论建设单位工程质量首要责任的落地落实

鄢定保

(昆明市建设工程质量安全监督管理总站,云南昆明 650000)

0 引言

建设单位(房地产开发企业)是工程建设的发起人,是勘察、设计、施工、监理等单位以及广大购房者的“甲方”,是工程建设(开发)第一获益人;根据风险分配原则理论,其理应是工程质量第一责任人。实践也证明,建设单位才是决定工程质量(品质)的第一人,其决定着工程质量的上限;抓住建设单位,就是抓住了解决问题的“牛鼻子”。

2017年3月,《住房和城乡建设部关于印发工程质量安全提升行动方案的通知》中提到“要强化建设单位的首要责任”。2020年9月,《住房和城乡建设部关于落实建设单位工程质量首要责任的通知》详细阐述了工程质量首要责任的内涵与要求。之后,各地也相继出台了落实建设单位工程质量首要责任的实施细则。但相关政策、规定在执行过程中仍然存在不少问题,需要更多有力举措才能治愈顽疾。

1 建设单位自身常见问题及其危害

现阶段,建设单位在履行质量责任方面存在较多问题,常见表现形式有:

(1)如同工程施工挂靠一样,个别房地产开发项目也存在挂靠现象,其追求短期利益,忽视社会责任。

(2)成长(扩张)型企业项目级管理人员普遍年轻化,其虽精力旺盛、干劲十足,但在技术性强的质量控制方面,知识沉淀、经验积累不足,质量风险意识不强,有效的质量管控措施不多,重大质量问题(隐患)时有发生。

(3)建设单位过度干涉子公司的经营,随意挪用具有独立法人资格的子公司的资金,获利不担责,对子公司工程项目的正常实施造成了潜在的影响。

(4)建设单位要求施工单位垫资或拖欠工程款(进度款),造成施工单位以降低工程质量标准来缓解压力;造成工程款层层拖欠,降低了各层级施工管理和作业人员的工作积极性,对工程质量造成了潜在的影响。

(5)基于违法成本小于收益的现实,项目(特别是不急于交易、不直接形成产权的厂房、安置房、市政工程、边坡工程等项目)常违反基本建设程序擅自开工建设、擅自投入使用。与此同时,施工图审查、施工许可证手续完善后再大规模变更设计内容而又不及时办理变更手续的情况也时有发生,等同于未办理施工许可擅自施工。

(6)随意将“有利可图”的分部分项工程(如桩基工程、精装工程)肢解发包,规避监管,造成专业承包单位不专业或相互推诿扯皮,影响工程质量的可靠性。

(7)极限使用容积率等规划指标,同时故意留足建筑可“幻变”空间并口头宣传,变相突破容积率等指标限制,后期再由购房者自行改造或建设单位统一改造。例如,首层圈占公共绿地,顶层圈占公共屋面或随意加层,阳台外侧增加楼层板,临时机械车位、草皮应付规划验收等严重影响了工程规划的严肃性以及邻里和睦,还可能影响结构安全。

(8)在建设单位的授意或影响下,建筑设计周期普遍偏短,施工图设计深度也往往不足,造成设计漏洞或可操作空间增多。例如,大多数施工图中对装修材料或产品的等级和具体指标缺乏描述(如未明确防盗门等级、墙地砖吸水率、铝扣板厚度、不锈钢牌号),造成建设或施工单位按最低标准进行采购,造成购房者质疑其价高质低——目前,相关投诉大量存在且不易裁决、处理。

(9)过于“精打细算”,过于看重“总价控制”,致使在施工图设计完成之后以及施工阶段,对可能增加造价但却可以提升工程质量(美观性、耐久性等)的合理化建议置之不理——特别是项目级管理人员怕走流程、怕造价审计,存在“多一事不如少一事”及“做得越多、错得越多”的心态,不愿正视问题的存在。

