西咸新区创新城市发展实践与启示

赵杭莉　王潇航

创新引领科技进步，能够为城市发展注入强大动能。西咸新区作为中国首个以创新城市发展方式为主题的国家级新区，自设立以来坚持以创新为主导，产业兴城，重视人才引进工作，不断完善医疗教育体系和城市配套设施，促进了区域的良性发展。在十年发展过程中形成了规划为统筹谋篇布局，高质量为目标稳步发展，创新为抓手提效增质，服务为保障巩固成果的宝贵经验，值得同类新区创新城市发展借鉴。

上世纪90年代起，国家制定并实施了通过设立国家级新区实现重要战略的发展规划，位于丝绸之路起点的西咸新区，是国务院批复设立的第七个国家级新区，也是我国首个以创新城市发展方式为主题的国家级新区。西咸新区的设立是国家“十二五”规划的重要内容，旨在助力“西部大开发”战略，推动西部地区城市的发展，拓展我国向西开放的深度和广度，同时也是探索和实践以人为核心新型城镇化道路的重要举措。截至2022年底，中国已设立了20个分布于各经济带的国家级新区，带动了当地经济和社会的发展，成为中国经济增长的重要动力。

部分学者关注到了国家级新区的发展，形成了不少研究成果，多数观点认为国家级新区的成立对区域特别是西部区域经济增长及协调发展具有显著的正向影响，[1][2]且管理体制是影响新区发展的重要因素。[3][4]现有成果主要集中于对国家级新区的管理体制、发展现状与影响的研究，有关西咸新区创新发展的文献较少。作为西北地区仅有的两个国家级新区之一，西咸新区自设立以来发展迅速，成果丰硕，GDP呈逐年增长趋势，2023年上半年有7项指标位列西安市第一，实有市场主体占西安市的23%。[5]作为我国首个以创新城市发展方式为主题的国家级新区，西咸新区在创新城市发展实践方面积累了经验的丰富，值此发展十周年之际，回顾并总结其创新发展实践历程的经验，不仅能反思自身发展，而且能够为其他同类城市创新发展提供宝贵的经验借鉴。

西咸新区创新城市发展的十年实践

国家级新区的设立是改革开放后促进我国经济快速发展的又一重要战略，是国家为了整合协调当地资源，充分发挥各区域优势，清除各地面临的阻碍，发展并升级产业，带动区域经济增长而设立了的区域发展“领头羊”。1990年设立的上海浦东新区，为之后各国家级新区的发展树立了良好的榜样，目前全国各地区已设立有19个国家级新区，且发展迅速，2022年各新区的总GDP超6万亿元，达到了全国GDP的5%左右，[6]为区域经济的增长做出巨大贡献。西咸新区是西北地区设立的第二个国家级新区，自设立以来围绕着创新城市发展与产业兴城砥砺前进，取得了令人瞩目的成绩。

（一）西咸新区的创立与发展

西咸新区位于西安和咸阳的中间区域，是丝绸之路经济带的重要组成部分，南邻秦岭，北至渭河，地理位置优越，气候适宜，规划面积882平方公里，共包含两市7县（区）23个乡镇和街道办事处，为西咸新区的产业发展以及向西开放提供了有利条件。2002年西安、咸阳两市签署了西咸一体化协议，设立两市推进一体化发展。2009年陕西开始为申请设立西咸新区做各项准备，2014年国务院批复同意设立陕西西咸新区，提出把西咸新区建设成为中国向西开放的重要枢纽、西部大开发的新引擎和中国特色新型城镇化的范例。

西咸新区设立至今，形成了“一河、两带、四轴、五组团”的空间格局，成立了创新驱动发展的总源头——秦创原创新驱动平台。泾河新城、空港新城、秦汉新城、沣东新城和沣西新城五个“组团”区域，依托各自资源优势，在光伏、临空、文化、高新技术和休闲等产业领域取得较好发展。作为中国首个以创新城市发展方式为主题的国家级新区，西咸新区始终坚持引进创新企业、提升创新服务、升级创新模式等城市创新发展方式。陕西省最大的孵化器秦创原创新驱动平台也随之诞生，西咸新区是秦创原的总窗口。秦创原汇集了科技创新资源，促进了科技、金融、产业、人才有机结合，加速产业链和创新链“两链”的融合。

