城乡社会养老保险的问题及对策研究——以HL 市为例

欧阳东坡

（赤峰市社会保险事业服务中心， 内蒙古 赤峰 024000）

随着我国经济迅速发展，人口结构、城乡发展情况发生重大改变，“老龄化”与“城镇化”的问题愈发严重。 为解决此类问题，建立城乡社会养老保险是我国社会保障制度发展的必要。按照联合国教科文组织标准，HL 市于2010 年就已成为老龄化城市，与很多其他城市相同，HL 市农村人口老龄化水平高于城市，但城市社会保障制度的发展远比农村完善。 一系列社会问题及老龄化的加速增长迫使HL 市需要采取统一城乡社会养老保险的措施。

由于国外在养老保险制度上没有城乡区别，因此发达国家针对城乡养老保险的文献无从查找。现有国内相关研究多集中于以下几方面：一是城乡社会养老保险一体化的实现十分必要。王晓东以西部地区为例， 对养老保险城乡统筹进程中面临的阻碍，提出分三步走的设想：第一步，到2015 年基本完成社会养老保险遍及全国的目标； 第二步到2020 年，更加优化社会养老保险运营模式；第三步到2030 年，初步实现城乡的制度并轨[1]。李时宇、冯俊新通过构建多阶段世代交叠模型，探索城乡养老保险的经济效应，认为城乡社会养老保险一体化导致了参保居民减弱了选择银行存款养老的意愿，对宏观调控十分有益[2]。郑秉文认为，城市居民更倾向选择商业养老保险，社会养老保险数量有限，如果单独设置部门管理，会导致机构人员的浪费，并且导致成本增加[3]。 二是政府需要大力支持城乡养老保险。何子英以浙江省德清县为例，认为居民的收入与消费水平影响城乡养老保险制度的制定，政府应当设计符合当地发展实际，灵活的养老保险制度[4]。黄丽、罗峰、刘红梅以广东省城乡养老保险为例，研究政府补贴问题，基于省内地区经济水平不均衡的情况，认为要更加细致地重构各级地方政府的财政关系，明确省级政府补贴的增长机制[5]。 睢党臣、董莉、 张朔婷认为地方政府要在中央的统一领导下，针对如何统一相关管理部门、 如何划分责任权责等，因地制宜地制定更加详细的执行政策[6]。 周志凯、徐子唯、林梦芸全面地调查全国的城乡养老保险制度，将财政责任分为五类：普惠制基础养老金给付责任、个人账户基金补贴责任、制度运行成本的责任、养老金最低收益率的担保责任、高寿老人个人账户给付责任，并从显隐性、层级归属等方面进一步划分各级政府责任[7]。沈燕、邓大松在中国省级面板模型实证分析的基础上研究西部、 中部、东部地区基础养老金水平， 认为地区实际GDP 增长率、人均工资水平是影响养老金水平的因素。 政府要大力扶持中西部地区的发展，给予一定的政策和税收上的帮助，使中西部地区经济快速发展[8]。三是城乡养老保险的资金运营。王伟俊通过对安化县城乡居民养老保险制度实施状况进行研究，发现政府和个人缴费是筹集资金的主要来源，社会资助和集体补助缺失，当地负担过重等问题，应通过建立基础养老金调整机制等逐步解决我国城乡居民养老保险的筹资问题[9]。 李琼认为制定城乡居民养老保险制度筹资标准会受到居民收入缴费能力，政府财政支持的持续能力，经济基础的保障能力三个方面的影响，从这三个因素分析，认为国家目前的总体发展水平不足， 只能保证城乡养老保险政策的广度，而不能保证深度。现阶段要大力发展经济，优化产业结构，保证第一、第二、第三产业均衡发展，以利于提高总体及各个主体的筹资能力[10]。 在统筹推进城乡发展，全面建成小康社会的背景下，运用科学的理论和方法，深入探究城乡社会养老保险一体化这一课题，并在制度、方法、对策三方面力争有所创新。

本文旨在发现HL 市城乡社会养老保险中存在的问题，并就如何合并本地区社会养老保险提出比较合理、有针对性的建议。 分析HL 市的城乡养老保险制度， 可以总结许多有价值的经验规律，提高HL 市城乡社会养老保险的保障水平，同时加快HL 市缩小城乡差距，统筹城乡发展，全面建成小康社会。 因此对HL 市城乡养老保险制度进行研究具有实际意义。