(10)受KPI考核影响,管理人员更关注进度、投资控制而忽略质量管控,质量控制过于依赖或信任监理单位——“没有压力就没有动力”,监理人员若没有适度的约束,难以完全做到“食君之禄,忠君之事”,甚至还会“放飞自我”。与此同时,个别建设单位又过于自信、强势,严重影响了相对中立和专业的第三方监管主体能力的发挥和权力的行使,使得监理单位形同虚设,违反了《建设工程质量管理条例》中关于必须实行监理的建设工程的条文初衷。

(11)在房地产行情低迷等不利情况下,故意延缓施工进度,在行情好转或交房压力下又强制压缩剩余合理工期,造成有效工期严重不足、施工节奏被打乱,造成质量控制流程(环节)、检查验收数量、合理的工艺间隙期等被压缩,“忙中出错”几率大增。

2 政策法规及行业监管中的问题

(1)房地产开发商资质的获取相对容易,法律法规对建设单位人员资质及数量等要求不高,在工程质量管理方面容易存在“外行管内行”的现象。此外,出于税收等原因,地方政府常要求(或变相要求)建设单位在当地注册公司,这类公司稳定性极差,注销、破产也较容易——房屋还没有过保修期,已经找不到责任单位。

(2)房屋预售制严重影响了各方提升工程质量(品质)的积极性——行情好时,一预售便售罄,建设单位失去了精益求精的动力;行情不好时,建设单位又得想方设法降低成本。此外,当市场出现问题时,各地出于为企业“排忧解难”和化解系统性风险等考虑,可能还会降低预售条件或放松对房屋交付条件(标准)的把关。

(3)格式化房屋预售合同(范本)对工程质量标准、重大质量问题的认定、质量纠纷的处理方式及原则未做详细阐述,造成合同双方对预售房屋存在不同的预期。例如:①未对电梯前室装修标准、小区花草树木品种与数量、小区大门品质、小区道路宽度及材质等进行约定;②未明确橱柜背面是否贴砖、房间是否穿强弱电线;③未针对常规质量问题(如楼层净高)明确可维修、可赔偿、可退房的条件以及经济赔偿标准,造成纠纷难以调解;④未附有效的重要施工图设计文件,后期入户门随意调整开启方向,车辆出入口、广场位置等随意布置,造成后期相关投诉大量存在。

(4)目前,法律法规中规范工程质量相关行政执法和行政处罚方面的条款还过于笼统,检查验收等环节缺少“一票否决”类的负面清单,造成自由裁量、“灵活把握”现象过多,造成发现问题易、解决问题难,工程质量常见问题(质量通病)的数量及表现形式没有明显变化。与此同时,行政执法与行政处罚分离后众多不大不小的违法违规行为的处罚效率、力度也明显降低或减小,加之当下各地都在强调提升营商环境,加大招商引资力度,部分公务人员没有准确领会精髓,生怕“得罪”企业后被判“大局意识不强”,从而使得基层执法人员丧失了必须处罚的魄力与勇气,对违法违规行为止步于警告、整改、再整改(曝光、处罚没有跟上)——长此以往,极易造成“劣币驱逐良币”,诱使好人变坏人。

(5)现行法律法规中的工程质量保修期的规定与工程合理使用期严重脱节(例如一些给水管道宣称可以使用寿命50年,但其保修期其实只有2年),这难以引导建设、施工单位自觉提升工程质量,做“百年工程”。与此同时,目前大多数建设、施工单位甚至政府监管部门都认为,过了保修期,则建设、施工等单位便无需再对偷工减料、不按图施工等行为负责,这既违背质量终身责任制的理念,也违反了法律法规相关规定(相关司法判例可以佐证)。

(6)工程创优的奖励性机制还不健全,工程质量监管、评价(含后评价)体系不完善或不尽合理,难以支撑建筑业的高质量发展。例如,工程质量验收缺少强制性的量化评价标准,质量验收结论往往仅有“合格”与“不合格”的区别;质量创优奖活动也仅由行业协会牵头组织(不具有强制性);设计、施工等合同中若未事先规定创优目标,则各“乙方”的额外付出很难得到直接的回报(建设单位不会主动给予其奖励)。与此同时,我国建筑的平均寿命(含装修寿命)较短,自然难以激发从业者追求卓越——“时间检验真理”,缺少足够时间(寿命)则自然难以准确评判工程质量,难以彰显企业信誉与实力。