西咸新区在发展的过程中坚持稳扎稳打迈好每一步，为创新城市发展规划了长远的战略方向。《西咸新区国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》详细制定了新区的发展目标，2025年建成西咸新区核心区，经济总量突破1200亿元，深度完善“6+1”现代产业体系。2035年新区经济综合实力和创新能力大幅提升，人均生产总值较2025年翻一番，现代产业体系基本建成，综合实力迈入国家级新区前列。

（二）西咸新区创新城市发展的实践及成果

为积极响应创新城市发展号召，提升区域发展能力，带动经济进步，提高人民生活质量，西咸新区立足于区域发展实际，在招商引资、招贤纳士、提升优质服务、创建美好环境四方面进行了良好的创新发展探索。

1、引进创新企业，助力产业发展

西咸新区以科技制造业为支柱产业，引进大量创新企业。新区坚持科技引领发展，围绕产业链部署创新链，围绕创新链布局产业链，搭建了秦创原创新驱动平台，不断加强创新驱动和科技创新能力。在企业规模类型方面，西咸新区主要围绕陕西省23条重点产业链，将引进企业的目标群体设定为新能源、数字经济、智能网联汽车等世界500强、中国500强、行业领军企业以及大型央企、國企，坚持招大引强。在企业引进渠道方面，西咸新区采取了链式招商、窗口招商、外脑招商、以商引商及数字招商多种方式，提高引进企业的效率和质量，丰富创新的招商方式，为西咸新区打造秦创原总窗口特色产业园区添砖加瓦。新区共建设了总面积2100多万平米的93个科创载体，已建成投用934万平方米，设立22支总规模超141亿元的基金体系，构建“1+N”政策体系，累计兑现政策资金8.31亿元。[7]

充实的资源基础和坚实的政策支持为西咸新区吸引了越来越多的龙头企业。新区重点发展光伏、氢能、智能网联汽车等产业，隆基绿能光伏产业园、秦创原·氢合湾——氢能产业两链融合科创区等知名企业重要基地落户新区。这些企业不仅提升了新区产业实力，也为中国光伏、新能源等产业的发展做出了重要贡献。2021年，隆基绿能科技股份有限公司入驻西咸新区泾河新城。隆基绿能是西北地区市值最大的上市公司，同时也是全球规模最大的太阳能科技公司。作为全球光伏产业的龙头企业，隆基的加入为陕西大力发展的战略性新兴产业建设提供了重要支持。“双碳”目标下光伏发电成为各国重要能源结构改革的方向，国家为鼓励光伏产业发展出台了一系列政策，泾河新城光伏产业园的建立，为中国环保事业发展贡献了宝贵力量。

2、引进各类人才，带动西咸新区发展

把“引更多最优秀人才”作为重要发展战略，采取多项有效举措。人才是创新发展的必要条件，西咸新区充分认识到人才对创新城市发展的意义，为引进各类人才，制定了《西咸新区建设省级人才发展改革试验区打造秦创原人才聚集高地三年行动计划（2022-2024）》，以目标为导向开展引进人才工作，发掘具有创新能力的“潜力股”。高端人才是创新发展的核心竞争力，秦汉新城为创办企业的中国科学院院士、工程院院士以及国外院士等高端人才提供了创业资金及住房补贴。除此之外，西咸新区还设立了“秦创原人才大市场”和秦创原人才云平台，聚集人才资源，为新区输入了2659名人才，引进支持服务企业688家、国内外知名人才机构23家，[8]努力将“人才链”与“两链”相融合。

依托自身教育资源的优势，与高校互惠互利。地处教育资源丰富的陕西省，使得西咸新区在科研方面拥有更多优势，能够与周边多所高校签署合作协议，建立联合实验室与资源共享平台，获得更好发展。目前，西咸新区正在建立隆基中央研究院总部项目，这是隆基绿能开展光伏产业研发工作的重要载体，也是其光伏产业园重要组成部分，建成后将具有世界一流研发水平。企业为高校学生提供实习机会，为自己培养优质的后备人才资源；同时，“秦创原人才大市场”为高校毕业生汇集了优质就业资源，新区内的企业也有更多机会招聘到优秀人才。

创新构建“管家式”服务体系，为高端人才提供全方位服务。西咸新区成立了秦创原（泾河）科技人才·企业服务中心，并开发在线智慧融平台——“泾彩Online”，开展线上线下“一对一管家服务”。针对新区内高端人才，上门根据具体需要定制全要素、全流程代理服务，满足人才“碎片化”需求。在此基础上，西咸新区还建立了住房保障全程代办机制和人才子女入学快速协调机制，最大限度压缩了申办时间，间接为企业降低了成本。为人才解决“后顾之忧”，是新区为提高发展效率的又一创新举措。

