认知过程就是安全化的过程。其中，哥本哈根学派的巴里·布赞（Barry Buzan）提出安全关系的本质是社会关系，威尔士学派的肯·布斯（Ken Booth）认为安全专家主导对安全议程和安全指涉对象的界定。巴黎学派则提出安全概念是被塑造出来进行“治理”的工具。①刘胜湘、李明月：《欧洲主义三大学派比较》，载刘胜湘等著：《国家安全：理论、体制与战略》，中国社会科学出版社2015 年版，第84-85 页。

二是欧洲主义安全研究从后实证主义视角出发认识安全问题。美国主义安全研究大多采取实证主义路径，通过自然科学研究方法解释国家行为的因果理论。欧洲主义则主张结合社会学视角，强调外部威胁由社会构建而成，安全研究至少应辅之文化、规范、认同等非物质变量。在欧洲主义安全研究看来，社会各界的安全威胁认知及其恐惧心理是重要内容，安全议程也难以做到价值中立。安全专家期待安全议题能够反映自身的价值观和利益。为此，安全威胁话语建构受到国家历史、政治家偏好、地缘结构以及民众认知的影响。②Barry Buzan and Lene Hansen, The Evolution of International Security Studies, Cambridge:Cambridge University Press, 2009, pp. 33-34.

三是欧洲主义安全研究在方法论上坚持整体主义，认为安全研究具有整体性，除传统军事领域外，还包括政治、经济、社会与环境等。在全球化背景下，恐怖主义与气候危机等问题对各国与各区域都会造成影响，没有国家能够独善其身。此外，安全威胁有“内传”和“外溢”效应，随着全球化与欧洲一体化的深入，外部安全与国家内部安全之间不存在明确的界限。③刘胜湘、李明月：《欧洲主义三大学派比较》，载刘胜湘等著：《国家安全：理论、体制与战略》，中国社会科学出版社2015 年版，第87 页。

欧洲主义与美国主义安全研究在什么是安全（本体论）、能否认识安全（认识论）以及如何认识安全（方法论）等问题上给出了不同答案，具体参见表1。

表1 欧洲主义与美国主义安全研究的视角对比

欧洲主义安全研究各学派的侧重点不同，彼此之间也有对立的观点，但本文侧重点是分析欧洲主义安全观的逻辑特征及其对德国综合安全观的影响。为此，笔者关注各学派对德国综合安全观的理论贡献，而非重点关注彼此之间的区别。

肯·布斯提出“个人解放”论，认为国家既可保证个人安全，也可能构成安全威胁。破坏人权、种族与宗教对立、经济崩溃等问题均可导致暴力、难民、冲突以及区域不稳定，为此人权保护、环境问题、经济发展以及女权主义对于“以人为本”的安全研究不可或缺。①Ken Booth, “Security and Emancipation,” Review of International Studies, Vol. 17, No. 4, 1991,p. 324.哥本哈根学派并不排斥传统军事安全研究，但主张扩展安全研究的领域，并提出安全化理论。一方面，安全指涉对象不仅是国家还包括社会与个人，安全议题除了军事还包括经济、社会与环境等问题；另一方面，它强调安全问题的主体间性。安全威胁不一定是客观存在，而是一种社会认知互动。布赞等人由此强调“言语-行为”，②Barry Buzan and Lene Hansen, The Evolution of International Security Studies, Cambridge:Cambridge University Press, 2009, pp. 33-34.认为安全专家可以通过安全对话将某一议题塑造为超越日常政治的“安全威胁”，影响社会对安全威胁的认知，这就是成功的安全化过程。为此，气候危机、恐怖主义与潜在战争威胁均可被描述为安全问题，最终被社会各界视为“存在性威胁”。③Barry Buzan, “The English School: A Neglected Approach to International Security Studies,”Security Dialogue, Vol. 46, No. 2, 2015, p. 128.巴黎学派借助社会犯罪学理论解释安全化进程，提出安全不一定是国际或国家层面的“生存性威胁”，也可能是来自国家或区域内部，如犯罪、贫困、大流行病与暴力冲突，国家内部与外部安全的界限并不明朗。杰夫·海斯曼（Jef Huysmans）由此提出安全研究应聚焦欧洲区域安全、边境问题与移民和难民问题。①Jef Huysmans, The Politics of Insecurity: Fear, Migration and Asylum in the EU, London:Routledge, 2006, p. 5.迪迪埃·比戈（Didier Bigo）提出安全化进程是安全专家之间的话语权博弈，安全专家不仅是政治家或军事家，还可以是学界、情报机构与经济界的专家。他们根据自身行业利益塑造安全话语，引导国家安全议程的设定。②Didier Bigo, “When Two Become One: Internal and External Securitisations in Europe,” in M.Kelstrup and M. Williams, eds., International Relations Theory and the Politics of European Integration:Power, Security and Community, London: Routledge, 2000, pp. 171-204.

由此可见，欧洲主义安全研究利用社会学视角对“安全”进行多维度建构，突破了传统军事议题。欧洲主义安全研究的主要特征有：第一，安全议题不仅包括军事与政治等传统领域，还涉及经济、社会、环境等非传统安全领域。第二，安全指涉对象不仅是国家，还有社会、经济与个人等非国家行为体。第三，安全研究范围突破国家主体性，国内、区域、区域间与国际安全问题有着“内传”与“外溢”效应。第四，安全专家通过“语言-行为”，推进安全化进程，将某一日常政治议题贴上“安全威胁”标签，引领安全议程设定，塑造社会安全威胁认知。从欧盟战略文件可以看出欧洲主义安全观的身影。2020年的《欧盟安全联盟战略（2020-2025）》与2022 年的《欧洲战略指南针》多次强调“欧盟安全的综合方式”，提出结合军事与社会资源，以综合手段应对欧洲安全、冲突与危机，包括外交与经济手段、制裁措施等，实际上都是欧洲主义安全观的要义延承。笔者总结出欧洲主义安全观的主要特征，如表2 所示。

表2 欧洲主义安全观的主要特征

（二）德国综合安全观的逻辑基础

德国综合安全观的逻辑基础是德国本身发展路径以及与外界环境互动的结果。德国因对纳粹时期的“历史记忆”，从20 世纪60 年代开启大规模的社会反思，加之西方盟友对德国回归军国主义的疑虑未除，德国形成了军事上的“克制文化”。作为美苏阵营对抗的“前沿国家”，德国注重军事威慑能力建设，但谨慎使用武力，致力于推进对苏缓和的“新东方政策”，防止热战爆发。这种“克制文化”令德国获得了良好国际声誉，延续至两德统一后，并助力德国实现嵌入式崛起。①熊炜：《德国“嵌入式崛起”的路径与困境》，《世界经济与政治》2021 年第1 期。冷战后的德国享受到欧洲“和平红利”与“全球化红利”，认为国家间战争不再是首要安全威胁，由此延承欧洲主义安全观，注重危机管理与非传统安全问题。2006 年，《德国安全政策白皮书》就曾提出“安全互联”（Sicherheitsvernetzung），旨在加强民事资源和军事措施之间的安全网络，但这更像是一份意向声明，缺乏具体措施。②Dr. Stephan Maninge, “Das Weißbuch 2006 zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr - Strategischer Kompass für die deutschen Streitkräfte?” Bundesverbandes Sicherheitspolitik an Hochschulen, November 6, 2006, https://www.sicherheitspolitik.de/uploads/media/wus_07_2006_WuSWeissbuch2006.pdf.

