香港巴士市场化运作的经验启示

蒋中铭

一、香港城市公共交通出行和巴士服务概况

2023年，香港城市居民通过公共交通的日均出行约1189万人次（不包括步行），其中轨道交通（含地铁、轻轨、有轨电车）出行515万人次，占比43%，巴士出行约588万人次，占比49%。香港巴士一直是香港城市交通的第一大出行方式，且近年来在城市出行中的地位也基本保持稳定。

香港巴士服务的主体是专营巴士，公共小巴、非专营巴士（类似于内地城市的定制公交）等提供多元化的辅助公交服务。此外，还有港铁巴士（新界西北）提供地铁沿线的免费接驳服务。

（一）专营巴士是香港巴士服务的主体

香港《公共巴士服务条例》为政府有意愿开通的常规公交服务设立了专营权，规定可在公开投标后进行批予。香港目前有4家专营巴士公司，拥有5000多辆巴士，运营线路700余条，日载客量370万人次，占全港每日巴士载客量的63%。其中，九龙巴士有限公司（九巴）经营440条巴士线路，拥有超过3900辆巴士，平均每日载客约256万人次；城巴有限公司（城巴）经营235条巴士线路，拥有1530辆巴士，平均每日载客约94万人次；新大屿山巴士有限公司（屿巴）经营27条大屿山线路及1条新界线路，拥有132辆巴士，平均每日载客约9万人次；龙运巴士有限公司（龙运）提供北大屿山和机场的专营巴士服务，经营39条线路，拥有264辆巴士，平均每日载客约12万人次。

（二）逐步规范的公共小巴

除专营巴士外，香港还有19座车型的小型公共巴士服务，分为绿色专线小巴（3299辆）和红色小巴（847辆）两类，其中绿色专线小巴按固定的线路、班次和收费提供服务，目前运营355条线路，日均載客量约135万人次。红色小巴可行驶香港各区，其服务线路、班次及收费不受规管，日均载客量约17万人次。

香港对小巴的规范管理是循序渐进的。小巴原为市场自发的非法运营个体户，在1969年被香港正式规范为小型公共巴士。起初，政府仅统一了车身外观的红色标识，而小巴的行驶线路、时间、票价、停靠和上下客等都在政府管制之外。1972年开始，香港在中环和山顶设置了一条管制清晰的专营线路小巴，随后又在铜锣湾和香港仔之间设立专营线路小巴，逐步奠定了政府加强管制小巴运营行为的基础，包括行驶线路、时间、票价、停靠站等。此后，接受规范的小巴车号刷成绿色，简称“绿巴”。在逐步推出绿巴之后，香港会通过有序增加绿巴线路来吸引红巴转型，如借机会限制红巴的经营范围，包括将所有快速道、市中心区和新镇等相对有利区域都保留给绿巴，规范小巴的整体行为。但是，香港公共小巴市场始终保持进出自由，经营主体在评估市场需求之后，若参与绿巴运作有利的就会竞投有关线路，当无利可图时也可将绿巴还原为红巴。

（三）非专营巴士发挥多元辅助作用

目前，香港有6905辆非专营巴士，其角色主要是纾缓市民在繁忙时间的巴士服务需求，以及在一些专营巴士和专线小巴行走并不符合营运效益的地区提供服务，其功能定位与我国内地城市近年发展的定制公交类似。香港《道路交通条例》对非专营巴士发出的客运营业证授权提供以下八种服务：游览服务、酒店服务、学生服务、雇员服务、国际乘客服务、居民服务、复式类型交通服务、合约出租服务。

由于市场需求不足的原因，专营巴士不能为一些地段的居民提供公共交通服务。在市场准入相对宽松的情况下，非专营巴士是为了填补市场空缺而产生的，具有一定的服务价值。香港有多种不同形式的非专营巴士，其中屋村巴士（为郊区居民往来市中心区的通勤服务）和校车服务为最主要的方式。非专营巴士日均乘客人数为70万人次左右，其中54%为上班和从事经济活动的人士，28%为学生。一般来讲，市民对非专营巴士服务的满意度超过常规公交，方便、快捷、安全、舒适和专程定点服务等都是乘客选择非专营巴士的主要原因。