3、发展教育医疗，完善服务功能

发展创新城市离不开教育和医疗体系的支持。随着引进企业数量增加，西咸新区内人口数量增长，区域内教育和医疗需求随之上升。为满足就业人员和当地居民子女上学问题，西咸新区不断引进优质的教育资源，与多所高质量中小学校组建“名校+”联合体，签署“委托管理”协议，形成集团化办学模式，最大程度利用优质教育资源，提升新区总体教育水平。截至2023年3月共新建、改扩建学校123所，改造升级学校272所，新增优质学位12万个。[9]除此之外，北京燕园学衡教育科技集团有限公司与秦创原合作成立秦创原北京燕园未来科教创新谷项目，引进北京大学及首都高质量教育资源，分享运营管理中小学校的先进经验，提升区域整体教育品质，打造集高品质学校、科教研产业于一体的教育研学区。教育是影响人才引进的重要因素，丰富的教育资源可以吸引高质量人才，对于发展创新城市发挥着至关重要的作用。

始终把保障人民健康放在首位，引进大批优质医疗资源。在发展创新城市的过程中，为了使西咸新区内有更加充足的医疗资源，相关部门采取多项措施。北京燕园集团除了与秦创原在教育领域展开合作，在医疗领域也成立了燕园生命科技孵化基地，投资建设燕园国际（专科）医院、燕园生命科学中心等，为新区居民提供了良好的医疗环境与服务。新区十分重视群众的需求，持续推进“名医院+”建设和医疗卫生事业高质量发展，目前已陆续建成投用多所医院，其中包括三级甲等医院9所，共提供床位10510张。[10]群众在“家门口”就可以享受到高品质医疗服务。

4、发展配套服务，打造智慧新城

坚持产业兴城的同时，不断提升城市配套服务。为建设成现代化大西安新中心和生态田园新城，西咸新区始终坚持“发展城市靠人民，建设城市为人民”的理念，为人民创造便捷舒适的生活环境，在城市规划方面制定了多条规定，对建设用地、公共设施建设等做出科学详细的要求。《西咸新区规划建设品质标准（2022）》从居民建筑、产业载体建筑、城市公共设施等角度提出了品质标准，创新打造居民“15分钟生活圈”，完善建设休闲与公共服务配套设施，使新区内居民生活品质大大提高。泾河新城的“茯茶产业”带动形成了“茯茶镇5A级景区”，经过不断改造，现已成为周边居民以及全国人民的休闲游玩胜地。同时，借助茯茶产业的发展，“百亿级茯茶产业链”也已成为西咸新区的核心产业链，为城市发展与品位提升做出了巨大的贡献。

坚持“绿水青山就是金山银山”的创新城市发展方式。绿化方面，西咸新区不仅为居民住宅区域、城市公共道路、休闲运动区域增加绿化面积，还不断提高各产业园区的绿化覆盖率，绿化项目数量和绿道建设面积数量持续增多，秉承经济进步与生态建设齐驱并驾的发展理念。同时，新区还对城市水系进行升级改造。全区共有3条主要河流、6条城市水系、9個大型水面、18个湖泊湿地，对此管理部门采取了“湖长制”与“市民河长”制度，专人负责精准对接，对生态环境进行了治理；依托水域资源，开发了昆明池、沣东沣河生态景区等水利景观，为人民提供了休闲娱乐胜地，并向建成“绿色城市”做出应有的努力。

作为我国首批“海绵城市”建设试点区域，现已形成系统化海绵城市建设体系。“海绵城市”的建设可以最大程度结合自然与人工，积存、渗透和净化天然雨水，充分利用雨水资源，缓解城市内涝问题。截至2023年前5个月，西咸新区共推广海绵城市101万平米，绿色建筑184万平米、占新建城镇民用建筑比例100%，装配式建筑135万平米，新建综合管廊5公里、累计达137.73公里。[11]在推进产业建设的过程中，西咸新区持续提高城市配套服务，为人民生活打造了舒适的智慧新城。

西咸新区创新城市发展经验启示

作为中国首个以创新城市发展方式为主题的国家级新区，十年间西咸新区取得的成绩是有目共睹的，这些成绩是地方政府和人民群众在党的领导下共同努力的成果，其中蕴含的成功经验是国家级新区建设和创新城市发展的宝贵财富。