长期以来，德国并未出台国家层面的安全战略，也未对德国安全观进行详细阐述，这主要是受德国“克制型”战略文化影响。为避免引起盟友疑虑，德国谨慎使用“安全战略”“军事安全”或“国家利益”之类的政治叙事。直至2014 年克里米亚危机爆发冲击欧洲安全秩序，德国政界对冷战后大幅削减国防预算、军队人员与忽视军备升级进行“反思”。2021 年，德国由社民党、绿党与自民党组成的执政联盟约定出台《国家安全战略》。俄乌冲突爆发后，热战回归欧陆，国际地缘政治与欧洲安全秩序齐变，德国亟需明确其“安全观”以应对国际挑战，确保国家与联盟安全。俄乌冲突不仅是加速德国安全政策转型的重大事件，也掀起了德国社会对“克制文化”的反思，这为德国增强军事防御，出台二战后的首份《国家安全战略》，从顶层设计上明确德国的综合安全观铺平了道路。

历经18 个月的政治辩论，德国于2023 年6 月公布了《国家安全战略》。该战略作为德国安全政策最高级别的战略指导，全面论述德国的综合安全观以及综合安全政策的具体方向。在《国家安全战略》发布会上，德国总理朔尔茨指出该战略明确德国奉行综合安全政策，它不仅是国防问题，还包括外交、发展合作、网络安全和供应链韧性等议题。德国外长安娜莱娜·贝尔伯克（Annalena Baerbock）表示，国家安全战略指涉对象不仅是联邦政府，还包括整个社会。德国财长克里斯蒂安·林德纳（Christian Lindner）则表示，德国的安全观需要“360 度视角”。①Die Bundesregierung, Nationale Sicherheitsstrategie vorgestellt: Integrierte Sicherheit für Deutschland, June 14, 2023, https://www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/nationale-sicherheitsstrategie-2195890.

笔者将按照欧洲主义安全观的理论框架，从安全定义、安全议题领域、安全指涉对象与安全化路径四个维度出发，检验剖析德国综合安全观的逻辑特征，观察其对欧洲主义安全观的继承与发展。

第一，在安全定义上，德国综合安全观超越国家中心主义，既重视传统军事安全，也强调安全议题的社会建构。《国家安全战略》提出安全既是防止国家间战争，也是德国自由民主政治秩序的保障。一方面，全面加强联邦国防军的防御能力是德国安全政策的首要任务，特别是提升国防军在陆地、空中、海上、网络和太空等领域的防御性，要求打造现代化军队，加速军备升级，全面做好军事部署与作战准备。德国国家财政也将满足联邦国防军日益增长的资金需求，维持国防预算占国内生产总值2%的北约标准，打造高效和可持续供应的德国与欧洲国防工业。另一方面，德国安全的行为主体不仅是国家，还有社会行为体。特别是在维护关键基础设施、制定技术标准与规则、维护网络安全、应对自然灾害和巩固自由民主制度等方面，政府各部门、经济部门、社会组织、私营部门和公民都将共同参与。②Die Bundesgeriung, Integrierte Sicherheit für Deutschland: Nationale Sicherheitsstrategie, June 2023, pp. 34-35, 44-45, 58-59, https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/downloads/DE/veroeffent lichungen/2023/nationalesicherheitsstrategie.pdf?__blob=publicationFile&v=1.

从安全定义上看，德国综合安全观是对欧洲主义安全观的继承性发展，虽然德国重视非传统安全的社会建构，但并非摒弃传统军事安全。德国在界定国家安全时，传统军事防御与非传统安全融合并重。特别是在俄乌冲突背景下，《国家安全战略》强调联邦国防军核心作用的同时，注重从非传统安全视角界定国家安全事务，强调经济、社会组织与公民共同参与国家安全的建构。

第二，在安全议题领域上，德国综合安全观认为安全的对立物不仅是军事威胁，还涉及不同政策领域，以应对复杂多元化的安全风险。安全议题除提升德国军事防御力，还包括关键基础设施、发展援助、人道主义援助、网络与太空、科技与数字主权、原材料与能源供应链、气候变化、欧洲边境安全、人权与法治、全球粮食供应、对抗贫困与大流行病、应对恐怖主义、极端主义和有组织犯罪等议题。《国家安全战略》还强调外部安全与国家内部安全之间的互通性，提出欧洲周边危机影响德国自身安全，人权保护也并非一国内部事务，难民问题冲击欧洲边境安全。此外，德国认为其对外行动能力取决于国家内部韧性，只有在内部强大并且有能力保护德国本土的情况下，才能更有效地应对外部危机。由此，《国家安全战略》提出加强“韧性”是政府、商界和社会的共同责任。德国将撬动全社会资源，促进联邦政府、经济部门、社会组织与公民等国家和非国家行为体的共同安全参与，结合德国民事、军事和警察资源，嵌入国际多边机制进行安全行动。①Die Bundesgeriung, Integrierte Sicherheit für Deutschland: Nationale Sicherheitsstrategie,June 2023, pp. 11-17, https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/downloads/DE/veroeffentlichungen/2023/nationalesicherheitsstrategie.pdf?__blob=publicationFile&v=1.

在安全领域上，德国综合安全观延承了欧洲主义综合安全观奉行的包含军事与非军事领域的整体安全观，并强调安全的内传与外溢效应。一方面，除军事领域外，安全议题还涉及政治、经济、社会、网络、人权、气候保护等；另一方面，德国强调在全球化与欧洲一体化进程中本土安全与外部安全的互动性。特别是对人员自由流动的欧盟而言，安全问题早已突破民族国家的内部边界。如由叙利亚战争导致的难民危机曾对德国与欧洲边境安全造成极大冲击。由巴以冲突引起的巴勒斯坦与以色列人在德国各大城市的示威游行以及可能的恐怖袭击引发德国安全忧患。

第三，在安全指涉对象上，德国综合安全观融入“人权”与“社会”标准。其一，在防御问题上，《国家安全战略》强调德国武器出口审批将继续与接受国的人权、民主与法治社会标准挂钩。其二，在增强“韧性”上，无论是在推进供应链多元化、维护科技主权，还是在网络安全上，德国的核心目标都是捍卫德国自由民主政治秩序、西方价值观以及西方主导的“基于规则的国际秩序”，配合积极的人权政策，强调国际秩序中的人权标准。其三，在可持续性问题上，德国提出可持续发展的目标在于保护弱势群体与尊重人权标准。②Die Bundesgeriung, Integrierte Sicherheit für Deutschland: Nationale Sicherheitsstrategie,June 2023, pp. 11-17, https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/downloads/DE/veroeffentlichungen/2023/nationalesicherheitsstrategie.pdf?__blob=publicationFile&v=1.总之，德国综合安全观在安全指涉对象上延续了欧洲主义安全观的思路，从国家安全中心主义到重视个人安全与社会稳定，安全政策中突出“人权”与“社会”标准，带有明显的“价值观化”倾向。

第四，在安全化路径上，德国安全专家在安全议程设置上竞争话语权，通过引导安全叙事促进社会安全认知转变。扭转德国自二战后形成的“克制型”安全政策非一朝一夕。虽然在俄乌冲突中德国民众的安全威胁认知攀升，但作为代议制政体，德国安全观与安全政策转型仍需要取得社会共识。为此，《国家安全战略》的政治目标包括激发社会辩论，促使德国战略文化从“谨慎克制”转向“积极有为”。①Die Bundesgeriung, Integrierte Sicherheit für Deutschland: Nationale Sicherheitsstrategie,June 2023, p. 73, https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/downloads/DE/veroeffentlichungen/2023/nationalesicherheitsstrategie.pdf?__blob=publicationFile&v=1.