(7)相关法律法规对“重大设计变更”和“重要使用功能”的定义模糊,造成建设单位有意或无意地忽略了设计变更的重新报审工作,同时还造成购房者认为应该征求其意见的设计变更事项未通知购房者,影响了其合法权益,进而引发了大量投诉。

(8)工程技术标准(规范)中的非强制性条文没有绝对的强制性,建设、设计等单位执行过于随意、随心,违背了技术规范制定的初衷,阻碍了工程质量(品质)的不断提升,还造成工程质量投诉不断。例如:GB 50096-2011《住宅设计规范》中规定,“向外开启的户门不应妨碍公共交通及相邻户门的开启”,但实践中,购房者反映住宅相邻外开户门相互碰撞或影响通行的投诉时有发生,建设、设计单位解释其不是强条可以不严格执行,施工图审查机构回复不在其审查范围之内,施工单位表示其为按图施工。

(9)相比于安全生产管理,由于质量问题专业性过强、后果难量化、原因易被归为天灾、曝光率低、追责相对较轻等原因,造成各级政府对工程质量的重视程度还不够,高含金量的规范性文件远远不够,建筑行业高质量发展难以真正落实。——查阅众多政府及行业主管部门官方网站,加强质量监管的文件远少于关于加强安全生产管理的文件。

(10)全国及省级统一的质量监管规章制度、工作流程、监管要点、执法标准等相对较少或细化深度不足,市、县地方政府的“能动性”过度发挥,造成各地政策可能千差万别,加之政策、规定透明度又不高(大量地方性规章制度不能够公开查询),严重影响了统一开放、竞争有序的市场的形成——企业到一个地方往往需要较长的适应期,或者需要借助当地摸爬滚打多年的企业或个人才能够顺利开展工作。

(11)对“放管服”理解有偏差、执行有偏位,该放的不放,该管的不管。如:①施工图审查机构准入放开、工程质量检测机构准入放开,在发挥其市场活力的同时,由于监管、考核制度不健全,造成市场恶性竞争——谁价格更低、谁勾兑容易,建设单位就委托谁;②部分地方已开始取消施工图强制性审查等要求,强调事中、事后监管,但行政执法(处罚)宽松软现象难以在短时间内改变,其极易降低质量标准,增加质量安全隐患——非原则性问题,在后期发现时,一般不会逗硬处罚,不会“亡羊补牢”。

3 对策建议

(1)完善房地产开发企业资质管理规定,合理设置单位注册资本可同时开发的房地产开发规模。强化建设单位企业和项目管理人员的配备、动态核查要求。要求建设单位根据工程项目规模和特点,配备资历、能力与之匹配的专职质量负责人;强调权责统一,对项目管理人员合理授权。

(2)建立科学、透明的从业人员评价机制,对所有从业人员严格进行全生命周期的职业业绩、信用评价,并与其执业活动挂钩,让所有从业人员无论在何时、何地,都做到“心中有戒、行有所止”,失信将被限制甚至禁止执业。

(3)“子不教父之过”,强化对建设单位股东或母公司的信用评价和市场准入要求。建设单位出现违法违规行为以及随意破产或注销的,其实际控股企业或个人也应同时承担一定的责任,给予其适当的惩戒或不良信用记录,情节严重的应对股东及高管进行大额经济处罚。提升地产企业设立地产类子公司的门槛并加强监管,如母公司信誉不良的严格控制其新增子公司;禁止其随意挪用既有子公司资金的行为。

(4)强化政府投资项目的带头示范作用,如带头遵守基本建设程序——先勘察、后设计,先设计、后施工,先有施工许可、后施工,先完善变更手续、再施工,先竣工验收、再投入使用。政府、国企的同类违法违规行为(无论其是否出于公心)应从重处罚,而不是从轻处罚。