二、香港巴士服务中的政府和市场关系

（一）市场主导的巴士服务

鉴于出行需求的多样化，只有通过市场机制提供多样化的公共交通服务才是解决问题的根本。当香港需要开拓新线路时，会通过招标形式吸收有意进入市场并符合标准的公司竞标，通过综合对比服务价格、水平等确定授予一定期限巴士专营权的运营商。对于一些不适合常规公交服务的线路或地段，香港鼓励发展非专营巴士提供接驳服务，完成换乘功能需要，而非专营巴士运营商只需获得香港运输署的客运营业证授权，并未有市场准入的限制，能够实现市场自发的优胜劣汰机制。在相对开放的巴士市场下，专营巴士、公共小巴、非专营巴士等不同公交服务模式相互竞争合作，达到了公交服务覆盖率最大化的效果，最终使全体市民受益。与此同时，香港对每一个公交市场都制定了一套相对完整的管理机制，参与者必须履行规定内的服务任务。

（二）打破垄断维持有效竞争

香港巴士专营权的法定期限可达15年，但是香港运输署一般仅批出为期10年的准证，服务表现良好的运营商可以获得为期5年的续期经营。在紧急状况下，政府可以接管巴士公司。1992年，香港运输署以中华巴士服务质量欠佳为由，将原属其负责提供服务的26条线路重新公开招标，最后由城巴投得，打破了中华巴士在香港岛的垄断局面。1995年，城巴又接管了中华巴士另外14条线路的专营权。在1998年中华巴士专营权期满时运输署将线路重新招标，结果由新成立的新世界第一巴士服务有限公司获得专营权。直到近期，香港行政长官会同行政会议决定向城巴批予为期10年的新专营权，涵盖过往城巴及新世界第一巴士服务有限公司专营权的两个巴士网络，并于2023年7月1日开始生效。

为鼓励竞争，政府亦有权将某些线路的专营权以联合运营的方式赋予超过一家专营权运营商负责。早年，中华巴士和九龙巴士的专营权属于独有经营权，前者在香港岛、后者在九龙半岛和新界包揽独家经营业务。香港认为，区域专营不符合市场竞争机制理念。当过海隧道通车后，香港将过海隧道的巴士服务专营权授予中华巴士和九龙巴士共享，打破独有经营权局面。此后的专营权都以非独有经营权的方式批出。

（三）强有力的政府监管

根据《公共巴士服务条例》，政府会为每一家专营权巴士公司制定专门的规定，在线路增减、票价调整、车辆车型、运营服务和车辆维修保养等方面有明文规定和严格监管程序。获得专营权的公司，除了获得豁免车辆牌照费用和燃油税外，可以免费使用道路和公交场站的土地。

在具体经营方面，政府同意将线路规划的责任移交给获得专营权的巴士公司，政府只保留审核权，公司因此能更灵活经营。在这项安排下，专营公司每年必须向政府提交一项滚动式的五年巴士经营实施方案，包括详细列出经营的线路、班次及车辆配置细节，对停放和维修场站提出详细计划，以及提供为满足上述发展所需的财务计划等。实施方案经香港运输署和巴士公司磋商达成协议后，政府和巴士公司均须保证方案中的各项安排实施落地。

在票价调整方面，虽然香港对巴士票价调整有最终批准权，但有关权力的行使也必须充分考虑运营公司的成本负担。根据条例，巴士公司没有自行调价的权力，每次调价需要向行政长官会同行政会议提出调价申请。香港在是否批准票价调整的申请时会考虑以下因素：自上次调整票价以来运营成本和收益的变动、巴士公司对未来（成本、收益和回报）预测、公司需要得到的合理回报率、市民的接受程度与负担能力以及巴士的服务质量等。此外，巴士公司获得的回报如果超过专营权规定的按固定资产平均净值计算的回报率，有关额外回报须拨入发展基金，用于固定资产投入或弥补未来运营损失，不得挪用。为掌握专营公司实际经营情况，香港行政长官可委任不多于2人为公司的非取酬额外董事。该董事有权参与专营公司及专营公司董事局的会议，有权取览其他董事可得到的有关该专营公司事务的一切材料，有权要求公司提供有关事务资料。

