同盟交易、国内政治与日本、菲律宾对华政策的趋同性(2010— )

李大陆

(中国海洋大学 马克思主义学院,山东 青岛 266100)

在中国的周边国家中,日本与菲律宾两国的对华政策同时受到地缘政治、中美竞争和领土争端的作用,包含多重冲突动能。其对华关系的演变对于维护中国的海洋权益,有效应对中美竞争,构建新型国际关系具有重要影响。分析日、菲两国对华政策的基本规律对于认识中国周边安全环境、优化中国对外战略同样具有重要意义。

虽然日、菲两国实力地位不同,国内政治、社会和经济情势显著不同,但是回顾2010年以来的两国对华关系历史可以发现,两国的对华政策表现出重要的趋同性:首先,以2012年日本“购岛”事件以及中菲黄岩岛冲突为标志,两国对华政策在东亚近海争端和权力转移的叠加作用下汇聚了深刻的冲突诱因,具有突出的对抗性,进入对华制衡阶段。其次,日本在2014年尝试对华缓和,但进展缓慢,直至2016年,日、菲两国对华缓和同步进入快车道,对华关系同时进入缓和阶段。再次,2021年,日本对华制衡强度在后安倍时代再度明显提升,其对华冲突的范围和领域不断扩大。中菲关系尽管在2021年至2022年依然保持总体稳定,但在进入2023年后,其对华政策同样转向制衡主导,两国冲突的频率和强度都有所提升。总的来看,尽管两国选择的对抗方式不同,政策转换的节奏不同,但两国在2010年至2023年间的对华政策经历了同样的周期,在同一时间段内选择实施了同一类型的对华政策,其政策周期转换具有相当程度的共时性。

那么,究竟是什么因素塑造了两国对华政策选择的趋同性特征。由于求同比较分析很难归因为日、菲两国的差异性,因此本文尝试结合进程及单元因素,将两国对华政策纳入一个一般性的解释框架,从而揭示两国政策所具有的规律性。

一、研究回顾

2010年之后,东亚近海领土争端嵌入地区权力转移进程,美国制华风险也急剧提升。日、菲两国对华政策被置于同盟政治的框架,需要根据权力转移的逻辑突出防范和遏制的一面,同时也受制于对华实力差距和经济相互依赖,需要通过适时缓和来维护自身安全和经济利益。

在有关日、菲对华政策的研究中,学界既通过个案分析探究两国政策演化的充要条件,也将其纳入对冲战略的框架中分析政策形成的“体系—单元”因素。总的来看,相关研究包括以下三种视角:

第一,体系层次的分析。一是强调权力转移、实力对比这类结构因素的作用,分析日、菲对华政策演变的结构选择逻辑。[1][2]二是突出同盟关系、对华互动等进程要素的重要性,[3][4]分析其对不对称竞争的干预作用。例如,美国同盟政策调整往往被视为塑造日、菲两国政策的重要因素。两国历届政府对华政策选择都与中美竞争态势、不对称同盟的交易策略有关。[5][6][7]作为美国的盟国,日、菲两国实施对冲战略的成本较高,相比于缓和,更倾向于对华制衡。[8]

然而,结构因素虽然可以解释日、菲两国对华对抗政策的差异,但很难解释两国政策的一致性。例如,作为相对稳定的因素,实力差距并不足以解释两国对华政策从制衡到缓和的变化,因而也难以解释这种变化体现出来的一般趋势。再如,根据不对称冲突理论,在有限冲突或者灰色地带冲突中,由于决心声誉的作用,弱国由于担心妥协退让会导致强国在未来的冲突中进一步提高要价,因而比强国更具对抗决心。[9]按照这一理论解释,实力更弱的菲律宾相较于日本更不容易妥协,但事实是以2016年为重要节点,日、菲两国同步实施了对华缓和政策。

相比之下,同盟关系这一进程因素反映了日、菲两国共同的决策情境或地位属性,突出两国所具有的共同的类别特征。而且与实力结构的静态特征不同,同盟关系由于深嵌于美国同盟政策,以及同盟内部的竞合关系,其具有明显的动态特征。一方面,同盟关系的历时性变化为两国政策的阶段性演化提供了动能;另一方面,在特定的时间节点,美日、美菲同盟的关系变化可能呈现趋同性,从而推动两国对华政策做出相似的选择。然而,需要强调的是,即便是美日、美菲同盟关系具有高度的连续性,日、菲两国也可能选择不同的缓和政策,这是因为单元因素的干预作用可能修正进程因素的约束效应。

第二,单元层次的分析。一是国家战略和政策的视角。菲律宾对华政策从缓和走向制衡根源于获利预期的变化。[10]杜特尔特时期的经济政策、发展诉求是引发菲律宾缓和对华关系的直接原因。[11]二是国内政治精英的权力竞争视角。例如,为了污名化竞争对手,转嫁执政危机,抑或出于制衡国内反对势力的考虑,日、菲两国政治精英倾向于选择对华强硬,拒绝缓和。[12][13][14]菲律宾的强势及弱势总统结构与盟国管控的关联,导致美国因素嵌入国内政治,压缩对华缓和空间。[15]特雷弗·因赛蒂认为,鹰派崛起、政党政治共同塑造了日本政府在领土争端中的强硬立场。[16]理查德·海德林强调,民粹主义和精英的斗争是推动对华政策转型的关键原因。[17]三是强调偏好、情感及心理因素的作用。由于高威胁认知和低经济预期的作用,阿基诺三世采取了制衡多于接触的对华政策。[18]国家间的负面历史记忆往往造就相互冲突的身份认同,荣誉、地位焦虑和历史压抑等情感动机塑造了日本在争端中的激进立场。[19]日本新民族主义思潮及其影响下的右倾化政治过程,也为日本对华战略激进化提供了政治动能。[20][21]