其一，德国安全政策专家争夺安全话语权。德国执政联盟内部与议会党团在安全政策转型中的利益偏好不同，各方均试图在安全议程设置中融入自身利益诉求与价值观，这导致《国家安全战略》一再延期出台。争论主要集中在德国对华政策以及设立具有集中决策职能的联邦安全委员会方面。绿党执掌的德国外交部坚持将经济安全与对华政策中的“价值观”因素设为德国的安全议题。德国社民党主导的总理府则倾向于务实型对华政策，虽然主张调整德国对华交往方式，但强调中德在全球治理上的共同责任与合作。②Olaf Scholz, “Gastbeitrag des Kanzlers in der FAZ: Darum geht es bei meiner Reise nach China,”Die Bundesregierung, November 3, 2022, https://www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/kanzlergastbeitrag-faz-china-2139416.自民党与联盟党主张将维护“基于规则的国际秩序”列为德国安全事务，支持改革联邦安全委员会职能。③Bundestag, “Kontroverse um Nationale Sicherheitsstrategie,” March 31, 2023, https://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2023/kw13-de-sicherheitsstrategie-939982.历经各方博弈，《国家安全战略》最终并未赋予联邦安全委员会总领安全决策的功能。

其二，在俄乌冲突中，德国政界引领公民对话，增强民众对德国安全政策转型的理解和辩论。德国安全专家通过参与政治巡讲、媒体辩论与论坛，触发德国民众对“克制型”战略文化的反思及其对德国安全政策转型的理解。在德国外交部资助下，柏林全球公共政策研究所成立“四九安全”（49security）平台，刊发国内外文章，讨论“时代转折”中德国如何推进安全政策转型，又如何塑造欧洲与国际安全秩序，网站内容包括：德国国家安全战略的优先议题、反思相互依赖、国际危机管理、塑造未来防务、增强韧性等。④“Debatte,” 49Security, https://fourninesecurity.de.德国政府举办多场由社会各界共同参与的安全对话，将民主政治、经济、科技、能源、移民与气候保护等列为重要的安全议题。慕尼黑安全会议发起“时代转折巡演”（Zeitenwende on tour），在各地宣讲德国安全政策转型的必要性，并将德国支持乌克兰、提升对北约与欧盟防务贡献、转变对俄政策、减少对华依赖等列为重点内容。⑤“Zeitenwende on tour,” Münchner Sicherheitskonferenz, https://securityconference.org/zeitenwende.

由此可见，德国在实施安全化方式上也延承了欧洲主义安全观的思路。一方面，德国安全专家在安全话语权上展开博弈，各方试图将符合各党派利益和价值观的常规政治议题上升为安全事务；另一方面，德国安全专家通过引导公民对话影响社会安全认知。他们在关注传统军事安全外，还将经济、科技、国际秩序等事务纳入安全政策辩论的范畴。

从以上四个维度可以看出，德国综合安全观并非自塑，而是对欧洲主义安全观的继承与发展。但在俄乌冲突背景下，德国对欧洲主义安全观也有所修正。一方面，德国综合安全观虽强调非传统安全，但它较欧洲主义安全观更为重视军事防御，将提升国防能力列为国家安全战略的核心任务；另一方面，德国综合安全观中“泛安全化”与“价值观化”趋势明显。德国安全与西方主导的国际秩序、自由主义价值观、经济安全、数字科技、网络安全、能源安全与气候保护等议题广泛相连。为此，近年来德国对外关系中的安全因素与价值观权重也显著上升。

二 德国综合安全观的历史演进

一国安全政策目标是对内可以维护自身秩序，对外增强威慑力与抵御危险能力。①Stephan Böckenförde, “Die Entwicklung des Sicherheitsverständnisses in Deutschland,” in Stephan Böckenförde and Sven Bernhard Gareis, eds., Deutsche Sicherheitspolitik, Herhausforderungen,Aktuere und Prozesse, 3. Auflage, Opladen and Toronto: Verlag Barbara Budrich, 2021, pp. 17-18.然而，哪些事务构成了安全威胁与安全风险，即如何定义安全威胁与风险是安全观研究的出发点，其形成与一国历史经验、国内情况以及国际环境有关。德国安全观发展不仅与国际环境等外界因素变化密切相关，还受德国的历史经验以及各时期的德国经济与社会情况的影响。德国在不同时期面临的安全威胁类型和国内情况有较大差异，因此各时期德国安全观特征也大不相同。二战后的德国安全观大致可分为三个发展阶段，而德国的综合安全观是在冷战后得以发展。

（一）冷战时期的传统安全观：防御与威慑

二战后至冷战结束前，德国安全观以防御和威慑为主。1949 年联邦德国与民主德国先后成立，它们在20 世纪50 年代分别加入美国主导的北约与苏联主导的华约。在美苏对峙中，以军备竞赛与常规武装部队为主的阵营对抗、威慑与国土防御是冷战时期联邦德国安全观的核心内容，其安全利益为：维护领土完整与政治主权、防止冷战升级为热战乃至核战、保持两德重新统一的可能性。阿登纳政府选择融入西方，安全政策嵌入北约机制。虽然二战后联邦德国历经社会运动形成“克制文化”，慎用武力，但联邦德国在安全上依赖并追随美国，形成“美主德从”的模式，增强军事威慑是其安全政策的重中之重。

20 世纪70 年代，联邦德国认为华约发动进攻的威胁下降，因阵营对抗导致的国家主权削弱被视为更大的威胁。勃兰特政府推行新东方政策，通过接触政策缓和与苏联及华约国家的关系，但这种缓和政策也是建立在军事安全的基础上，并以均势与军备控制为前提。冷战时期，联邦德国安全观仍是军事威慑与防御为主的对抗型思维。从安全政策文件数量上看，1969 年至1985 年联邦政府出台8份安全白皮书，均以军事部署和国家生存为主要目标。从军事力量看，联邦国防军拥有强大的军备库存。豹1、豹2 与“黄鼠狼”坦克数量超过2 000 辆。联邦国防军还拥有各种核弹药运载系统，参与北约“核共享”机制。当时，联邦德国的战斗机数量超过1 000 架，除洛克希德F-104G“星际”战斗机和“龙卷风”战斗机外，还有各种火炮设备系统。70 年代至80 年代末，联邦国防军人数一直维持在50 万人左右。联邦德国是北约驻军最多的西方国家，其领土范围内的军事物资和军事人员对北约在中欧综合防空部署的贡献率达到50%。①“Die Bundeswehr im Kalten Krieg,” Bundeswehr, https://www.bundeswehr.de/de/ueber-diebundeswehr/geschichte-bundeswehr/kalter-krieg.

（二）统一后综合安全观兴起：保护与稳定

冷战后两极格局瓦解，全球化进程加速，两德重新统一，德国获得完整国家主权，德国安全观进入第二个发展阶段，从注重防御与威慑的传统安全观发展为保护与稳定的综合安全观。德国不再是阵营对抗的前沿国家，安全政策聚焦于应对两极秩序瓦解后的经济与社会秩序不稳定状态以及域外冲突。对德国而言，欧洲安全威胁的来源不再是超级大国间的战争，而是巴尔干冲突、非法移民、民族宗教冲突、社会环境问题以及国家与非国家行为体之间的“非对称战争”。德国安全政策目标从以军事威慑阻止国家间爆发战争，变为应用综合手段遏制区域不稳定因素。

冷战后的欧洲进入“后冲突时代”，德国安全观范式转变，逐渐运用“综合安全”概念，不再首要关注国家间战争，而是在集体安全机制内参与联盟军事行动，致力于应对区域危机与国际冲突、非传统安全风险以及非国家行为体产生的非对称威胁，并将社会与经济风险升级为安全事务。冷战后的德国安全政策文件展现出了德国综合安全观的形成过程。②“Verteidigungpolitiche Richtlinien für den Geschäftsbereich des Bundesminnisters der Verteidiung,”Der Bundesminister der Verteidigung, 1992.德国2003 年《国防政策指南》要求对国防进行“广义理解”。一是重视危机预防与冲突管理，二是提出从“军事防御”到“稳定保护”的国防军功能转变，支持德国参与域外危机预防与国际反恐行动。①“Verteidigungspolitische Richtlinien für den Geschäftsbereich des Bundesministers der Verteidiugng,” Bundesministerium der Verteidung, 2003.2006 年的《德国安全政策白皮书》展现了德国的综合安全理念，提出“互联安全”概念，要求国内与国际协作，统筹公民与社会资源，从源头有效预防危机。