1 HL 市城乡社会养老保险的发展过程

1.1 农村与城镇社会养老保险制度的发展

为使城乡居民统一的社会保障体系迅速建立，逐一解决农村居民老年保障问题，HL 市2005 对以农、林、牧、渔业等农业生产为主的本市居民，按照“个人缴费”“农村合作经济”“政府扶持”的原则，建立新型农村社会养老保险。这项在江苏省率先推出的“新农保”使农民从“土地养老”转向“社会养老”。表1 为2015 年HL 市新型农村养老保险缴费、保障情况。

表1 2015 年HL 市新型农村社会养老保险制度缴费标准

随着养老保险体系基础框架的不断完善，城镇中有一部分老年居民由于工作及户籍划分问题，既没有参加“城镇职工养老保险”，也不能参保“被征地农民养老保险”和“新型农村养老保险”，他们的养老问题日益突出。2007 年HL 市劳动保障部门针对这部分城镇老年居民给予养老补助，保障金按居民基本生活标准的50%发放。

1.2 HL 市城乡社会养老保险一体化

1.2.1 城乡社会养老保险试点阶段

社会保障制度体系建设中非常重要的一个环节就是建立统一的城乡居民基本社会养老保险制度。 HL 市于2012 年11 月开始出台实施了《HL 市城乡居民社会养老保险制度实施办法》， 将城镇和农村两者的养老保险制度并轨实施，建立城乡统一居民社会养老保险制度，城乡差异基本消除。

HL 市致力于建立相对公平的城乡社会养老保险，在城乡社会养老保险一体化进程中，不断对《城乡居民养老保险暂行办法》进行改善，使全体市民享受统筹城乡社会养老保险带来的福利， 促进HL市更好更快发展。 通过对2015 年HL 市《新农保暂行办法》与《城居保暂行办法》的整理，可以发现城乡都采用个人、政府、集体三方共同支付养老金的办法，而且养老金都采用相同的计算方法，城镇与农村的养老保险制度正在逐步统一。

1.2.2 城乡社会养老保险现状

2013 年11 月，江苏省开始全面推进城镇与农村的社会保险制度的一体化建设，HL 市积极响应省政府的政策号召，重点建立城乡社会养老保险制度。HL 市政府从2014 年起逐步建立城乡统筹的社保制度。 2016 年1 月1 日开始，HL 市统筹了宿城区和宿豫区的城乡居民医疗保险、养老保险。 2016年10 月14 日，HL 市为了改善城乡社会养老保险的筹资机制，市财政局颁布《关于调整市、区有关社会保障政策财政分担机制的通知》。

HL 市对于社会保障事业的发展十分重视，财政投入逐年增加。 从表2 可知，2012 年至2017 年，HL 市经济增长稳中有进， 社会保障领域的相关支出以及财政支出均为增长趋势。社会保障支出占财政支出比例自2012 年始持续小幅增长， 从3.97%增长到6.48%。 由于2014 年宿迁开始统筹城乡社会养老保险，2014 年的涨幅较大。

HL 市参加城乡居民基本养老保险人员个人缴费标准分别有每年100 元至2500 元共12 个档次。其最高缴费档次标准原则上不超过HL 市灵活就业人员参加企业职工基本养老保险的年缴费额。选择100 元标准缴费的，政府补贴标准不低于30 元/人每年；选择300 元、400 元标准缴费的，补贴标准不低于40 元/人每年；选择500 元、600 元、700 元、800 元、900 元、1000 元标准缴费的，补贴标准不低于60 元/人每年；选择其他标准缴费，补贴标准不低于80 元/人每年[11]。2013 年，HL 市政府调整基础养老金， 确定从2013 年开始， 每年增加10 元，到2016 年6 月达到60 元。2016 年，HL 市政府再次提高“十三五”城乡居民养老保险基础养老金。

目前，HL 市市本级设立了城乡居民养老保险管理服务局。各乡镇（街道）人力资源和社会保障服务中心、村（社区）人力资源和社会保障服务中心都安排工作人员负责日常工作。 截至2017 年底，HL市参加居民养老保险的市民共计170.01 万人，其中享受养老保险待遇75.28 万人，城乡养老保险基金保险费收入4.64 亿元。 HL 市适龄居民养老保险参保覆盖率已达98.4%。 从以上数据来看，HL 市城乡养老保险发展稳中有进。

