顺应趋势 把握特征 差别化推进四类县域城镇化发展

龙玉清

县域承载了我国一半以上的人口，是推进新型城镇化的重要载体和空间。2000—2020年，我国县域城镇化率由22.9%提升到48.7%，县城集聚人口能力明显增强，但县域人口规模和空间布局分化明显，2/3的县域常住人口都在减少，人口加速向城市群、都市圈和大城市集聚。随着新型城镇化进入快速发展中后期，要充分顺应县域发展的客观规律和趋势，准确把握不同类型县的功能定位和发展特征，推动各地因地制宜探索各具特色的城镇化发展道路。

一、县域人口分化态势明显

2000—2020年，我国县（市、旗）常住人口由9.16亿人减少到7.48亿人，占全国人口比重由71%降至53%。剔除因撤县设区减少的1.3亿人口，稳定保留下来的1859个县（市、旗）常住人口共减少约4460万人，整体呈现人口流失和空间分化趋势。从区域分布看，2010—2020年，东部地区县域常住人口增加117万人，中部、西部、东北地区县域常住人口分别减少1835万人、680万人、1310万人。从主体功能区看，城镇化地区县域常住人口增加116万人，而农产品主产区、重点生态功能区县域常住人口分别减少1252万人、2862万人。从城市群都市圈看，位于19个城市群地区的县域常住人口减少约2690万人，位于已纳入规划的27个都市圈范围内的县域人口减少约275万人，位于都市圈核心区①范围内的县域人口增长近420万人。另外，129个边境县常住人口减少132万人。

二、四种类型县域发展各具特色

要充分尊重县域人口分化的规律趋势，准确把握不同县域的区位条件、资源禀赋、产业基础、功能定位等差异性特征，因地制宜、分类推动县域城镇化。一方面，支持一批基础好、潜力大的县重点发展，支撑我国城市群、都市圈、超特大城市的人口承接、高质量创新和实体经济发展。另一方面，要客观理性认识到不少县域常住人口减少的现实，推动潜力较小的县实现全面乡村振兴和共同富裕，并提升国家农业安全、生态安全、能源安全、边疆安全等整体保障能力。

（一）都市圈内县：区位优，承接大城市功能外溢

都市圈内县指位于都市圈范围内，容易接受中心城市辐射带动的县，是承接大城市产业转移和功能疏解的重要载体。按100公里辐射半径估计，27个都市圈共涵盖310个县，约占县域人口总数的24%、GDP总量的32%。其中，位于都市圈核心区，即距离中心城市50公里半径范围内的县约70个。人口集聚能力强，近十年人口增长近420万人，城镇化率达到57%；大多已进入工业化中后期，处于产业优化升级或加速发展阶段，2020年第二、三产业增加值占GDP比重平均达到88%。如江苏省昆山市依托上海成为我国百强县之首，并逐步建成光电、半导体等高端产业创新地。位于都市圈外围区，即距离中心城市半径50公里以外、100公里以内的县约240个。受“虹吸效应”影响，近七成的县域人口呈流出态势，近十年人口減少约689万人，城镇化率近54%；工业化水平较高，处于“强二产、弱一产、促三产”发展阶段。如广东省博罗县依托高速公路、高铁通道，全面对接深圳电子信息、汽车零部件等产业转移，已成为全国百强县。

（二）专业特色县：产业强，吸纳就业能力突出

专业特色县指远离中心城市，但能够依托自身较好的资源禀赋、产业基础、交通条件等发展特色优势产业的县，是吸引农业转移人口就地就近城镇化的重要载体。2020年，我国第二、三产业增加值占GDP比重大于90%的县约360个，其中位于都市圈外的专业特色县约220个，贡献了县域人口总数的13%、GDP总量的18%，近十年人口增长约340万人，城镇化率接近60%。这类县重点培育发展比较优势突出的主导产业，创造稳定的就业机会，吸引农业转移人口不断向城镇集聚。根据其主导产业又可分为两类：一是特色工贸县，依托较好的能源资源、工业基础等，推动轻工业、重工业、商贸业等快速发展。如“电器之都”乐清市、“起重机械名城”长垣市、“演出服装生产大县”曹县等。二是特色文旅县，依托丰富的自然、文化等资源优势发展旅游业、现代服务业。如云南大理市、四川稻城县等，旅游业及相关产业增加值占GDP比重达到50%以上。