单元层次虽然有助于揭示政策选择的特殊情境,但其不足之处在于未能为两国的对华政策提供一般性的理论解释:某项国内政策虽然可能约束日、菲两国的对华政策,但由于对华战略具有根本的重要性,因此难以将政策变化完全归因于国内政策诉求;目前有关国内政治竞争的研究也无法形成普遍性的理论概念和分析框架,用于揭示影响两国对华政策的动因;民族主义以及心理因素也只是影响国家战略的必要而非充分条件,其本身并不直接等同于国家的政策偏好,而且政治思潮和社会心理往往具有稳定性,难以解释国家间 “制衡—缓和”的周期转化。

第三,“体系—单元”的综合分析。这类研究通常在对冲战略的框架下将结构、进程及认知因素结合起来,解释对华政策的复杂性。漆海霞与齐皓认为,在美国释放出坚定的支持信号和(或)国内观众成本高的条件下,日、菲两国更倾向于在对华海洋争端中坚持强硬立场。[22]刘丰则通过结合弱对抗体系特征、行为者实力及领土争端对安全偏好的塑造作用,强调日、菲两国对华制衡强度和缓和倾向的差异。[23]韩献栋、王二峰等学者强调同盟关系及威胁认知的强弱变化,导致日、菲两国实施差异化的对冲战略。[24]王栋、刘小鼎等学者也都是从实力差距与认知相结合的角度分析日、菲等国对华政策在各个阶段的差异。[25]罗肖根据大国竞争的强度与周边大国“求稳”偏好的变化,指出菲律宾的战略预期经历了从审慎、进取、修正,再回归审慎的变化。[26]

但是,这类研究或者注重分析日、菲两国政策的共时性差异,缺少对历时性变化的关注,因而难以解释从对抗到缓和的形成过程;或者将政策的周期变化归因为偏好和预期因素。这一分析的局限在于:或者认为偏好是先验给定的,忽略了偏好的来源,或者将其归因于结构及进程因素。然而,如果将偏好归因于中日、中菲的互动进程,就会在某种程度上将对华政策设定为偏好形成的原因,出现循环论证的不足;如果将偏好的形成归因于实力差异以及领土主权争端等具有共性的结构因素,就难以解释日、菲两国偏好的差异,以及对华政策过程的演化。

综上所述,不同学者从体系、单元以及综合性的分析视角解释对华政策的成因。为了克服上述分析的不足,就需要修正以结构要素为基础的静态分析范式,突出同盟关系变化对于塑造不对称竞争预期的影响,同时提出具有普遍适用性的单元层次变量,避免单元因素研究的碎片化现象,将日、菲两国对华政策的研究置于综合性的分析框架下。

二、同盟交易、国内政治与对华政策

基于“进程+单元”的分析框架,同盟交易、精英偏好和政权集中度共同塑造了日、菲两国的对华政策:首先,同盟交易是影响两国政策选择的“体系—进程”因素,其带来的收益和成本对于执政者的政策选择具有不同类型激励效应。其次,在国内政治的维度上,政治精英的对华政策偏好通过影响执政者的合法化战略,干预执政者回应体系压力的方式。而政权集中度则会塑造执政者协调同盟交易和精英偏好的一般路径。

1、同盟交易:美国的同盟管理政策与中美竞争强度

同盟交易反映了结盟双方在同盟关系中获得的收益及支付的成本。正是通过在同盟交易中支付成本,获得安全收益,弱国可以选择对华制衡,进而根据成本和收益的变化寻求制衡与缓和的动态平衡。在不对称同盟关系中,弱国的收益及成本首先受到霸权国同盟管理政策的影响。在现实政治中,美国的同盟管理政策既可以是积极的,也可以是消极的。积极管理强调自身的安全供给与盟国的自主性损失或防卫负担相匹配。(1)这里的自主性损失是指小国“为大国力量投送提供具有战略位置的军事基地,或允许大国干涉其内政”。参见James D. Morrow,"Alliances and Asymmetry:An Alternative to the Capability Aggregation Model for Alliances",American Journal of Political Science,Vol. 35,No. 4, 1991,pp. 910.消极管理则主要表现为试图减少己方安全供给,或者胁迫盟国承担更多防卫责任或自主性支付。一旦同盟管理政策出现从消极转向积极的变化,盟国的同盟也会发生收益从低到高,成本从高到低的转变,其对抗抑或缓和意愿也将出现相应增减。

与此同时,中美竞争的强度变化会影响同盟的“牵连”风险,导致盟国的“收益—成本”权衡更加复杂。盟国不仅需要付出自主性让步并分担防卫责任,还可能受制于中美竞争增大经济、安全成本支付。同盟理论强调,不对称同盟高度极化的特征以及同盟内部合作密度增加,都会增加同盟面对的冲突风险。一旦中美竞争强度提升,美国盟国面对的牵连风险随之增大。盟国支付的对抗成本也将相应提升,主要表现在:(1)经济、社会发展嵌入的外部环境遭受冲击,经济发展的不确定性增加;(2)为了强化对华经济竞争,美国还将胁迫盟国对华“脱钩”“断链”,凸显出对华经济依赖的脆弱性;(3)中美安全竞争将迫使盟国追随美国的军事战略调整,导致其被动卷入对华冲突。

由此,在美国的同盟管理政策及中美竞争的作用下,日、菲两国面对的同盟激励将出现三种情境:第一,在美国的同盟管理政策积极且中美竞争强度低的情况下,两国实施对华对抗政策的收益高、成本低,激励效应呈现为对抗型。第二,在美国的同盟管理政策消极且中美竞争强度高的情况下,两国对华对抗政策的收益低、成本高,激励效应表现为缓和型。第三,在美国的同盟管理政策消极且中美竞争强度低,或者同盟管理政策积极且中美竞争强度高的情况下,两国实施对华对抗政策的收益和成本同时降低或升高,激励效应呈现为模糊型。