冷战后，德国综合安全观展现出如下几个特点：首先，联邦国防军主要功能从本土防御变为域外危机预防、冲突管理、人道主义干涉与联合国维和等。但德国偏好优先通过非军事手段解决危机，这是冷战后德国承担国际责任的主要方式。20 世纪90 年代初期，联邦国防军先后在伊拉克与柬埔寨进行战地医疗与人道主义救助，参与联合国索马里维和行动。1994 年德国《基本法》为联邦国防军海外军事行动开放绿灯，德国最终参与1999 年的北约科索沃空袭，但维持低限度的联盟军事参与。

其次，德国安全威胁认知转变为安全风险预防，旨在应对区域不稳定因素。这包括经济欠发达地区的非法移民、世界金融与经济危机的溢出效应、人权破坏以及国际冲突对欧洲带来的影响等。

再次，德国推动跨部门合作，融合政界与社会资源，致力于消除危机根源。20世纪90 年代起，德国安全政策文件强调统筹政府各部门与社会资源，要求德国安全政策与经济、科技、环保及发展援助政策相协调，及早预警危机。1992 年《国防政策指南》、2004 年《民事危机预防、冲突解决与和平建设纲领与行动计划》及其后发布的一系列行动报告均提出将危机预防作为国家与社会行为体的跨界任务。②Cornelia Brinkmann, “Lehren aus 10 Jahren Aktionsplan ‘Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung’- wie weiter?” Bundestag, May 5, 2014.

最后，德国对欧洲安全秩序的认知从冷战时的对抗型变为冷战后的合作型，试图通过经济合作与欧洲一体化，将俄罗斯与前华约国家纳入欧洲安全秩序架构。德俄建立战略伙伴关系、安全伙伴关系与现代化伙伴关系等，建设“北溪1 号”与“北溪2 号”能源管道，形成德俄能源依赖。为避免激怒俄罗斯，默克尔政府曾明确反对美国2008 年提出的乌克兰与格鲁吉亚加入北约的提案。然而，21 世纪初的北约与欧盟东扩仍为欧洲安全秩序埋下了隐患。2007 年普京在慕尼黑安全会议上批评北约东扩为“领土扩张”。③“Speech and the Following Discussion at the Munich Conference on Security Policy,” President of Russia, February 10, 2007, http://www.en.kremlin.ru/events/president/transcripts/24034.

（三）新时期综合安全观发展：融合“防御性”与“韧性”

2014 年克里米亚危机后，欧洲安全秩序遭遇挑战，国家间战争回归，德国安全观进入第三个发展阶段。在综合安全观的基础上，德国愈发重视军事防御。从克里米亚危机到俄乌冲突，欧盟对俄罗斯的安全威胁认知不断上升。同时，发生在利比亚与叙利亚等域外国家的战争触发欧洲难民危机，欧洲边境安全挑战欧盟各国的政局稳定，右翼民粹主义势力与建制派政党对峙。在此背景下，德国综合安全观有所调整，主要表现在两方面：一方面，联盟与国土防御回归成为德国安全政策的重心。德国致力于提升对北约与欧盟防务的贡献，承担更多联盟防务责任。德国根据自身军事实力与国家利益，有限度地参与海外军事行动。另一方面，德国强调提升“韧性”，即承认无法阻止各类威胁与风险的发生，但全社会需要接纳并适应不断变化的国际环境，并有能力从各种外部威胁、风险与干扰中迅速复原。

近十年在变化的国际安全环境中，德国综合安全观在界定安全威胁时进一步扩大议题范围。2016 年《德国安全政策白皮书》提出世界强权政治伴随军事手段回归，德国对俄定位从战略伙伴变为战略对手，德国需构建值得信赖的军事能力。①Bundesministerium der Verteidigung, “Weißbuch zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr,” Berlin, 2016.2018 年《联邦国防军构想》强调军队现代化。②Bundesministerium der Verteidigung, “Die Konzeption der Bundeswehr-Ausgewählte Grundlinien der Gesamtkonzeption,” April 2018.2021 年德国外交部发布《多边主义白皮书》，界定大流行病、气候变化、人工智能等新型国际安全挑战，提出德国将加强参与国际多边规则塑造，包括制定网络空间的国际规范与规则、管制致命性武器和终止战争等。③Die Bundesregierung, “Gemeinsam für die Menschen: Weißbuch Multilateralismus der Bundesregierung,” May 2021.2021 年德国发布《网络安全战略》，明确德国网络安全政策的长期方向。④Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat, “Cybersicherheitsstrategie für Deutschland 2021,” August 2021.德国的《国家安全战略》就是在前述政策文件基础上，结合2022年《欧盟战略指南针》与《北约战略纲领》，全面阐述新时期德国的综合安全观。⑤Bundesministerium der Verteidigung, “Sicherheitspolitische Grundlagendokumente - eine Übersicht,” July 6, 2022, https://www.bmvg.de/de/aktuelles/sicherheitspolitische-grundlagendokumente-eine-uebersicht-5458768.

从欧洲主义安全观的四个维度出发，可以更清晰地展现二战后德国安全观三次演变的过程逻辑，直至冷战结束后，德国才突破传统安全观，继承与发展欧洲主义安全观的核心理念（参见表3）。

表3 欧洲主义安全观逻辑与德国安全观的演变

三 新时期德国综合安全政策的实践评估

冷战后德国综合安全观得以发展与德国安全实践密切相关。欧洲历经克里米亚危机与俄乌冲突，由冷战后将俄罗斯纳入其中的“合作型”泛欧洲安全秩序转变为针对俄罗斯的“对抗型”安全秩序。在此背景下，德国综合安全观 “防御性”与“韧性”融合并重，但因欧洲安全秩序遭遇持续挑战，“防御性”权重上升。

近年来，德国通过立法与政治倡议赋予军事防御更多合法性。在增强韧性上，德国安全议题范畴进一步泛化，呈现出明显的价值观与权力政治倾向。在激烈的大国博弈中，德国国家角色向重视权力政治的地缘政治角色演进。但德国权力政治模式并非马克斯·韦伯（Max Weber）所说的“抵制异见而贯彻自身意愿”，而是汉娜·阿伦特（Hannah Arendt）主张的“与他人取得共识，团结一致行动能力”。①Gunther Hellmann, “Zwischen Gestaltungsmacht und Hegemoniefalle-zur neuesten Debatte über eine neue deutsche Außenpolitik,” Aus Politik und Zeitgeschichte, 28-29/2016, pp. 4-12.对德国而言，权力政治不仅基于军事实力，也是基于规则、共识与信息知识。因此，德国的权力运行模式更注重规则塑造，并与价值观相连。即身披客观与科学外衣，无需面目可憎便可实现行为控制与意愿的塑造。①唐士其、庞珣：《综合安全论：风险的反向界定和政治逻辑》，《国际政治研究》2022 年第6 期，第10-22 页。

德国在《国家安全战略》顶层设计中，从“防御性”“韧性”与“可持续性”三方面详细阐释了德国综合安全政策。从本质上看，“可持续性”属于“韧性”议题的范畴。如前所述，“韧性”是指社会各界需要适应不断变化的国际环境，有能力从外部威胁、风险与干扰中迅速复原，这不仅包括经济、科技与社会问题，还涉及应对气候危机以及粮食供应安全等全球性问题。但德国绿党在《国家安全战略》制定中坚持融入自身立场，强调全球安全面临的最大威胁是“气候危机”，要求政府与社会在应对气候危机上协同行动。②“Nationale Sicherheitsstrategie: Baerbock verteidigt lange Verhandlungsdauer,” Tagesschau, June 15, 2023, https://www.tagesschau.de/inland/innenpolitik/baerbock-nationale-sicherheitsstrategie-100.html.最终《国家安全战略》突出“可持续性”对安全的作用，单列一章。鉴此，为保持文本分析与政治实践评估的一致性，笔者基于《国家安全战略》中列述的“防御性”“韧性”和“可持续性”三个维度，在后文中对近年来德国的综合安全政策实践进行评估。