(5)强化合同及履约管理。在工程(特别是政府投资工程)招投标过程中,将各“乙方”的质量管理水平、信用记录、不良行为记录、创优获奖情况单列,作为评标、定标的重要依据。与此同时,细化勘察、设计、施工、监理合同条款,特别是其中的履职要求和违约处罚相关规定,并在实施过程中依约对各乙方进行严格监管与考核。例如,应强化勘察、设计单位参与施工过程服务要求,避免设计与施工脱节,确保设计意图的实现。

(6)强化建设单位在设计和施工质量方面的“连带责任”。设计质量明显不高,设计深度明显不足,或施工过程明显未按图施工等情况下,应首先追究建设单位的责任,再追究设计、施工、监理单位的责任。特别是参建各方违反法律法规及工程建设强制性标准,建设单位包庇纵容、知情不报的,必须同时对建设单位进行严厉处罚。

(7)严查肢解发包及指定分包行为。应该和可以由一家总承包单位完成的施工内容不得由两家来完成。合理的专业发包必须按要求单独办理施工许可证,且同期施工时同样应纳入总包单位统筹管理。

(8)严控垫资行为,加强建设单位工程款支付情况动态核查。严查建设单位资金流水及其使用情况,无可靠资金来源的,不得大规模开展工程建设。

(9)完善房屋预售制度(或是淘汰房屋预售制),加强预售资金监管。完善商品房买卖格式化合同条款,特别是细化工程质量问题现象描述、技术处理方式、合同争议解决方式、赔偿(补偿)标准等条款内容,以便更加公正地维护双方利益,减少后期投诉(信访)量,降低纠纷协调处理难度。同时,进一步细化“重大设计变更”“重要使用功能”的定义,防止建设单位随便进行设计变更和规避施工图审查,确保购房者对重大设计变更的知情权。

(10)“阳光是最好的防腐剂”,为更好地营造统一开放、竞争有序的市场,建议重要地方性规定尽量提至上一级政府或主管部门的文件中统一发布,以更好地保证地方政策的合规性、透明性、更大范围的普适性。与此同时,应最大程度地公开地方性法律法规及规范性文件,确保能够公开查询。勿将提升营商环境与严格执法对立,一视同仁、公开透明就是最好的营商环境。

(11)进一步探索外部监督、业主监督制度,让工程建设过程更加透明,如:①进一步落实业主开放日活动,邀请业主代表、社会专业人士审查施工图、参与隐蔽工程及重大节点验收;②工程竣工后,及时向社会,特别是购房者公开全套施工图(含设计变更、技术核定),公开重要工程材料、实体检测报告,公开各分部分项工程验收资料。

(12)牢固树立底线意识,强化制度创新,制定重大质量问题判定标准,制定“一票否决”问题清单,并公开发布和严格执行。与此同时,加大违法违规行为及工程质量问题的强制曝光力度,努力营造“好人有好报、坏人不善终”的舆论环境——目前,在各级政府及相关主管部门官网上能够看到的违法违规行为及工程实体质量问题的曝光信息寥寥无几,与实际情况相差甚远。

(13)“慢工出细活”,应科学合理地制定设计周期、分部分项工程施工工期定额;以此为依据,在施工图审查阶段严格审查实际设计周期是否合理,在施工过程中及时审查各分部分项工程的实际有效工期是否得到保障,及时、坚决地纠正、处罚和曝光相关违规行为;建议增加“未经有效工期审查,不得进行竣工验收”的相关法律条文。

(14)完善工程质量保修制度。建议增加“未按规范设计、未按图施工的行为不受工程保修期保护”的法律条款,并明确小区道路、景观小品等配套设施保修期,杜绝以次充好、偷工减料等行为。此外,应大力推行覆盖工程合理使用期(而不仅仅是保修期)的工程质量保险制度。

(15)建立工程质量强制后评价机制。如在竣工交付3年、10年后,再次评估规划、设计意图的实现情况,评估工程设计、施工的真实水平,以此作为各方信用、能力评价及后续政策制定的依据,以此鼓励各方做良心工程、百年工程。