2、国内政治要素:精英偏好与政权集中度

单元因素反映出各个国内政治主体对执政者决策的约束,以及执政者协调不同主体间关系的结构性条件。在“执政者—精英—大众”的主体结构中,政治精英相比于大众对于执政者的政策选择具有更加直接重要的作用。特别是相较于国内议题,民众对外交事务的认知更易受精英动员的塑造,其对实现国家利益和荣誉的渴望仍是精英进行合法化动员的重要资源。[27]作为影响外交政策制定的利益及价值观共同体,政治精英包含在决策中发挥主导作用的行政、国防和立法机构成员,以及可以参与决策的利益集团。其政策偏好集中反映了各种政策选项的相对重要性。出于分析便利的考虑,本文将精英的政策偏好区分为对抗和合作两种。

与精英认知反映主体间关系不同,政权集中度反映了各个主体互动的结构性条件,表现为特定政体下各主体之间的权力分配状况,具体区分为“高”“低”两种情况。高政权集中度意味着政治活动中不存在拥有否决能力的反对党或政治派系,权力向某个政治集团(主要是政党)或个人集聚。例如,出现一党独大制、一党霸权制以及“一党独大”(2)一党独大格局并非一党独大制度,其通常是在多党竞争的情况下,由一党或由一党占据绝对优势的政治同盟在立法机关占据明显优势(赢得50%以上的席位),其他各个政党难以联合起来控制立法机关。格局,并由执政者控制党内最大派阀或主要政治力量。相反,低政权集中度具有多中心竞争的特点,通常表现为各个分利集团严重挑战执政者权威。例如国家政治结构的“卡特尔”化;两党或多党竞争格局;派阀竞争冲击个人集权,削弱一党制集中程度。

总的来看,由于精英偏好和政权集中度的作用,执政者的政策制定事实上包含体系选择和单元选择两种不同的逻辑。[28]出于增加合法性的目的,执政者既受到政权集中度的约束,需要回应精英的集体共识,同时也不得不因应体系压力实现国家利益。因为国家利益的实现与否也会在很大程度上决定公共利益的实现,从而校正精英对统治者绩效和价值观合法性的预期,打开或封闭精英挑战执政者合法性的机会窗口。体系和单元要素的多重激励也相应地嵌入执政者的决策情境中。

3、同盟交易、国内政治与政策选择

决策情境多样化带来的问题是,执政者究竟如何做出政策选择?同盟交易、国内政治如何具体塑造执政者的对华政策?其机制如图1所示。

图1 同盟交易、国内政治塑造政策的机制

首先,在同盟交易呈现模糊激励的情况下,无论国内政治权力的集中程度如何变化,执政者主要因应精英偏好实施对华政策。从体系因素来看,激励效应的模糊化导致执政者没有明确的政策偏好。如果执政者无法依据体系条件来辨别制衡抑或缓和政策的收益,精英的偏好就会在很大程度上影响执政者的政策选择。对于护持合法性的考虑将提升执政者因应精英偏好的动机,主要依据精英的集体共识来调整对华政策。

其次,在同盟交易具有明确的激励效应的情况下,执政者的政策选择包含以下两种模式:

(1)如果精英偏好与同盟激励相匹配,也就是在同盟交易具有对抗激励且精英具有对抗偏好,抑或同盟交易具有合作激励且精英具有合作偏好,此时无论政权集中度如何变化,执政者都将受制于“体系+单元”因素的共同激励,实施相应的对外政策。

(2)如果精英偏好与同盟激励不匹配,也就是在同盟交易具有对抗激励且精英具有合作偏好,抑或同盟交易具有合作激励且精英具有对抗偏好的情况下,执政者究竟选择何种对华政策,主要受到政权集中度的影响。具体来看:

第一,如果政权集中程度提升,决策者主要因应体系变化选择对外政策。对于执政者来说,其政策选择无论是背离体系压力,还是与精英认知相抵牾,都会面对一系列合法性风险。但是,由于对外政策的实施受制于他者的反应,因此也具有较大的不确定性,因之而来的合法性风险也是难以预期和控制的。然而,在国内政治中,反对派却缺乏挑战执政者权威的能力,国内政治竞争也表现出较强的可控性,合法性风险较容易被控制在一定范围内。因此,即便是对外政策不符合精英偏好,执政者也倾向于利用自身权威,采取一系列措施消解反对派抵抗。例如,通过操控信息的方式来弱化反对派的说服效力,为了解构反对派动员的话语逻辑使用叙事策略,抑或诉诸利益交换及政治强制来弱化反对派的立场。因此,随着权力集中程度的提高,执政者“劫持”外交政策为国内政治利益服务的动机减弱,外交政策更有可能对外部压力作出回应。[29]

第二,在政权集中度降低的情况下,执政者主要因应精英共识实施外交政策。如果执政者的合法性不足,即使其在单次博弈中遭受合法性损失,也有可能严重加剧其合法化困境。执政者因此具有强烈的动机避免合法性的即时损失。由于反对派精英同样具有政治动员的能力。一旦执政者违背精英共识,就会受到精英的联合抵制。特别是在其掌握部分意识形态权力的情况下,执政者无法有效地控制舆论市场,难以解构精英共识的正当性。即便精英共识与国家利益相悖,执政者也难以说服大众及精英认识到政策调整的必要性。相比于因应体系压力,疏离精英共识更容易加剧合法性流失。例如,在临近危机的情境中,虽然冲突风险快速提升,决策者也很难在发出对抗信号后妥协。[30][31]因为执政者一旦选择妥协退让,反对派就会有机会将缓和政策“污名化”,通过攻讦执政者出卖民族利益,或者实施联系战略,将某些国内议题与主权安全挂钩来抹黑执政者。由于顾忌合法性损失,各个政治势力不仅会默认政府的对抗立场,甚至可能罔顾对抗成本的增加,通过积极回应彼此的进攻性战略,抑或提出更为激进的对抗政策来使竞争合法化。因此,反对派发起的合法性挑战将提升观众成本对外交政策的约束性。多元化的权威结构在增加决策者对国内政治敏感度的同时,也会显著降低对体系压力的敏感度。