（一）防御性：德国综合安全政策的第一根支柱

德国综合安全政策的第一支柱是加强军事防御。德国的综合安全政策重视军事威慑功能。2014 年克里米亚危机后，德国提升国防意愿上升，主要体现在德国逐年增加国防支出、增强对北约集体防御的贡献、促进北约与欧盟防务的互补性嵌合。俄乌冲突中，德国在提升集体防御上作出了更多政治承诺：一是德国逐年增加国防开支。从2014 年到2022 年，德国国防预算从324 亿欧元上升至503 亿欧元。俄乌冲突爆发后，德国总理朔尔茨承诺将国防支出提升至北约所要求的占国内生产总值2%的标准。二是克里米亚危机后德国综合安全观愈发重视“防御性”，明晰其跨大西洋主义的集体防务选择。德国加强跨大西洋安全合作、持续提升对北约“欧洲支柱”建设的贡献，促进北约与欧盟防务的嵌合。

实际上，冷战后德国国内既有支持北约的“跨大西洋派”，也有支持欧盟独立防务的“欧洲主义者”，德国试图在二者之间取得平衡。然而，多年来欧盟防务一体化缺乏实质进展，德法防务合作也是“心思各异”。德法曾承诺在“永久结构性合作”（PESCO）中发挥领导作用，然而PESCO 进展缓慢。一是欧盟军事实力缺口较大，英国“脱欧”后欧盟集体防御能力更是减弱近1/4；③邱静：《欧洲防务一体化走向》，《环球》2021 年第24 期。二是由于各成员国战略文化的异质性，各国参与PESCO 的合力不足，中东欧与波罗的海国家更依赖北约防务，对PESCO 参与度较低。①赵怀普：《欧盟共同防务视阈下的“永久结构性合作”机制探究》，《欧洲研究》2020 年第4 期，第30-49 页。在欧洲面临军事威胁时，大多数欧洲国家认为北约对欧洲安全不可或缺，德国意识到北约能够有效地确保欧盟安全。因此，德国跨大西洋主义集体安全认同超越“欧洲主义”，强调欧盟防务是对北约的补充而非替代，法国总统马克龙的“北约脑死亡论”在欧洲影响力渐失。

尽管德国并未放弃欧盟防务一体化与德法安全合作项目，但在政治实践中，德国更看重跨大西洋安全合作，对北约集体防御贡献也更多，主张在北约内增强“欧洲支柱”建设。这主要体现在德国加强北约东境军事部署、北约防空能力贡献、优先采购美式军备、增强北约“核共享”等。

在北约东境军事部署上，2017 年德国领导北约“增强前沿”（eFP）部署在立陶宛的多国部队战斗营。②Bundeswehr, “Die Mission in Litauen,” June 2022, https://www.bundeswehr.de/resource/blob/156668/622fa537228f45cd5d94a22bbfa19deb/download-broschuere-efp-data.pdf.2019 年联邦国防军第九装甲旅领导北约高度戒备联合特遣部队（VJTF）多国演习任务。③Bundeswehr, “VJTF-Very High Readiness Joint Task Force: Rückblick auf 1095 Tage Einsatzbereitschaft,” December 15, 2020, https://www.bundeswehr.de/de/organisation/heer/aktuelles/vjtfrueckblick-auf-1-095-tage-einsatzbereitschaft-4917922.2022 年马德里峰会后，北约军队将从“快速反应”模式转向更大规模“作战模式”，30 天内在东境部署到位的兵员将从4 万人提升至30 万人。对此，德国承诺提供1.5 万联邦国防军、25 架战机与20 艘战船。④“NATO-Aufstockung Schafft die Bundeswehr das?” Tagesschau, June 29, 2022, https://www.tagesschau.de/multimedia/audio/audio-138033.html.此外，德国计划于2025 年成立驻立陶宛重型战斗旅，该战斗旅将由4 000 名联邦国防军士兵组成。⑤“Ankündigung von Pistorius: Bundeswehr-Brigade in Litauen soll formell 2025 stehen,”Tagesspiegel, October 11, 2023, https://www.tagesspiegel.de/politik/ankundigung-von-pistorius-bundeswehrbrigade-in-litauen-soll-formell-2025-stehen-10606177.html.在北约防空上，2023 年6 月，德国主办并领导自北约成立以来最大规模的空中演习“空中卫士23”。德国还与北约14 个欧洲国家达成“欧洲天盾”倡议，提升欧洲联合防空能力，但法国却没有参与。实际上，法国更依赖自身核威慑能力，在北约框架内加强欧洲防空的意愿不似德国那般强烈，这也从侧面展现出德法在欧盟防务一体化上的路径差异与凝聚力不足。

在核威慑与军备采购上，2014 年克里米亚危机发生后，德国国内开启核威慑争论，主要围绕三个选项进行，即德国延续北约核共享、发展欧洲自主核威慑以及部署德国本土核力量。但无论是欧洲自主核威慑还是德国本土核力量都面临较大的现实阻碍。法国对核力量具有排他性控制，法国核力量也难以与美国相比，能否在危机时刻为德国提供延伸威慑有待检验。至于在德国本土部署核力量，由于德国国内强烈的反核传统而难以实现。①周顺：《德国核威慑争论：背景、焦点及影响》，《国际关系研究》2023 年第1 期。在俄乌冲突的背景下，德国继续依靠北约“核共享”，并将其视为优先选项。为此，德国“特别基金”中的100 亿欧元优先用于采购35 架具有承载B61 战术核弹能力的美式F-35 战机，以增强北约“核共享”能力。②Martin Murphy and Frank Specht, “Bundesregierung will F-35-Tarnkappenjets für Bundeswehr beschaffen,” Handelsblatt, March 14, 2022, https://www.handelsblatt.com/autoren/frank-specht/1985934.html.此外，尽管德国继续支持由德法西共同研发的第六代欧洲未来空战系统项目（FCAS），但是该项目预计2040 年才能实现全面协同作战，参与国能否长期提供资金与人员支持也有不确定性。为此，德国优先采购美国F-35 战机，2026 年即可接收战机。③Torben Arnold, “Die Entscheidung zum Kauf von F-35-Kampfjets für die Luftwaffe:Herausforderung für die Integration und die Weiterentwicklung europäischer Luftkampfsysteme,”Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), March 27, 2023, https://www.swp-berlin.org/10.18449/2023A23/.

然而，中短期内德国提升国防的政治承诺与军事实力之间仍有赤字。俄乌冲突的爆发是对德国防御能力的一次实质性检验。两德统一后，德国不再是两极阵营对抗前沿国家，德国作为贸易国家享受全球化红利，削减国防开支的幅度超过大多数盟国，多年来德国军备懈怠，联邦国防军很难迅速补齐军事短板。

首先，联邦国防军人员缺口短期内难以补齐，其规模从1990 年约50 万人缩减至2022 年年初的约26 万人。其次，德国国防预算存在长期缺口，难以兑现至2024年国防开支达到国内生产总值2%的北约标准。德国伊福研究所（Ifo Institute）预测，2024 年德国国防预算为520 亿欧元，仍有140 亿欧元资金缺口。④“Verteidigungshaushalt und Sondervermögen reichen nicht für Zwei-Prozent Ziel in 2024,” Ifo Institute, August 9, 2023, https://www.ifo.de/pressemitteilung/2023-08-09/verteidigungshaushalt-undsondervermoegen-reichen-nicht-fuer-zwei-prozent.当2026 年“特别基金”耗尽后，德国并未就如何维持占国内生产总值2%的国防开支作出详细规划。最后，鉴于军备老旧，德国承担北约“欧洲支柱”领导角色时力不从心。俄乌冲突爆发之初，德国国防军中有60%直升机不能执飞，200 多辆坦克中仅一半可随时启动。德国陆军中将阿尔方斯·迈斯（Alfons Mais）坦言，德国没有为承担北约义务做好充分准备。①Sabine Siebold, “German Army Chief ‘Fed Up’ with Neglect of Country’s Military,” Reuters,February 24, 2022, https://www.reuters.com/world/europe/german-army-chief-fed-up-with-neglect-countrysmilitary-2022-02-24/.