（四）公交导向开发（TOD）策略的实施

从城市规划角度，上世纪80年代香港制定了土地利用与交通最优模型（LUTO模型）以匡算整个城市乃至每一地块的交通容量上限，并将其作为土地开发强度的依据。其基本原则是一个区域或地块的开发受到该区域或地块的交通容量的限制。任何土地开发都不能超越交通容量的上限，这一“规划以交通先行”的概念确立了政府和开发商的共同目标，这些限制体现在区域和地块的规划法定图则中；除非得到城市规划委员会的修改批准，香港的任何土地开发项目都不能超越法定图则的规定。通过该模型的有效应用，使得城市开发与交通规划从规划层面就保持了协同。

从城市设计角度，香港采用了公交车站半径300至600米范围内以步行为主的混合式高密度土地利用发展模式。公交站附近有良好的空中步行长廊和人行天桥联系周边建筑群，所有的步行设施都将行人引向公交站点，这一设计显著提升了公交覆盖率，大大降低了人们开车的欲望。比如，九龙旺角地铁站有11个出口，半径250米范围内有超过20个巴士车站和三组小巴车站、一个跨境客车站和多个出租车停靠处，换乘极其方便。

从市场主体角度，在巴士服务市场化运作的情况下，经过多年的发展，香港巴士公司的产权逐步被与土地开发有关的地产商收购。目前香港最大的三家巴士集团均由房地产开发商控股，巴士线路被发展成房地产销售的重要配套设施，在市场主体层面实现了香港城市开发与公共交通建设的同步：房地产开发商努力提升巴士服务以抬高房地产的价格和利润，同时通过房地产的利润弥补巴士服务的资金回报或利润的不足。

此外，香港通过经济手段和减少停车位的方式，对小汽车的需求进行有效管理，香港每千人汽车拥有量约为75辆，远低于同等规模内地城市水平。

三、对我国内地城市优化公共交通发展的启示

（一）公益性定位高低取决于政府财力及其分配策略

基本公共服务是由政府主导提供的、与经济社会发展水平和阶段相适应、旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服務。若将城市公共交通定位为公益性，就要求政府在城市公交服务上承担更多的支出责任，而公益性程度的高低，取决于政府财力的大小。同时，由于政府在民生方面的支出领域很多，也需要综合考虑公交出行与教育、医疗、养老等其它公共服务领域的相对重要性，根据实际采取最适合的分配机制，因此，对城市公交公益属性程度的界定还取决于政府财力的分配策略。

香港将城市公共交通定位为市场化产品，巴士公司实行自负盈亏，政府基本不给予运营补贴，因此总体票价水平较高，例如，目前九巴九龙和新界区各线巴士收费由2.3至52.6港币不等，过海线路的巴士车费则从10.8至43.6港币不等。香港的基本逻辑是从政府财力的综合效能角度出发，认为补贴支付给巴士公司后市民所获得的公交服务水平不一定就会提高到与补贴等值的地步。若把补贴直接支付给市民，又不能保证市民会把获得的补贴消费在公交市场上。另外，当市民不再衡量出行成本时，出行行为将不再受到约束，产生浪费。

实际上，世界上多数城市均认为城市公交具有一定公益性，将其纳入基本公共服务范畴，政府补贴政府定价与市场定价之间的差额。近年香港为年长者、伤残人士、学生等群体提供公交车车资补贴，也得到了市民的认可。我国内地实行社会主义制度，始终坚持对城市公共交通的公益性定位。下一步，应在强调公益性的基础上，合理界定、尽快明确城市公共交通中属于国家基本公共服务的范畴，并指导各地政府在本地财政负担能力的基础上合理确定相应的政府财政保障水平。在确立政府财政保障水平的基础上，合理确立公交票价的定价水平，这样才能保障公交服务的可持续运营。

（二）市场化运作是控制补贴数额和提升服务质量的有效途径

城市公交的公益性定位与市场化运作并不矛盾，公益性的定位仅仅要求政府承担更多的支出责任，但公交服务的运行机制仍要尊重市场规律。香港一方面通过招投标机制，始终保持专营巴士市场主体间的有效竞争，一方面对非专营巴士等辅助公交方式采取进出自由的管理方式，一定程度上也强化了不同公交服务模式之间的竞争。