4、体系及单元因素的检验方法

在进行案例研究之前,为了提升实证分析的可操作性,需要首先考察体系及单元要素的检验方法。

一是通过对典型事件的分析来判断美国同盟管理政策的类型以及中美竞争的强度,进而确定同盟交易的收益及成本。主要包括:(1)在美国向盟国提供安全保证,同时避免干涉盟国内政,且同盟双方就分担防卫费用达成一致的情况下,美国实施了积极的同盟管理政策。相反,如果美国拒绝向盟国提供安全保证,盟国无法按照美国要求分摊同盟经费,或者发生美国干涉盟国内政的情况,则表明美国实施了消极的同盟管理政策。(2)双边关系出现以下态势表明中美两国竞争强度较低:双方尊重彼此核心利益,经济和意识形态竞争有限且存在制度化的途径增信释疑。相反,如果两国对抗延伸到核心利益领域,同时出现经济关系安全化和意识形态竞争,则表明双方进行高强度竞争。

二是由于群体认知通常外化为行为,并依赖于特定的结构性条件,因此可以通过考察影响精英政策偏好的特殊情境来判断其具体形态。面对中国实施的“维权+维稳”的复合型政策,以下因素可能导致两国精英疏离中国的战略安抚,强化自身的对抗偏好。(1)民族主义意识形态通过构建自传体叙事,在自我与他者二元对立的框架下内化威胁认知,这将显著增加其本体安全赤字,限制其对华缓和。(2)对抗过程的沉没成本也可能增强精英的对抗倾向。随着对华冲突的频率、强度提高,支付的沉没成本也会相应增加,决策者的风险预期将更加强烈,也更倾向于接受冲突的风险来弥补先前支付的代价。

三是结合社会学中有关“机会结构”与集体行动的理论,基于以下三个标准来判断政权集中度的变化:(1)执政者的程序合法性,也就是执政者获取政治权力是否基于公认的规则。(2)民众对执政者的支持度,也就是决策者施政在多大程度上符合公众预期。(3)执政者对立法机构的控制,也即执政者及其党派势力是否在立法机构中占据多数席位。程序合法性越高,执政者对于绩效和认同合法性的需求就越低,也就越难以因为绩效和认同合法性的不足受到挑战。民众的支持度提高,则表明执政者具有较高的绩效合法性,反对派政治动员的成本将相应增加。最后,是否拥有对立法机构的控制,直接决定反对派在何种程度上掌握合法性挑战的政策工具。如果同时满足上述三个条件,合法性竞争就会因为缺乏必要的法律依据、社会认同和政策工具而难以实施;否则就将严重削弱执政者的权力集中程度。

三、实证检验

本部分通过案例追踪法分析同盟交易和国内政治因素如何塑造两国的政策选择,揭示两国对华政策出现趋同特征的内在机理。具体到日、菲两国的对华关系情境中,日本政治右倾化,以及中菲南海争端的历史,赋予精英偏好以强烈的对抗性。首先,右倾化作为21世纪日本政治的突出特征,具有鲜明的民族主义特质。安倍晋三两次担任日本首相,基于国家主义推动政治改革;纵容右翼极端势力等政治保守化现象,表明民族主义思潮与政治右倾化深度融合。其核心主张是解禁集体自卫权,修改和平宪法,谋求所谓“正常国家”。在保守派精英的民族主义语境中,所谓“中国威胁”已内化为外交战略设计的背景性因素。各派精英就对华制衡具有广泛共识。其次,中菲两国上世纪90年代在美济礁、黄岩岛和仁爱礁附近海域发生多次严重冲突,表明沉没成本对精英偏好所具有的长期塑造作用。历史上的中菲冲突,例如1999年的仁爱礁事件,以及2009年菲律宾国会通过《领海基线法案》,将黄岩岛和其他南沙岛礁纳入本国领土,极大增加了菲律宾处理对华关系的经济、外交和声誉成本,也严重限制了菲律宾的对华合作选项。冲突的反复发生也为冲突的下一次爆发积聚了动能。特别是在有限对抗的情境中,不对称竞争的结果更多地取决于双方对抗决心的平衡。弱国需要通过坚定对抗立场来表达维权决心,菲律宾很难调整先前摆出的对抗姿态。先期的成本支付也因此被视为检验国家决心的“试金石”,而非损害国家利益的负资产。

相对于稳定的精英对抗偏好,同盟交易及政权集中度则在国内外秩序调整的背景下不断流变,凸显出日、菲对华政策的动态特性,同时赋予两国政策趋同特征(见表1)。

表1 同盟交易、政权集中度与日、菲对华政策的趋同性演变

(一)“制衡”趋同(日、菲:2010—2016年)

在美国实施“亚太再平衡”战略的背景下,美日同盟的对抗激励更为明显,但菲律宾面对模糊的同盟激励。与此同时,日、菲两国的政权集中度虽然总体趋同,但也表现出阶段性差异。2010年菲律宾大选后,其政权集中度总体保持较高水平。但日本的政权集中程度却发生了阶段性变化。在2010年至2013年参议院大选之前,日本的政治权力结构较为分散,此后则趋于集中。但无论政权集中度如何变化,日、菲两国此时主要基于同盟激励和精英偏好选择对华政策。对于菲律宾来说,在同盟激励模糊的情况下,精英对抗偏好是框定对华政策选项的主要因素。对于日本来说,实施对抗将同时匹配体系激励和精英共识。因此,这一时期两国面对的国内外环境虽有不同,但体系和单元因素的综合作用导致两国实施了相似的制衡战略。此时两国虽然存在对华接触行为,但其缓和效能已经虚化,无法遏止冲突的升级。