（一）规划为统筹，谋篇布局

国家级新区在推动经济发展、优化城市规划和提升区域竞争力方面扮演着重要角色，西咸新区以规划为统筹，致力于实现谋篇布局。通过总体规划，新区明确了自身定位和目标方向，详细分析了区域的发展现状及优劣势，扬长避短充分利用优势资源，以实现设立的初衷。新区对城市建设及产业集群发展的科学规划，促进了二者的协调发展，对招商引资的详尽规划，实现了商业、服务业以及旅游业各产业的百花齐放。

西咸新区通过合理规划产业布局，实现了产业发展对区域进步的带动。产业兴城过程中最重要的是找准重点支柱产业方向，新区围绕重点产业发展相关产业，强化产业链配套并推动产业不断升级，形成了具有核心竞争力的产业链。科学技术是第一生产力，要推动新区产业发展的多元化和可持续性，必须重视科技创新产业和新兴产业的建设。新区通过对人才建设的规划，实现了创新能力的持续提高，同时推动科技成果的转化和应用，培育出了一批创新型企业和示范项目，达成了科技创新的示范效应和示范效果。

（二）高质量为目标，稳步发展

西咸新区深刻领悟到高质量发展对区域进步的重要性，在创新城市发展过程中，将高质量发展作为目标贯穿全程，为了促进各区域的协调发展，新区按照五个新城各自的地域特点规划了其发展的方向，结合当地环境、地理、资源等实际状况，因地制宜选择适合的产业，相互配合共同進步。新区的发展始终以“共享”为特征，不断的探索，形成了现在的“两链”融合结构和可观的产业规模，为区域长远发展注入了强大动能。

西咸新区管委会在重视产业建设的同时，也时刻秉持着绿色发展的理念。一方面为人民的日常生活增添“绿色”，提高城市绿化覆盖率，修建生态公园，依托当地自然景观建立主题公园，保护生态环境与提供休闲场所并举。另一方面还将“绿色”融入产业建设中，利用先处理再排放、选用新能源材料等方法，减少生产过程中污染物的排放，减轻对自然环境的污染程度。开放是经济发展的要求，更是时代进步的“必需品”。西咸新区在发展自身的基础上，始终保持着“对外开放”的态度，与不同领域和国家的企业积极合作。企业间、各国间的交流合作对经济与产业建设至关重要，增加了新区对最新科技和新兴产业的了解程度，有利于引进产业龙头企业，为区域发展注入新鲜活力，推动经济发展。

（三）创新为抓手，提效增质

创新是提高社会生产力和综合实力的战略支撑，西咸新区在发展中一直将其置于核心地位。创新能够为经济增长注入新的动力，新区通过不断引入新技术、产品和服务，提高生产效率、降低成本，推动了经济的持续增长。企业在创新背景下开发的先进产品，有助于其实现差异化竞争，提高市场份额和盈利能力。同时，创新促进了产业升级和结构优化，企业从传统产业向高新技术产业的转型，有助于优化区域产业结构，增强核心竞争力和可持续发展能力。因此，西咸新区始终坚持创新驱动发展的重要战略，坚持产业兴城，优先引进科技创新型企业，鼓励企业与高端人才不断推进研发工作，在政策上给予最大支持。

创新城市发展需要产业兴城，也需要完善全面的辅助服务作为支撑。在成立初期，面对企业引进过程中落户效率下降问题，西咸新区创新提出辅助服务，对工程项目审批实行分级分类管理，通过优化流程、开展并联审批、网络共享信息等方法减少审批流程和时间。还通过实行“重点项目行政专员”等服务保障机制，为企业单独辅导政策，帮助代办部分审批手续，提高项目开工的速度，节省建设产业园区时间，降低了企业的成本。高端人才是科技创新的核心力量，新区为企业提供全方位辅助服务的同时，也注重在工作和生活方面根据高端人才需求为其提供全方位和全流程代理服务。在满足住宿、医疗等基本生活需要的基础上，新区为高端人才子女开通入学绿色通道，不受学籍户籍限制。全方位的服务吸引了大批高质量企业和人才的加入，推动了新区经济高质量发展。