在没有政府补贴的情况下，香港通过市场竞争机制将巴士票价控制在了市民能够接受的水平。与香港采取类似招投标制度的伦敦巴士，尽管实行了低票价的政府管制模式，但由于市场竞争机制的存在，人均政府补贴仅占票价的20%左右。当前，我国内地多数大城市公交采取独家垄断经营的模式，公交企业的运营成本缺乏对标，成本规制管理导致成本越来越高，补贴不断增加。我国内地一些大城市对地面公交的人均补贴已高达5—10元，远远超出票价水平。

价格是市场机制的核心，只有较为充分的市场竞争，才能确定市场价格，只有明确了市场定价与政府定价之间的差额，才能将政府补贴控制在合理范围。应当引入市场竞争机制，采用特许经营、政府购买服务等竞争性招标制度，建立清晰、透明的公交服务补贴机制，对国有、民营公交企业一视同仁。在市场竞争的基础上，通过强化运营指标和服务质量考核，增强企业提升公交服务质量的动力，进而提高补贴资金使用效率。

（三）放开定制公交市场，撬动传统公交行业改革

多元化定制公交服务是在保障基本公交服务的基础上，通过整合出行起讫点、出行时间等相近出行需求，为乘客提供一人一座等高品质、个性化的公共交通服务。对于定制公交，我国内地城市一直没有放开市场准入管理，仅仅作为当地公交集团的辅助业务，制约了公共交通多元化发展。据统计，2022年北京、上海、广州、深圳、成都、重庆6个超大城市定制公交的日均客运量总计为10万人次左右，而香港一城定制公交（主要由6905辆非专营巴士承担）日均客运量达54万人次，占香港巴士日均客运量的9%。可见通勤班车、校车等定制公交服务市场需求巨大，目前我国内地城市定制公交的开行数量远不能满足市场需求。

定制公交市场属于适宜由市场化配置的公共资源，要降低市场准入门槛，充分发挥市场机制作用，建立市场竞争优胜劣汰机制，实现资源配置效益最大化和效率最优化。在当前我国多数城市公交独家垄断经营的现实背景下，应鼓励开放定制公交市场，探索引入不同公交服务模式之间的竞争，也会起到撬动传统公交改革的作用。例如，定制公交市场开放后，为保障新进入市场主体与既有主体之间的公平竞争，必须将各地公交集团的定制公交业务从主营业务中独立出来，成立相应的公司专门经营，并将这一部分成本排除在政府补贴之外。当定制公交市场主体发展壮大后，传统公交集团也会面临较大的市场竞争，采用竞争性招标制度打破壟断经营的条件和时机也将逐步成熟。

（四）统筹鼓励公交优先发展政策

在香港，政府和市场各司其职、相辅相成，“交通+土地”“公交+慢行”成为了香港公共交通TOD模式成功的关键。近年来，我国内地城市在仿效该模式时，由于体制机制的不同，公交优先的实际效果并不理想。以地铁建设为例，典型的情况是，由于城市政府财政资金短缺，一般以变卖土地集资的形式启动地铁项目建设。在地铁站周边的土地卖的价越高，地产商必然建设越高档的房地产并配以足够的停车位设施。若是公共交通企业不能控制上盖或是周边的土地和物业，就不可能从中吸取足够的利润或财务效益。也因此，许多城市地铁建成后地铁站周边的交通仍是拥堵不堪。

因此，面向未来，我国内地城市要坚持城市公交优先发展的战略，必须从城市发展整体入手，统筹城市开发和公共交通规划、设计、建设、运营等全生命期管理，协同推进轨道交通、地面公交、慢行交通一体衔接发展，同时进一步优化限制小汽车使用的行政和经济政策措施，更好发挥政府在鼓励公交优先发展中的职能。同时，进一步完善鼓励公交市场化运作的公平营商环境，才能真正在提升城市公交吸引力竞争力、保障可持续运营方面取得实质性成效。

（作者单位：国家发展改革委运输所）