1、对抗型同盟激励、高政权集中度与日本制华政策

面对中国崛起造成的地区安全局势,美日同盟被激活,美国的同盟管理政策更加积极。在同盟成本分担方面,由日本负担的“驻日美军驻留费用”(温馨预算)在2012年至2014年之间浮动不大。[32]但是,支持驻日美军重新部署的“美军整编费用”却有了大幅增加。但考虑到美军基地搬迁有利于减轻当地居民负担,日本依然愿意接受同盟防务负担的再分配。另一方面,美国对日安全保证更趋清晰明确,两国安全合作水平大幅提升。日本“购岛”事件发生后,美国总统及国务卿多次声称《安保条约》第五条适用于钓鱼岛。两国也于 2015 年修订《防卫合作指针》,双边安全合作的机制化建设进入新阶段。与此同时,中美包容性竞争弱化了日本的牵连困境,“联美制华”的风险较低。美国主要诉诸外交手段挑唆周边国家对抗中国,其“亚太再平衡”战略总体上具有间接对抗特征。加之此时美国尚在延续接触战略,中美关系依然保持总体稳定。

2009年,日本民主党在众议院选举中获胜,成为执政党。但是,在2010年的参议院选举中,民主党所获议席未及半数。[33]在2012年至2013年的日本大选背景下,其统治权威也变得更加分散。自民党则在众、参议院选举中分别获得294席和115席。与其联合执政的公明党也获得31席和20席,重新确立了一党独大地位。自民党及安倍的执政地位愈加巩固,日本政权集中度显著提升。

然而,在外部环境和精英共识的激励下,尽管政权集中度不断变化,这一时期的日本政府依然采取对华制衡政策。2011年上台的野田佳彦受制于合法性竞争,试图挑起“购岛”事件来拉升支持率。正如《朝日新闻》所指出的,“对野田政权来说,由于提高消费税和启动核电站等‘国民无法接受的政策’造成支持率急剧下降,购买尖阁列岛就有争取国民支持的考虑”。[34]因此,在石原慎太郎发出“购岛”声明之后,野田内阁迅速抓住这一机会,提出了钓鱼岛“国有化”政策。虽然中国采取了坚决反制措施,但是众多反对党依然表态支持强硬立场。[35]日本众议院大选也随之出现了“石原现象”的大泛滥。各政党借反华来捞取政治资本,即便高强度冲突带来严重的安全紧张,也无意缓和冲突。不仅民主党对冲突管控态度消极,在大选中胜出的安倍政府也声称中日在钓鱼岛并无主权争议且并不存在搁置争议共识,致使中日接触无果而终。

自2013年1月公明党党首山口那津男作为安倍特使访华后,直到2014年11月,中日达成四点原则共识以及习近平主席与安倍晋三首相会谈,中日双方事实上停止了高层之间的正式对话。此后,以2015年中日领导人雅加达会晤,以及2016年日本外相访华为标志,中日两国持续加强接触。尽管如此,日方并没有软化在钓鱼岛问题上的态度,中日舰机摩擦、对抗的频率甚至持续上升。例如,日本航空自卫队针对中国的紧急起飞次数至2016年达到有史以来的最高峰。2015年,日本又通过新安保法,在南海问题上频频挑战中国,这表明日方的缓和政策作用有限,难以真正起到稳定双边关系的作用。

2、同盟激励模糊、高政治集中度与菲律宾对华制衡

2010年后,中国周边安全紧张的重要标志是日、菲两国同时进入对华冲突周期。尽管此时美国对美菲同盟管理政策较为消极,但在精英共识的修正下,菲律宾对华政策偏离了阿罗约时代的合作基调,转向制衡。2014年,美菲签订《加强防务合作协议》,并建立了“2+2”会谈机制。美国对菲律宾军援,以及美菲联合军演的次数和规模,都创冷战后历史新高。[36]然而,在《美菲同防御条约》是否适用于南海争端的问题上,美国政府也一直保持沉默态度,避免给予菲律宾明确的安全保证。

对于菲律宾来说,在体系约束具有不确定性的情况下,更倾向于按照精英共识来实施对华政策。菲律宾政权集中度的提升并不会干预同盟效应和精英偏好的作用。在菲律宾的国内政治中,由于总统拥有充足的政策工具来实施资源分配,主导内政的各个政治家族一般也具有强烈的动机追随执政党同盟来分享国家资源。2010年,阿基诺三世当选菲律宾总统后,占据国会多数席位的前执政党议员大量倒向阿基诺三世阵营。至2013年中期选举时已在国会占据绝对优势。[37]加之阿基诺三世在任期内拥有较高的民众支持率,政治精英很难动员反对势力挑战总统权威,菲律宾政治权力结构总体上趋于集中。

阿基诺三世政府加强对华制衡将带来重要的合法性收益:首先,制衡符合亲美主义者的意识形态。其次,由于煽动、利用民族主义是执政精英夯实权威的重要方式,[38]制衡也将为执政者动员民族主义创造条件。[39]再次,海洋经济在菲国家经济中占有重要地位,在争端中追求单边利益最大化有望得到渔业和能源利益集团的支持。特别是阿基诺家族掌管的生力集团拥有菲最大炼油公司的大部分股权。作为阿基诺三世竞选的重要赞助者,菲律宾论坛能源公司也在礼乐滩石油开采中接受政府授权,坚持对抗立场直接服务于家族经济利益。最后,冲突升级也为推进军事现代化提供了口实,是笼络菲律宾军方的重要抓手,这有利于规避来自军方右翼的颠覆性危险。[40]因此虽然2012年黄岩岛冲突后,中方副外长成功访菲,中菲两国也举行了两次外交磋商,但在2013年挑起南海仲裁案后,菲方事实上放弃了对华采取示善和接触措施,两国关系跌落到冰点。