俄乌冲突爆发后，德国对提升国防以及对北约集体防御贡献作出较多政治承诺，这也是德国时代转折的重要标志。然而，中短期内德国提升防御能力仍面临诸多掣肘。总体而言，德国在向冲突地区提供武器上已突破“克制文化”限制，取得进展；在提升军备上仍处于初始阶段；在北约与欧盟集体防务中发挥领导作用时仍力不从心，面临诸多制约。因此，中短期内德国综合安全政策中提升“防御性”的政治愿景与其政治实践之间存在较大差距（如表4 所示）。

表4 德国安全政策“时代转折”任务清单与进展评估

（二）韧性：德国综合安全政策的第二根支柱

德国“综合安全政策”的第二支柱是增强“韧性”。德国在《国家安全战略》中专设章节，提出集中德国政界与社会资源，全面增强社会、经济与价值观“韧性”，撬动联盟资源，共同维护自由民主价值观与“基于规则的国际秩序”。在欧盟安全战略文件中倾向于使用“经济安全”叙事，而在德国安全战略文件中则使用“经济韧性”，但二者无本质差异。对德国而言，提升“韧性”目的是应对“混合型威胁”，维护“基于规则”的国际经贸与投资秩序、发展多元化经济与原材料供应链、维护关键技术、数字主权、西方自由民主制度、人权以及打击虚假信息、应对极端主义、确保网络安全和塑造外太空安全架构等。①Die Bundesgeriung, Integrierte Sicherheit für Deutschland: Nationale Sicherheitsstrategie,June 2023, pp. 46-63, https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/downloads/DE/veroeffentlichungen/2023/nationalesicherheitsstrategie.pdf?__blob=publicationFile&v=1.

值得注意的是，近年来德国对华叙事中不断出现“韧性”“去风险”与“多元化”概念。在评估德国增强“韧性”政治实践前，需厘清上述概念的逻辑关系。“去风险”是德国增强“经济韧性”的重要策略。多元化伙伴与多元化供应链是德国“去风险”的重要手段。“去风险”已成为德国对华政策的关键词，这不仅增强了中德关系的竞争性，同时因为“风险”定义的模糊性而加强了德国对华政策的“泛安全化”趋势。此外，在中美博弈激烈的环境中，德国安全战略中的“经济韧性”目标愈发受到国际地缘政治影响，一边是德国大型企业仍需要中国市场红利，另一边是德国企业需要嵌入美国认可的全球供应链，德国商业政治化趋势上升。

首先，德国不断收紧外国投资审查条例，推动经济“去风险”。德国社会市场经济体制中“国家角色”回归，原本确保企业公平竞争的“秩序政策”融入更多政府干预与保护主义色彩。②郑春荣：《德国经济政策调整的新动向：“国家回归”？》，《欧洲研究》2021 年第5 期。2016 年，中国企业美的集团收购德国智能制造企业库卡后，德国政府屡次收紧《对外经济条例》，将非欧盟国家投资德国关键技术与关键基础设施的收购股比审查门槛由25%下调至10%，德国政府可以“对公共秩序威胁”为由审查非欧盟企业的并购案，甚至加以阻止。③Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz, “Verordnung der Bundesregierung:Neunte Verordnung zur Änderung der Außenwirtschaftsverordnung,” July 2017, https://www.bmwk.de/Redaktion/DE/Downloads/V/neunte-aendvo-awv.pdf?__blob=publicationFile&v=1.俄乌冲突中，不少德国政客捆绑中俄“威胁”，从德国对俄能源依赖的反思发展至对华经济依赖的“风险”警告。2022 年中远集团收购汉堡港码头股份，德国执政联盟就该收购案是否会危及德国“关键基础设施安全”与增加“对华经济依赖”而争论不休，最终批准的收购额从35%降至24.9%的少数股权。①“Hamburger Hafen-Deal mit China: Bund erlaubt begrenzten Einstieg,” NDR, October 26, 2022,https://www.ndr.de/nachrichten/hamburg/Hamburger-Hafen-Deal-mit-China-Bund-erlaubt-begrenzten-Einstieg,hhla446.html.不久后，德国经济部又以影响“公共秩序安全”为由禁止北京赛微电子国外子公司收购德国Elmos 汽车芯片制造生产线。②“Chiphersteller Elmos: Kabinett stoppt chinesische Übernahmen,” Tagesschau, November 10,2022, https://www.tagesschau.de/wirtschaft/unternehmen/elmos-china-verkauf-verboten-chip-technologie-101.html.2023年德国推出的《中国战略》也以经济“去风险”（De-risiking）为核心，要求在对华交往中确保德国的“经济韧性”，提出在关键领域减少对华依赖，发展多元化经济伙伴，并承认“去风险”策略是基于国际地缘政治考量。③Die Bundesregierung, “China-Strategie der Bundesregierung,” 2023, Berlin, pp. 25, 34.

其次，“多元化”与“联盟政治”是德国推进“去风险”的重要手段。德国撬动联盟权力资源，在维护“基于规则的国际秩序”上发挥超越自身实力的作用。此外，德国发展国际多元伙伴关系，加强与“全球南方”国家合作。④伍慧萍：《德国首部国家安全战略的源起、内涵与展望》，《德国研究》2023 年第4 期，第10-11 页。近年来，德国多元化策略与联盟政治作用范围扩展至“印太”地区。德国以维护自由航行、开放市场与“基于规则的秩序”为名，积极构建“印太”多元伙伴关系。2020 年，德国出台本国《印太战略》，将区域安全、多边主义、气候环保、人权法治与“基于规则”的公平贸易列为优先议题。此后，德国陆续发布“印太战略”实践评估。一是德国发展多元化“印太”政治与经济伙伴，打破与中国优先对话的传统。比如德国与澳大利亚、日本建立外交部与国防部部长磋商机制；在新加坡成立区域中心，打击虚假信息。⑤Auswärtiges Amt, “Deutschland und der Indo-Pazifik - drei Jahre verstärktes Engagement in einer weltpolitischen Schlüsselregion,” September 23, 2023, https://www.auswaertiges-amt.de/de/aussenpolitik/asien/indo-pazifik-leitlinien/2617830.二是德国参与塑造“印太”安全秩序。德国、英国、法国曾共同向联合国提交关于南海局势声明，按照西方叙事阐释和适用《联合国海洋法公约》（UNCLOS）。⑥Die Bundesregierung, “Fortschrittsbericht zur Umsetzung der Leitlinien der Bundesregierung zum Indo-Pazifik,” Berlin, September 2021; Die Bundesregierung, “Fortschrittsbericht zur Umsetzung der Leitlinien der Bundesregierung zum Indo-Pazifik für das Jahr 2022,” September 2022.三是德国撬动盟友“权力资源”，将法国、美国与欧盟视为最重要的多边主义伙伴，实施基于价值观的“有效多边主义”。①Hanns W. Maull, “Multilateralismus und Partnerschaft in der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik,”in Günther Maihold et al., eds., Deutsche Außenpolitik im Wandel-Unstete Bedingungen, neue Impulse,Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), 2021, pp. 59-62.美欧联动制华体系逐渐形成，德国积极参与美欧对华战略协调。俄乌冲突中，美欧在跨大西洋贸易和技术理事会（TTC）内加强对华贸易政策协调与对俄信息交流，特别是在军民两用品出口管制、外国投资审查机制、半导体供应链安全、投资第三国基础设施以及应对全球贸易挑战等方面加强规则对接与战略协同。②“U.S.-EU Trade and Technology Council (TTC),” U.S. Department of State, https://www.state.gov/u-s-eu-trade-and-technology-council-ttc/.四是德国在北约机制内加强“印太”参与，有限度配合美国“印太战略”。继2021 年联邦国防军象征性“印太”巡航后，2022 年北约峰会后德国派战机参加在澳大利亚举行的“印太”“漆黑”（Pitch Black）与“卡卡杜”（Kakadu）军演。③“Pitch Black Eurofighter beim Indopazifik-Manöver,” Tagesschau, August 19, 2022, https://www.tagesschau.de/ausland/asien/pitch-black-manoever-101.html.