（四）服务为保障，巩固成果

服务的质量和效率对建设创新城市至关重要。为保障新区持续发展和巩固现有成果，西咸新区坚持科学规划产业园区、居民生活区和休闲商业区的分布，聚集产业园区，严格监控产业园区制造的噪音等污染物，防止影响周围居民生活。新区不但大力发展产业经济，还注重提高人民的生活质量，利用产业经济带动当地商业的进步，建设城市商业生活圈，为人民提供方便舒适的生活环境。规划方案中充分考虑了当地居民的需求和利益，与居民建立良好的互动沟通，听取居民的意见和建议，及时进行调整和改进，确保了城市的可持续发展。

教育和医疗在人民生活中必不可缺，西咸新区为此建立了全面、高效的服务保障体系。通过修建现代化的学校和医院、鼓励与行业优秀教育医疗机构合作项目、建立完善的培养机制和引进政策，吸引优秀的教育和医疗人才前来工作。对引进的人才，新区通过提高福利待遇，提供良好的职业发展环境，为他们创造了更多的发展机会。同时，西咸新区还通过不断学习先进管理运营经验，升级公共服务机构的管理水平，推动机构改革和创新，达到提升服务能力和水平的目标。

总结及展望

十年间，西咸新区从狭缝中生存的交界地区华丽转身为西北发展中一颗耀眼的珍珠。新区管委会为区域的发展做出详细规划，制定长远目标，始终坚持创新城市空间布局、坚持产业兴城、坚持创新驱动、坚持绿水青山就是金山银山、坚持高品质城市建设、坚持管理体制创新等创新城市发展方式。新区将引进优质创新型企业与高端人才置于首位，为新区的创新发展提供了强大的支撑，注重城市建设和生活配套服务完善与产业共同发展，提高了人民生活的质量，在创新城市发展的实践中取得了令人瞩目的成果。其先进的经验对创新城市发展的其他区域具有高度的借鉴价值。

当然，事物的发展是不断提升的过程，西咸新区在创新城市发展方面还存在较大的空间。如在对国家级新区开展审计工作时，职能部门发现现有的审计方法与流程很难与不同发展状态下的新区情况相结合，没有最大限度发挥审计的作用。为解决这个问题，新区结合西咸发展的实际提出“西咸审计模式”，围绕新区工作重心和建设项目开展审计工作，实行项目全过程跟踪审计，完善建设项目内部控制和监督制度体系，取得了良好的审计效果。未来，新区将围绕发展现状不断的完善产业结构，促进产业集群发展，形成产业规模，加速产业链与创新链融合；同时充分利用秦创原平台，发挥好西咸新区总窗口的带头作用，持续探索创新；在此基础上继续为人民提供优质服务，打造便捷舒适的生活环境，为区域创新城市高质量发展提供保障。

参考文献

[1]范巧、吴丽娜：《国家级新区对属地省份经济增长影响效应评估》，载《城市问题》，2018（04）：48-58页。

[2]曹清峰：《国家级新区对区域经济增长的带动效应——基于70大中城市的经验证据》，载《中国工业经济》，2020（07）：43-60页。

[3]王佳宁、罗重谱：《国家级新区管理体制与功能区实态及其战略取向》，载《改革》，2012（03）：21-36页。

[4]吴晓：《模糊行政：国家级新区管理体制的一种解释》，载《公共管理学报》，2017-14（04）：16-26+63+153-154页。

[5]数据源于《西安日报》，2023-08-10。

[6]依据2022年我国19个国家级新区GDP总量推算整理获得。

[7]数据源于：陕西省西咸新区开发建设管理委员会网站，http：//www.xixianxinqu.gov.cn/gzfw/zsyz/zsdt/63d76972f8fd1c4c213b9ee4.html。

[8]数据源于：三秦网，https：//www.sanqin.com/2023-06/19/content_10229291.html。

[9]数据源于：陕西省西咸新区开发建设管理委员会网站，http：//www.xixianxinqu.gov.cn/zmhd/hygq/jyyl/63ff65eff8fd1c4c2144eb40.html。

[10]数据源于：陕西省西咸新区开发建设管理委员会网站，http：//www.xixianxinqu.gov.cn/xwzx/xxdt/640ad2cdf8fd1c163f6afd32.html。

[11]数据源于：陕西省西咸新区开发建设管理委员会网站，http：//www.xixianxinqu.gov.cn/。

作者简介

赵杭莉 西北政法大学管理学院，副教授、经济学博士，土地资源管理和审计专业硕士生导师