(二)“缓和”趋同(日:2017—2020年;菲:2017—2022年)

在美国同盟管理消极且中美竞争强度提升的情况下,两国在同盟交易中的收益低而成本高,其实施对抗政策的成本也相应提升,加之此时执政者具有抵制精英对抗共识的权威,因此日、菲两国实施了缓和政策。具体表现为通过自我约束,避免增加或减少冲突的领域、强度和频率,以及通过领导人正式访问重新定义双边关系,转移或减少双方对冲突的关切。

1、缓和型同盟激励、高政权集中度与日本对华缓和

特朗普上台后,中美竞争强度提升且同盟管理政策趋于消极。特朗普声称要退出美日安保条约,要求日本每年承担80亿美元驻日美军费用。两国也于2020 年 1 月签署《日美贸易协定》,在未取消日本汽车及相关零部件关税的情况下,要求日本对美开放农产品市场。在对华关系方面,美国也动员全政府力量发起对华全面竞争。面对中美关系的急剧滑坡,日本也很难独善其身。首先,日本很可能在《周边事态法》和同盟条约的约束下被动卷入对华冲突。其次,美国对华经济和技术“脱钩”也不符合日本的经济利益,日本虽然在限制敏感技术流出,以及产业链、供应链多样化等方面加强对美合作,但很难追随美国发起全面对华经济制裁。再次,日本将自由贸易视为经济繁荣的根基,因此担忧中美竞争破坏自由贸易体系,对于构建排除中国的经济合作态度消极。有日本学者指出,日本需要走 “第三条道路”,对美绑定应留有余地,维护对华关系大局。[41]

日本自民党在赢得2013年7月参议院大选之后,又在2019年日本国会选举中大获全胜。自民党执政同盟在众、参议院分获314、245 个议席。与此同时,无论是在自民党内部,还是在官僚机构中都出现安倍个人集权趋势。自民党党内形成以安倍为核心,由菅义伟及岸田文雄垄断党内权力的局面,安倍在政坛上的竞争对手事实上只有原自民党干事长石破茂及其支持势力,但后者也遭到安倍频繁打压。加之在日本特殊的小选区比例代表制中,自民党政客若想当选,就必须与党内高层保持一致,因此自民党的安倍色彩愈益浓厚。在内阁内部,政府高层人事权力结构相对稳定,政府重要职位也由安倍亲信把持。[42]以2014 年日本内阁人事局成立为标志,首相官邸对官僚集团的控制更趋强化。

在安倍“一人独强”的格局中,实施缓和虽然容易遭到右翼势力的反对,[43]但是,反对派已很难否决安倍的对华缓和路线。日本不仅延续了2014年开始的对华接触政策,而且逐步重启两国各领域对话,并以2018年日本外相和首相访华以及两国设立海空联络机制为标志,促成双边关系大幅改善。2019年6月,两国还就双边关系发展达成十项共识,开启了两国交往的新时期。与此同时,日本在钓鱼岛及台湾问题上总体持克制和谨慎态度,中日双方的对抗频率和强度也在波动下降,关系持续回暖。尽管中日结构性矛盾依然难以消解,但以安倍访华为标志,日本确实发出了重构对华关系的信号,遏止了双方冲突风险不断上升的势头。

2、缓和型同盟激励、高政权集中度与菲律宾对华缓和

从奥巴马政府到特朗普政府,美对菲律宾安全保证愈发明确,但美国试图胁迫菲律宾追随美式价值观,要求杜特尔特政府调整禁毒政策,极大提升了同盟交易的自主性成本。杜特尔特作为政治强人,其禁毒政策的主要目的就是以非常规方式快速提供公共安全产品,从而在短时间内赢得民众支持,为实施经济、社会改革创造条件。美国的干预严重损害了杜特尔特的执政权威,导致美菲裂痕增大。2017年,特朗普访菲虽然降低了对杜特尔特的批评调门,但是美国政府却与特朗普的表态脱节,依然不断攻讦菲禁毒政策。2020年1月,美国参议院通过决议对执行禁毒政策的菲律宾官员实施制裁,并以“侵犯人权”为由取消了菲律宾参议员德拉罗萨的赴美签证。杜特尔特对此极为不满,并为此暂停了美菲《部队访问协议》。拜登虽然于2020年12月当选美国总统,推动同盟政策脱离“特朗普时刻”,但直到2021年7月至9月,美菲才以防长互访为标志,大幅降低彼此关系的不确定性。因此在2021年的大部分时间内,菲律宾对华政策并未真正脱离美国消极同盟管理政策的影响。

与此同时,中美战略竞争导致菲担忧强化同盟关系将会破坏南海地区稳定。例如,2019 年 3 月蓬佩奥访菲时公开承诺在南海任何针对菲律宾军队、飞机或政府船只的攻击都会启动美菲共同防御条约,但是菲律宾国防部长洛伦扎纳仍表示担忧,认为美军舰船在南海的活动可能导致武装冲突,而菲律宾不想因同盟责任卷入中美 “热战”。

作为菲律宾家族政治改良主义的代表,杜特尔特通过组建以其为核心的政治家族,以及与其他政治家族结盟,在政治精英中间获得了广泛认同。[44]与狭隘的家族政治相比,杜特尔特受到民众的拥护,拥有更广泛的执政基础。其执政之初的民众支持率高达64%,即便是经过疫情的冲击,2021年11月时的净支持率也依然达到79%。[45]在其卸任之前的净支持率甚至达到81%。[46]可以说在整个任期内,杜特尔特与民众都处于“蜜月期”。 这种政权集中化趋势导致菲决策者拥有足够权威压制国内反对声音。2019年,面对敏感的所谓中国船只大量逗留中业岛的问题,菲律宾政府先是在一段时间内采取了搁置的策略,以拖延的方式进行“冷处理”,至是年4月才作出外交表态,诉诸有限的强硬立场。随后在杜特尔特8月访华期间,再度强调以合作方式管控南海争端,并大力推进中菲经贸合作。在随后发生的中菲两国渔船相撞事件中,杜特尔特继续化解和压制国内的反华情绪,坚持两国联合调查事件原委,避免民族主义情绪绑架对华政策。在2021年的牛轭礁争端中,因为大选临近,权威竞争显性化,菲律宾国内政治情势更为复杂,国内亲美势力接连强硬发声。杜特尔特的态度也出现摇摆,但总体上依然坚持缓和争端。先是称中国为好朋友,明确表态将和平解决争端,后来指示内阁成员不要公开讨论南海问题,[47]并要求言辞不当的外长向中国道歉。[48]菲律宾虽然向争端海域派出舰机,但并没有驱逐中国渔船,也没有呼吁美国干预,很大程度上避免了冲突升级。