2 HL 市城乡社会养老保险面临的问题分析

为了对HL 市城乡社会养老保险实际运行情况做出更客观、科学的评价，在尽可能全面地搜集HL 市社会保障局最新统计资料的基础上， 本文就2018 年2 月下旬对HL 市内的居民就家庭基本情况、养老情况、居民基本养老保险的了解程度等情况进行问卷调查的结果进行数据分析，发放调查问卷60 份，收回55 份，其中有效问卷50 份。 经初步统计，被调查人员中对城乡社会养老保险了解全面的仅占11%， 在没有参保的13 人中有25.6%的未参保原因是对政策不了解，对该制度的费用领取满意的占32%，对统筹城乡社会保险制度满意人数达40%。 由此调查问卷数据分析结合HL 市实际参保情况发现存在以下问题：

2.1 居民对城乡社会养老保险认知不足

2.1.1 居民对城乡社会养老保险不够了解

HL 市民对城乡社会养老保险一体化都有基本了解，但由表3 总结分析发现，对于该制度非常了解，如它的主要目的，参保条件、保障内容、参保对象与原先新农保、城职保的区别只占13%，一般了解的占51%，了解一点的占30%，不了解的占6%。在走访中还了解到一些居民不能明确地区分城乡居民社会养老保险和商业养老保险，对保险产生误解，由此反映出HL 市居民对社会保障细节了解不全面。

2.1.2 年轻人群参保意识薄弱

调查发现， 年轻人购买社会保险意愿不强，同时也反映出大部分年轻人缺乏参保意识。 如表4，有7 名30 岁以下的市民参与了调查问卷， 但仅有2 人参保养老保险。 即使他们选择购买保险，也只偏向选择保险费用低的保险项目。还有一些年轻人不支持保险政策，没有参保的积极性，想等自己步入老年时再交保险，不能理解保险政策。 与年轻人不同的是，50 岁以上年龄的老年人参保积极性高，参保率达83.87%， 这样一来就造成了参保对象在年龄上形成逆向选择的问题。投保人数随着年龄上涨而增加， 年轻人群普遍不投保社会养老保险，而老年人群的投保人数所占比例最高。

表4 问卷调查基本情况统计表

2.2 全面实施城乡社会保险存在制度性制约

2.2.1 户籍制度的制约

根据HL 市 《关于调整2017 年度市区居民养老保险保障水平的通知》， 市区居民养老金保障标准为居民基础养老金调整为355 元/月。 其中本市市区户籍年限不满6 年及非市区户籍的，为每人每月177.5 元。 这表明户籍制度中仍存在城乡区别，农村户口以及新迁入居民不能享受该养老保险，并且保障金的领取水平以参保对象的户籍条件为标准也存在明显差异。

2.2.2 参保对象的保障水平存在差距

目前HL 市由四类基本养老保险组成城乡养老保险体系。 2017 年5 月对事业单位退休职员生活补贴进行了调整，城乡居民基础养老金人均231元/月，其中市区居民每人每月330 元、泗洪（县）居民每人每月200 元、泗阳（县）居民每人每月140元。 可以看出，企事业单位职工的养老金保障水平为其他人员的2 到3 倍，这种保障水平的差距不仅反映在不同的保障人群之间，还反映在城乡之间。

根据问卷调查显示：城市老年人社会养老保障月收入在500 元以下的是2 人，占被调查城市老年人总数的8.68%；大于2001 元的是13 人，占被调查城市老年人的56.52%。 农村老年人社会养老保障月收入在小于500 元的是5 人，占被调查农村老年人的62.5%；大于2001 元的是1 人，占被调查农村老年人的12.5%，这反映出城乡居民的保障质量水平上有一定的差距。

2.3 城乡收入差距导致缴费能力差异

城乡差距是一个国家在城市化和工业化过程中必然存在的问题，同时城乡之间应当在特定时期保持一定差距也是社会进步所要求的。但与一定经济发展水平相适应的合理收入差距才是任何社会系统的发展所应追求的[12]。 HL 市的整体经济发展位于全国中等水平，但城乡收入差距并没有得到缓解，并在整体上呈不断扩大的趋势。 HL 市，2010 年的城乡收入差距为12018 元， 到2015 年这个差距增长到13675 元，2017 年差距又上涨到17449 元，可以发现，城乡居民可支配收入差距在不断增大。

城乡收入的显著差异使城乡居民选择的投保标准产生差距。高收入城镇居民选择养老金高且保险费用高的养老保险，农村居民由于收入限制选择“双低”的养老保险[12]。 随着收入差距的不断扩大，出现明显的“贫富保障”。