然而，德国通过联盟政治与多元化等手段增强“韧性”的目标，仍受到国际力量对比变化、崛起国市场红利、德国经济界意见以及德国国内政治、经济与社会成本等因素的制约。德国是欧洲大国，但在世界范围仍是中等强国。为此，德国在联盟政治中需要保留回旋空间，应对各种不确定性和风险，维护德国安全和利益。

第一，德国在联盟政治中保留联盟异化的选择。在中美博弈中，德国依靠跨大西洋联盟政治，在大国关系中难以做到“等距中立”，但也担忧美国再次背离跨大西洋联盟。拜登政府致力于重塑美国联盟声誉，但德国基于对霸权国、崛起国、重要盟友行为与成本收益计算，④任琳、郑海琦：《联盟异化的起源》，《国际政治科学》2021 年第2 期。对德美关系仍保留战略调整空间，对美采取选择性追随或选择性背离的联盟异化手段，并未完全放弃欧盟战略自主愿景。德国尤其担忧美国2024 年大选后特朗普式的民粹主义总统回归，从而导致美国再次退出欧洲安全事务，跨大西洋关系破裂。美国两极分化趋势严重，在美国众议院议长凯文·麦卡锡（Kevin McCarthy）遭到国会右翼激进保守派人士罢黜后，德国总统弗兰克-瓦尔特·施泰因迈尔（Frank-Walter Steinmeier）立即访美，试图确认美国对欧洲安全和对乌克兰继续支持的承诺。此外，在俄乌冲突中德美仍加强安全合作，但法国作为欧盟另一支领导力量，不断强调美欧战略手段与目标差异性，施压德国加强安全合作，确保欧洲主权。①“Scholz and Macron Convene for ‘Strategic’ Retreat in Hamburg,” DW, September 10, 2023,https://www.dw.com/en/scholz-and-macron-convene-for-strategic-retreat-in-hamburg/a-67047196.

第二，德国政界与经济界对“去风险”策略的意见尚不同频。在德国政界实施经济“去风险”策略之时，德国经济界更看重中国市场红利，在中国投资势头仍然强劲。2022-2023 年经济数据显示，德国大型跨国企业将经济利益和安全问题分离。德国经济研究所（IW）数据显示，2023 年上半年，德国企业在中国直接投资约为103 亿欧元，尽管这比2022 年上半年的120 亿欧元有所下降，但仍是历史第二高值，这表明德国经济界对“去风险”策略的执行仍处于初始阶段。②Jürgen Matthes and Thomas Puls, “Beginnt das De-Risking?” IW-Report 43/ 2023, pp. 13-14.

第三，德国提升“韧性”的目标受国内政治、经济与社会成本的制约。德国综合安全政策中强调增强社会与经济韧性，但近年来德国历经欧洲难民危机、新冠肺炎疫情与俄乌冲突，德国政治生态整体右转，德国经济发展与社会凝聚力遭受多重冲击。俄乌冲突持续的时间越长，德国所付出的社会、经济与政治成本也就越高，从外部干扰与风险中恢复的难度也就越大。

德国提升“韧性”目标与德国社会能够承受的先期经济成本形成对垒。在德国提升“韧性”的举措中，无论是供应链多元化、促进高科技发展还是关键基础设施建设都需要足够的财政支持，企业与个人难以承担超预期的成本支出。然而德国在多重危机中已由以往的财政盈余变为负债激增，2023 年德国或将成为唯一一个陷入经济停滞的欧盟发达经济体。国际货币基金组织预测德国2023 年国内生产总值将萎缩0.5%。③“IWF sieht Deutschland 2023 noch tiefer in der Rezession,” ZeitOnline, October 10, 2023,https://www.zeit.de/wirtschaft/2023-10/iwf-prognose-deutschland-schrumpft-rezession.德国能承受的先期经济成本可否支撑其增强“韧性”的政治目标仍有待观察。此外，俄乌冲突导致德国政坛“碎片化”。超负荷接收难民与德国经济萎缩引发德国民众对执政联盟的不满。德国右翼民粹主义政党选择党（AfD）借助民众的不满，在联邦层面支持率已突破20%，打破德国建制派政坛的稳定性。④Konstantin Kumpfmüller and Wenke Börnsen, “Zwei Wahlen und fünf Botschaften an Berlin,”Tagesschau, October 1, 2023, https://www.tagesschau.de/inland/innenpolitik/landtagswahl-bayern-hessenerkenntnisse-100.html.未来德国执政联盟将更加碎片化，执政伙伴之间形成政治共识的难度加大，这对德国综合安全观中提升“韧性”的目标构成较大的政治挑战。

（三）可持续性：德国综合安全政策的第三根支柱

德国“综合安全政策”的第三支柱是“可持续性”。对德国而言，应对全球气候危机、维护能源供应安全、促进绿色能源转型、确保粮食供应安全、维护生物多样性、保障医疗系统供应链稳定等均属于安全政策范畴。其中能源供应安全与气候保护是“可持续性”议题中最重要的部分。

能源安全与国家工业和经济体系的稳定及繁荣密切相关，也与国家主权紧密相关，能源供应稳定成为一个关乎国家安全的重要因素。德国朔尔茨政府对能源安全战略的调整主要表现在四个方面：一是德国能源体系“去俄化”，二是能源类型多样化，三是能源供应市场多样化，四是加速推进能源转型。俄乌冲突中大国地缘政治博弈愈发激烈，这不仅加速德国能源转型的步伐，还提升了能源安全在国家安全议程中的重要性。朔尔茨政府终结长期以来的德俄能源依赖关系，冻结“北溪2 号”管道审批，至2023 年年初德国宣布摆脱对俄传统化石燃料依赖。此外，德国积极扩展国际能源伙伴，与美国、挪威、加拿大、卡塔尔、纳米比亚、巴西、南非、乌拉圭和澳大利亚等国签署液化天然气供应或氢能合作协议，并行推进能源类型与能源市场多样化举措。①Mark Hugo, “Deutsche Energie-Partnerschaften:Habecks globales Netz für grünen Wasserstoff,”ZDF, May 8, 2023, https://www.zdf.de/nachrichten/wirtschaft/energiewende-wasserstoff-deutschlandpartner-100.html.2023 年，德国修订《国家氢能战略》，翻倍氢能产量目标，促进国际氢能进口与绿氢投资，全面加速能源转型。德国的目标不仅在于维护能源供应安全，还致力于塑造全球绿氢技术价值链，从而确保德国在全球氢能经济中的领先地位。

在“可持续”议题上，近年来德国利用在气候领域的先发优势，在国内、欧盟与国际层面推出政治倡议、政策工具与立法。在国内，德国政府设立宏大的气候保护目标，承诺至2030 年温室气体排放量比1990 年减少65%，至2045 年实现零排放。②Die Bundesregierung, “Klimaschutzgesetz: Generationenvertrag für das Klima,” November 7,2022, https://www.bundesregierung.de/breg-de/schwerpunkte/klimaschutz/klimaschutzgesetz-2021-1913672.德国于2023 年正式关闭所有核电站。③Die Bundesregierung, “Der Atomausstieg macht unser Land sicherer,” April 19, 2023,https://www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/ausstieg-aus-der-kernkraft-2135796.在欧盟层面，德国影响并推动出台《欧洲绿色新政》，支持欧盟碳边境调节税。原德国国防部部长乌尔苏拉·冯德莱恩（Ursula von der Leyen）就任欧盟委员会主席后，要求扩大碳市场覆盖范围，通过征收碳关税来实现碳中和目标，承诺欧盟至2030年温室气体排放比1990 年减少55%，到2050 年实现碳中和。①Bundesministerium für Bildung und Forschung, “So stehen Stakeholder in Deutschland zum europäischen CO2-Grenzausgleich,” February 9, 2022, https://www.kopernikus-projekte.de/aktuelles/news/ariadne_stakeholder_co2-grenzausgleich.在国际上，德国积极推进气候外交，通过联合国、七国集团与二十国集团等多边机制，倡议建立由各国参与的开放型国际气候俱乐部，引领全球可持续发展议程设置。②Die Bundesregierung, “Gemeinsame Pressemitteilung von Bundeskanzleramt und Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz: G7 gründet Klimaclub,” December 12, 2022, https://www.bundesregierung.de/breg-de/suche/gemeinsame-pressemitteilung-von-bundeskanzleramt-und-bundesministerium-fuerwirtschaft-und-klimaschutz-g7-gruendet-klimaclub-2153296.