(三)“制衡”趋同(日:2021— ;菲:2023— )

由于拜登执政后,美国同盟管理政策趋于积极且中美竞争强度提升,盟国制华的收益及成本同时增加,其面对的体系激励具有模糊性。尽管日、菲两国的政权集中度出现差异,但其对华政策主要受到精英对抗共识的影响,突出对抗和制衡的一面。

1、同盟激励模糊、低政权集中度与日本对华制衡

拜登上台后试图通过积极的同盟管理来加强霸权护持。2021 年底,美日双方达成新的 5 年经费分担协议,日本仅需每年增加100 亿日元。拜登也再度确认钓鱼岛适用于《美日安保条约》第五条,并同意投入更多军事力量提升防卫日本的“延伸威慑”。但是,中美对抗性竞争愈演愈烈。日本在获得同盟合作收益的同时也难以规避由此而来的风险。特别是在经贸领域,日本拒绝与中国“脱钩”,尤其是在对华出口管制上与美国持有不同立场。日本智库“亚太倡议”针对100家在经济安全方面重要且敏感的日本企业所做的调查显示,多数企业希望日本政府能够在中美之间保持平衡。[49]美日同盟向经济安全领域延伸不可避免地冲击日本经济利益。而在台海问题上,虽然右翼势力叫嚣“台湾有事就是日本有事”,但据日本时事通讯社的民调结果显示,仅22%的受访者支持美日在台海冲突中一道对抗中国。[50]由于国内存在较大争议,日本也对2021年美日“2+2”声明写入台湾问题持谨慎态度。

2020年8月,安倍辞职,菅义伟继任日本首相,日本政权集中程度显著降低。菅义伟本人不属于自民党的任何派系。作为党内最大派系的细田派对菅义伟执政持保留态度。其执政也无法得到民众认可,政府支持率在很短时间内就跌破30%。在2021年的国会以及地方重要选举中,自民党几无胜绩,面对政权更替危险。[51]2021 年至2022年,众参两议院选举后,岸田文雄出任日本首相,获得长期执政资格,然而岸田依旧在党内处于弱势地位。岸田派只是自民党内第五大派阀,在众议院中拥有45名议员。相比之下,作为最大派阀的安倍派却坐拥95名议员,并与第二大派系麻生派结成“天然同盟”。而且由于内政处置不当,其支持率持续走低,至2023年1月低至30%以下。

在浸染保守底色的政治生态中,以安倍为代表的“保守本流”不断鼓吹修宪,通过煽动右翼情绪彰显政治影响力。在敦促政府讨论拥有“对敌基地攻击能力”的同时,大肆宣扬“台湾有事就是日本有事”。保守势力也借势向中日关系发难。例如,一些右翼团体就公开发声,“希望首相在历史问题上不要向中韩屈服”。[52]亲安倍势力也试图推动国会通过人权“涉华决议”,并要求岸田政府官员抵制北京冬奥会。在保守势力的影响下,日本对华政策也更具进攻性。2021年4月16日,菅义伟访问美国,强化两国制华共识。这次访问让菅义伟内阁的支持率强势反弹,达到了52.3%的罕见高位。[53]岸田派也在保守势力的压力下抛弃了相对温和的对华政策立场。岸田不仅在自民党总裁大选中响应反华急先锋高市早苗的立场,主张日本拥有“对敌基地攻击能力”,而且在右翼的鼓噪下,拒绝向北京冬奥会派出政府代表团。

此时,中日两国依然保持正常接触,但其缓和作用已经大幅虚化。日方虽然在不同层级的会谈中表示愿意构筑具有建设性的日中关系,强调以对话方式妥善处理涉海矛盾分歧,但是依旧于2022年通过《国家安全保障战略》,明确要求针对钓鱼岛和台湾问题应对中国威胁。日本右翼也以各种借口频闯钓鱼岛海域,与中国海警编队对峙,[54][55]并伺机在石垣岛设立基地,部署反舰及防空导弹。2023年1月,美日英澳联合举行“夺回离岛”军演,旨在遏制钓鱼岛方向上的中国海上力量。更为严重的是,日本联合美国置喙台湾问题,并积极响应美国在台海方向的军事准备,制定《日美新联合作战计划草案》,提升应对“台海有事”的综合作战能力。这些事实表明,日本对华接触徒具形式,并无诚意改善对华关系,难以真正缓解安全紧张态势。

2、同盟激励模糊、高政权集中度与菲律宾对华制衡

2022年,美外长及副总统接连访菲,重申美国对菲律宾安全保证,标志着美国正式确立积极的同盟管理政策。2023年5月1日,美、菲总统会晤,拜登表示对菲律宾的武装攻击将自动触发《美菲防御条约》的共同防御承诺。两国在双边防卫指导方针中也强调,如果对方的武装力量遭到军事攻击,有责任相互协助防卫。与此同时,小马科斯政府对禁毒的关注有所下降,发展对美关系的自主性成本显著降低。