2.4 保障部门无法满足居民的服务需求

2.4.1 保障部门服务工作人员不足

从表5 可以看出，HL 市共32 个乡镇、649 个行政村已建立劳动保障服务平台，与江苏省其他城市相比，人员编制缺少。例如，苏州市的乡镇个数约为HL 市的2 倍，而其乡镇劳动保障部门配备的工作人员数量约为HL 市5 倍；南通市行政村劳动保障机构数与工作人员数量的比值约为1：2， 而HL市的比值为1：1.12；苏州、徐州、盐城等城市的乡镇劳动保障机构数都大于乡镇个数，而HL 市的劳动保障机构数较少， 村协理人员配备以兼职为主，人员缺口较为严重[13]。 同时，由于社会保障项目归属于各个部门，内部工作范围不明确、工作内容繁多承受压力大，受薪资低、无编制的影响，由于较大规模的内部人员流动， 导致了服务质量的水平不高，无法满足人民群众社会保障服务的需要。服务质量出现问题， 就会使民众对保险政策产生怀疑态度，民众就会倾向于选择服务质量更好的商业保险[14]。

表5 江苏省城乡居民养老保险服务平台情况比较表（2018）

2.4.2 劳动保障部门服务体系不完善

对于未参加社会养老保险的居民，通过分析调查问卷， 人们不参保的首要原因是对政策不了解，占40.6%。 这不仅反映出政府对该制度的宣传力度不足，同时表明保障部门服务人员未对当地居民详细介绍养老保险相关知识。许多居民表示虽有参保想法， 但因不了解养老保险保障情况而选择不参保， 这进一步表明专业工作人员正确引导的重要性。 18.6%的未参保居民因为参保流程繁琐而放弃了投保社会养老保险，仍存在乡镇居民“排长队”办理、咨询养老保险[15]。

3 完善HL 市城乡社会养老保险的对策和建议

3.1 加大政府及媒体宣传力度

通过对以上大量调查的分析，发现很多居民对于城乡养老保险政策了解不足。为了增强城市和农村居民，尤其是农村居民的养老保险意识，提高居民对于投保信心和意愿，必须深入地认识农村及城镇居民对参加养老保险的顾虑以及需求。有针对性地利用各种传播媒介多方面、 多层次地加以宣传，进而消除对养老保险的顾虑与误解，加深对养老保险的信心，扩大社会保险在城乡的普及面，提高保险保障力度，促使人们自觉积极地参加保险[16]。 从而使HL 市的参保人数以及缴费数量得到一定程度的上涨。

3.2 高度统一城乡社会养老保险制度

养老保险制度是社会保险体系的核心。随着我国社会、经济的不断发展，人民对于养老保险制度的关注度也在不断增加。 调查显示，公众虽然对于国家制定养老保险政策比较满意，但对于制度本身存在的问题也存在不满。当前，“明确政府承担统筹城乡养老保险制度过程中的主导责任是统筹工作能够得以进行的前提和基础”[17]。 应当逐步缩小城乡之间及各地区之间在保险制度上的差距，完成建立完整的城乡养老保险制度的目标，做到保险制度高度统一，不同地区相对公平。

3.3 政府财政大力支持

政府的财政支持对于城乡社会养老保险的发展至关重要。城乡居民在可分配收入上存在巨大差异， 从而导致城乡居民无法在投保能力上存在差异，从根本上难以保证城乡社会保险制度的并轨实施[18]。 城乡社会养老保险之间的差距不能仅限于制度本身的调整，同时也要通过各项政策从根本上缩小城乡之间在经济发展水平上的差距，加大政府对于农村社保补贴的扶持力度，加快社会主义新农村建设，同时有针对性地带动农村经济的发展[19]。 更好地促进城乡养老保险制度的健康发展，实现城乡保障水平的相对公平。

3.4 提高服务质量的水平

目前抓好城乡社会养老保险的基层保障站建设工作是改善城乡社会养老保险制度的重点。2014年末城乡参保人员已达16.3 亿人次并将不断增长，但与此同时全国社会保险经办机构工作人员仅有18 万人，在服务质量上难以保证。 HL 市乡镇社会保障站、所的工作人员也正面对同样的问题。 解决这个问题，一是对农村保障机构服务工作人员进行补充；二是把已有的基础公共服务资源进行合并与优化升级[20]；三是不断提升基层职业培训水平，提高经办人员专业素质和职业能力。 此外，通过信息化建设，逐步规范管理服务内容和标准，优化业务流程，做到工作严谨细致，同时也能让居民在办理业务时更加便利。