然而，德国在能源转型与气候保护上的政治目标在实践过程中遭遇阻碍。首先，德国国内对能源转型目标存有争议。德国国内关于发展蓝氢与绿氢之争激烈，核心问题在于氢能生产过程中是否应借助传统能源天然气。当德国教育与研究部部长贝蒂娜·施塔克-瓦青格（Bettina Stark-Watzinger）提出为促进德国氢能市场快速增长而鼓励发展蓝氢时，德国环保组织激烈反对，要求仅投资完全通过可再生能源产生的绿氢。理由是蓝氢生产仍需要使用天然气，分解后产生的二氧化碳需要存储到地下。

其次，德国可持续发展议程挑战社会能够承受的经济代价上限。为尽快实现碳中和目标，绿党出身的德国经济部部长罗伯特·哈贝克（Robert Habeck）提出“供暖法”，要求从2024 年开始逐步淘汰石油和天然气供暖设备，每个新供暖系统须使用65%以上的可再生能源。至2045 年德国所有供暖系统必须完全使用可再生能源。但是，该法案没有充分顾及俄乌冲突中德国不断上涨的能源成本带来的经济负担，超过60%的德国人反对该法案，担心“供暖法”将使他们在经济上不堪重负。③“ARD-DeutschlandTrend Zufriedenheit mit Ampel-Regierung auf Rekordtief,” June 1, 2023,Tagesschau, https://www.tagesschau.de/inland/deutschlandtrend/deutschlandtrend-3368.html.此外，德国议会中的联盟党、左翼党与选择党也强烈反对“供暖法”，批评执政联盟不仅无视德国经济界与民众需要承担的经济负担，还侵犯了议会权力，使用“棍棒”强行推动能源转型与绿色议程，而未经议员充分辩论。④Silke Kersting and Jürgen Klöckner, “Fraktionsklausur: Grüne unter Druck: Wie die Partei mit ihren Klimaschutz-Plänen Wähler vergrault,” Handelsblatt, March 21, 2023, https://www.handelsblatt.com/politik/deutschland/fraktionsklausur-gruene-unter-druck-wie-die-partei-mit-ihren-klimaschutzplaenen-waehler-vergrault/29049428.html.随着俄乌冲突持续，德国能源成本与经济负担不断上升，德国绿党支持率持续下降，从2022 年7 月的23%降低至2023 年11 月的15%。德国人对联邦政府的满意度也持续下跌，41%的受访者期待重新选举，仅有32%支持其继续执政。①“ARD-DeutschlandTrend 41 Prozent für vorgezogene Neuwahl,” November 9, 2023, Tagesschau,https://www.tagesschau.de/inland/deutschlandtrend/deutschlandtrend-moma-104.html.

最后，能源多元化与西方价值观之间存在目标悖论。俄乌冲突爆发后，德国为尽快摆脱对俄能源依赖，积极发展多元化国际能源伙伴，确保能源供应安全。哈贝克从沙特阿拉伯与卡塔尔大量采购液化天然气，因上述国家的政治行为有违德国奉行的西方人权标准，从而引发广泛争议。②Zacharias Zacharakis, “Robert Habeck in Katar:In den Zwängen der Zeit,” ZeitOnline, March 21, 2022, https://www.zeit.de/wirtschaft/2022-03/robert-habeck-katar-erdgasdeal-gruenen-energiepolitik.德国环保组织对联邦政府过高的氢能进口目标也提出警告，批评这有可能使德国再次依赖所谓的“威权政府”。此外，国际能源伙伴对德国的能源转型计划也三心二意。德国积极寻求绿色氢能伙伴国，推进与印度签订绿色氢能进口协议，但印度并不热衷德国的绿氢进口计划。德国未来如何弥补氢能需求缺口，仍是众多未决的问题之一。

综上，德国综合安全政策中增强“防御性”“韧性”与“可持续性”的三大政策目标在政治实践中面临不同程度的挑战。德国安全政策承诺与其政治实践之间有较多赤字。在防御性上，国防预算缺口、军事能力和军队人员短缺以及制度性障碍等因素制约德国迅速提升国防与加强集体防御能力建设的实际作为。在社会与经济韧性上，德国经济界与政界对“去风险”策略的认知不同频，德国“多元化”手段与联盟政治受到国际力量对比变化、崛起国市场红利以及德国国内经济与政治成本的影响。在欧洲安全秩序面临持续挑战的情况下，德国从外部风险中复原与提升“韧性”的难度加大。此外，即使德国在可持续性议程上具有先发优势，但德国商界与民众能够承受的经济代价和联邦政府在能源转型上宏大的政治目标并不匹配。这不仅影响德国政坛的稳定性，加剧德国政党碎片化趋势，同时也制约德国综合安全观中能源安全的实施进度。

四 结论

德国的综合安全观主张国家、经济与社会行为体共同参与，融合“防御性”与“韧性”。俄乌冲突作为重大地缘政治事件，促使德国安全政策步入时代转折，加速推出二战后首份《国家安全战略》，这也为德国实施综合安全政策明确了战略方向与手段。2023 年德国颁布新的《国防政策指南》，重申《国家安全战略》要义：一是明确国家与集体防御是联邦国防军的核心任务。德国国防部部长鲍里斯·皮斯托瑞斯（Boris Pistorius）在序言中突破德国以往在政治叙事上的“克制”惯例，直言德国需要打造一支“为战争做好准备”的联邦国防军。二是强调国家、社会与经济行为体的密切互联是提升德国整体韧性的前提条件。三是重申中国是德国的“合作伙伴、竞争者与制度性对手”，同时也再提中德在“印太”秩序上的利益与价值观的异质性。①Bundesministerium der Verteidigung, “Verteidigungspolitische Richtlinien 2023,” November 2023, pp. 1-34.

未来，德国综合安全观中的“防御性”权重将进一步上升，德国已逐步摆脱二战后的克制文化束缚。国内层面，德国战略文化将加速转变，一个注重权力政治与联盟安全责任的新战略文化正在发展，德国持续投资国防军备也将获得更多的合法性与合理性。欧洲层面，德国将为北约东境军事部署提供更多支持，重拾北约内“欧洲支柱”的地位。国际层面，德国综合安全政策为其扩大“印太”参与背书。一方面，德国将以维护“基于规则国际秩序”与“经济韧性”为名，积极发展“印太”多元化伙伴，制衡中国在区域经济秩序上的影响力；另一方面，德国将借助北约资源加强“印太”安全参与，与北约盟友在“印太”进行有限度的军备合作与联合演习。

德国对华政策中的“竞争性”与“对抗型”在“印太”地区仍会持续。然而，中短期内德国提升国防的政治承诺仍受其结构性军事资源赤字的制约。而德国以联盟政治与多元化手段“去风险”、提升韧性的目标也需要考虑国际权力对比变化、中国市场红利以及德国社会能够承受的经济成本等因素。鉴此，中国应客观看待德国安全政策转型，区分其安全承诺与政治实践之间的差别，秉承务实性对德政策，规避德国当前“价值观外交”的叙事陷阱，力促中德关系行稳致远。