但是,在中美战略竞争的背景下,与美合作也增加了菲律宾面对的牵连风险。菲律宾参议院外交关系委员会主席艾美·马科斯就认为,向美开放基地是被美国“解决台海紧张局势升级”的地缘政治议程所裹挟。[56]前总统杜特尔特也认为,美菲加强防务合作将令菲律宾沦为美国的“战争平台”,“一旦中美开战,我们的多个基地将成为导弹的目标”。[57]

在2022年菲律宾大选中,马科斯家族与杜特尔特家族的交易是小马科斯执政的基础。其竞选策略在很大程度上复制了走底层路线的“杜特尔特主义”。在参、众议院选举中,支持小马科斯的政党同盟获得了绝大多数议席,小马科斯政府开始强势执政。

伴随内外政策环境的变化,菲律宾逐渐放弃对华缓和,重回制衡轨道。虽然2022年下半年,中菲两国较为成功地实施争端管控,避免仁爱礁补给这一敏感问题引发两国对抗。2023年1月,小马科斯访华也取得重大成功,延续了中菲关系向好的势头。然而,在同盟关系升温的激励下,菲国内亲美势力试图阻挠中菲关系改善,并为此采取了一种“事实公开”策略。与杜特尔特时期为了安抚国内民族主义情绪,通常减少发布两国负面信息相比,小马科斯政府的安全及外交部门经常和“即时”地向外界公开与中国的摩擦,为回归对华制衡造势。例如,2016年至2023年2月底,菲律宾就南海争端对中国进行了461次抗议, 但其中的77次发生在小马科斯执政时期。2023年初就发生了10次。[58][59]菲律宾海警在2023年2月份还公开宣称,菲方在仁爱礁海域遭到中国海警的“激光照射”,严重侵犯菲律宾主权。通过不断渲染紧张局势,为联美制华构建国内舆论基础。中国驻菲大使黄溪连就强调,要警惕第三方势力兴风作浪、挑动对抗的用心,不予他们可乘之机。[60]

2023年,中菲双方的沟通已经难以遏止菲律宾对华政策的激进化。一方面,菲律宾新防长强调中菲关系的重要性,声称菲律宾并没有远离中国,也不会成为美国的棋子,并通过双边外长会谈试图安抚中国。小马科斯总统在访美时声称,菲律宾将在中美之间保持平衡,如果未来台海发生战事,美国将不能利用在菲律宾军事基地采取“进攻行动”。另一方面,菲方依旧强化美菲同盟,不仅向美方开放四个基地,而且要求中国遵守所谓“南海仲裁案”,在仁爱礁、中业岛和黄岩岛附近海域频繁对华挑衅。2023年5月,菲律宾在我国南沙群岛5个区域设置主权浮标,引发新一轮海上对峙;对美济礁坐滩军舰补给不断引发双方海警对峙,成为周边安全的主要爆点;在黄岩岛海域不断制造事端,配合美军在南海地区的军事行动;加强对日海上安全合作,与美国共同实施南海联合巡航,推动南海国际化。中菲关系波澜再起标志着菲律宾对华政策再度进入了冲突周期。

四、结语

作为美国同盟体系中对华利益矛盾最为突出的两个国家,日、菲对华政策演变的时机和形态对于中国把握战略机遇期,维护周边安全具有重要意义。在政治精英对抗偏好的约束下,由于同盟交易带来的收益及成本变化,以及政权集中度的历时改变,日、菲两国对华政策选择呈现出不同的形态。其中,美国的同盟管理政策以及中美竞争的强度会影响同盟交易的成本和收益,进而塑造执政者的政策选择偏好。政权集中度则会影响执政者对精英共识的否决能力,决定决策者如何因应体系的约束进行政策选择。基于进程和单元因素的共同作用,日、菲两国对华政策呈现出多种形态。

在岸田政府对华接触与对抗双轨并行,小马科斯政府大国平衡战略进入调整周期的情况下,本文的研究有助于呈现中国周边安全环境的演变逻辑,同时优化对日、菲两国政策的基本方向。就认识中国周边安全的演变而言,把握影响主要国家对华安全战略的最为活跃的因素至关重要。在美国发起对华战略竞争,重塑同盟信誉的情况下,日、菲两国国内政治的变化将在很大程度上塑造其对华政策的阶段性特征。其国内政治势力的组合变化对政权集中度的影响,是预判两国对华战略的重要风向标。基于历史经验,在日、菲两国制华倾向同时强化的情况下,可能形成区域层次上的冲突扩散机制。假设岸田文雄难以逆转在自民党内部的相对弱势地位,未来冲突的风险将在很大程度上取决于小马科斯政权是否稳定。日、菲两国政权集中度同步趋于分散,将导致体系变化的冲突诱因深度削弱两国缓和对华冲突的意愿,对中国构建周边命运体构成严峻复杂的挑战。

因此,现阶段中国应重视优化战略手段,特别是通过运用楔子战略来挖掘现阶段缓和窗口的合作机遇。其关键是利用日菲的缓和来分化与美国的关系,剥离约束缓和的体系因素,从而强化对华缓和的可持续性。虽然有观点认为实力较强且与盟主利益差异较大的盟国更容易受到楔子战略的影响,成为被对手分化的对象。但是既往的研究多从体系因素归纳楔子战略成功的条件,相对忽略了国内政治因素的重要性。考虑到岸田政府如何提升政权的集中程度具有较大不确定性,预期日本政权集中度难以恢复到安倍执政时期的水平是一个合理的假设,因此实力较弱但政权集中度相对较高的菲律宾更可能成为楔子战略的实施对象。其对中国反制压力具有较高的敏感度,更可能在寻求缓和的过程中作出积极回应。因此,尽管中菲冲突风险上升,但中国依然有可能通过同步提升威慑、强制与合作的强度,加速菲律宾从对抗走向缓和的转圜进程,增大美菲同盟的离心力,从而进一步抓住和用好周边稳定带来的战略机遇期。