（三）一般发展县：基数大，发展要素相对稀缺

一般发展县指受限于区位条件和资源禀赋，产业基础薄弱、发展动力不足的县，是推动城乡融合发展的重要载体。这类县是我国县级单元的主体类型，约1000个左右，占县域人口总数的50%以上、GDP总量的40%以上，近十年人口减少近4000万人，城镇化率约44%，经济结构单一、就业容量有限、资源环境承载力弱，主要承担保障粮食安全、生态安全等重要功能。根据其发展特点大致可分为三类：一是传统农业县，多以第一产业为主导，劳动力外流明显。2020年，产粮大省河南省96%县域人口出现流失，常住人口比户籍人口少1948万人。二是生态保护县，多处于丘陵山区，受脆弱的生态环境约束，产业发展受限，资源要素集聚困难。2010—2020年我国591个山区县减少736万人，人均GDP4.1万元，仅为全国平均水平的56.9%。三是资源枯竭县，面临人口流失、经济衰退、就业减少等结构性危机。2010—2020年，位于资源型地区的116个县域常住人口减少204万人，特别是东北地区的资源枯竭型县，人口、GDP均呈现负增长。

（四）陆地边境县：地处偏远，重稳定轻发展

陆地边境县指位于我国边境地区的县，承担着保障边疆安全的重要功能。这类县共计129个，约占县域人口总数、GDP总量的2%，近十年人口减少132万人，城镇化率约46%。大多远离政治经济中心、少数民族集聚，人口数量较少、经济活力不足，部分县自然环境相对恶劣、交通通达性差。2010—2020年，有六成的边境县出现人口流失，东北边境县常住人口减少175万人，但西南边境县、西北边境县人口均增加21万人左右。其中，西藏和新疆的边境县人口分别增长4.3万人、21.6万人，经济快速发展、医疗卫生条件显著改善使得人均寿命提升是这些地区人口数量持续增加的重要原因。

三、靶向发力、精准施策，推动县域城镇化差异化发展

（一）重点发展都市圈内县

这类县极具发展潜力，但一些县仍面临被中心城市“虹吸”的局面，应优化提升“城市型”功能，主动融入都市圈一体化发展，开拓动力源地区高质量发展增长极。一是积极推进农业转移人口市民化，加快推动基础设施、公共服务提档升级和都市圈一体化建设，增强综合承载能力。二是进一步加强与中心城市的产业、科教、市场等联结和配套服务。都市圈核心区的县加快推进产业优化升级，增强辐射带动能力；都市圈外围区的县加快承接产业转移，推动功能互补、错位发展。

（二）积极培育专业特色县

这类县着重提升专业化能力，应实施以特色发展驱动的城镇化路径，做大做强特色优势产业，培育成为区域性经济节点。一是引导农业转移人口就地就近城镇化，完善公共服务和社会保障体系，增强要素集聚吸引力。二是加快发展一批特色优势突出、功能定位清晰、集聚效应明显、辐射带动力强的主导产业，提高产业价值链和产品附加值，推动产业由中低端向中高端转型。

（三）合理发展一般发展县

这类县是我国县城发展的主战场，应实施以综合服务驱动的城镇化路径，增强县城和重点镇的综合服务能力，辐射带动乡村振兴发展。一是引导人口和公共资源向县城和重点镇集聚，提升公共服务质量和基础设施水平，促进公共资源向周边乡镇延伸。二是强化县城和重点镇的产业集聚和就业吸纳能力，因地制宜适度推动传统农业县农业规模化产业化发展、生态保护县绿色产业发展、资源枯竭县转型发展。

（四）统筹发展陆地边境县

这类县具有重要战略意义，应以维护国防安全和社会安定为原则，处理好边境稳定与经济发展的关系，统筹推进稳边固边、兴边富民。一是推动空间集聚发展，引导人口向口岸城镇、沿边重要节点城镇等具有重要战略地位的区域集聚，完善边境口岸、产业园区等产业集聚区配套设施，以城聚产、以产聚人。二是推动边境县发展融入国家对外开放战略，加强铁路、公路等基础设施互联互通建设，充分利用政策优势推动边境贸易创新发展。

注：

①从东京都市圈、纽约都会区等国际上比较成熟的都市圈来看，都市圈核心区空间半径基本穩定在距离中心城市50公里以内。从目前已批复的成都都市圈、福州都市圈、南京都市圈等空间范围来看，我国都市圈空间半径大多在距离中心城市100公里以内。据此，将距离中心城市半径50公里以内的空间范围视为都市圈核心区，将距离中心城市半径50—100公里的空间范围视为都市圈外围区。

（作者为国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心助理研究员）