城市社区嵌入式服务设施建设惠民生、暖民心、增民利

唐仁敏

近日，国家发展改革委举行专题新闻发布会，解读《城市社区嵌入式服务设施建设工程实施方案》有关内容。国家发展改革委社会发展司司长刘明、民政部养老服务司副司长李永新、自然资源部空间规划局副局长杨浚、住房城乡建设部建筑节能与科技司副司长张雁、国家卫生健康委人口家庭司副司长徐拥军共同出席发布会，并就《实施方案》主要内容和措施、增加居家社区养老服务供给、社区嵌入式服务设施建设试点工作开展、规划和用地保障支持政策、发展社区托育服务举措、衔接完整社区建设、可持续运营等方面问题回答记者提问。国家发展改革委政策研究室副主任、委新闻发言人李超主持发布会。

确保城市社区嵌入式服务设施建设工程落地见效

社区是城市公共服务和城市治理的基本单元。社区虽小，却连着千家万户，是承载人民群众美好生活的重要空间。当前，我国65%以上的人口生活在城市，居民主要生活在社区。能否在家门口享受到优质普惠的公共服务、在“小社区”满足人民美好生活需求，是“关键小事”，更是“民生大事”。

按照党中央、国务院决策部署，国家发展改革委会同有关部门在深入调查研究、全面总结地方经验做法基础上，研究制定了《城市社区嵌入式服务设施建设工程实施方案》，经国务院同意由国办转发。城市社区嵌入式服务设施建设工程覆盖各类城市，在城区人口超过100万的大城市优先推进，通过在城市社区、小区公共空间嵌入功能性设施和适配性服务，推动优质普惠公共服务下基层、进社区。组织实施好这项重大民生工程，要坚持以人民为中心的发展思想，贯彻人民城市人民建、人民城市为人民重要理念，努力解决百姓的急难愁盼问题，提高人民生活品质。可以从惠民生、暖民心、增民利3个方面把握好工程的定位。

——推动公共服务更好覆盖居民群众的惠民生工程。建设社区嵌入式服务设施，能够将公共服务资源有机嵌入到成千上万社区、把优质便捷的公共服务送到千家万户，让优质服务在步行范围可及，让群众在家门口、楼底下享受优质服务，可以有效解决群众接送、跑腿之难，实现养老托育“离家不离社区”，有效降低公共服务和社会运行成本。

——将社区建设成为人民群众幸福家园的暖民心工程。建设社区嵌入式服务设施，让养老托育、社区助餐、家政便民、健康服务、体育健身、文化休闲、儿童游憩等群众急需紧缺的服务走进社区，不断完善社区功能，让社区真正做到为民、便民、安民，成为承载人民群众美好生活的幸福家园。

——有效提升群众获得感幸福感安全感的增民利工程。社区是党和政府联系、服务群众的“最后一公里”。建设社区嵌入式服务设施，就是要坚持人往基层走、钱往基层投、政策向基层倾斜，科学配置资源，精准满足需求，将社区服务融入万家灯火、送进千家万户，解决好群众的操心事、烦心事、揪心事，增进民生福祉，有效提升人民群众获得感、幸福感和安全感。

实施城市社区嵌入式服务设施建设工程，做好这件“关键小事”和“民生大事”，要靠各地区、各部门共同努力。下一步，国家发展改革委将会同有关部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，切实加强组织实施，下足“绣花功夫”，压实各方责任，确保城市社区嵌入式服务设施建设工程落地见效。

建设规模适度、经济适用、服务高效

城市社区嵌入式服务设施

关于城市社区嵌入式服务设施建设工程具体“建什么和怎么建”的问题，《实施方案》明确，要按照规模适度、经济适用、服务高效的原则，鼓励开展嵌入式服务设施建设。重点推广和优先建设（改造）功能复合集成的社区嵌入式服务综合体（社区服务中心），为居民提供一站式服务。暂时不具备条件的社区，可“插花”式分散建设功能相对单一的嵌入式服务设施。各地可根据不同城市类型和社区特点精准施策，宜建则建、宜改则改，以城市为单位整体谋划，以街道或社区为单元推进。

补齐社区设施短板是一个方面，依托设施为民服务才是目的。《实施方案》提出，社区嵌入式服务设施主要是面向社区居民，提供养老托育、社区助餐、家政便民、健康服务、体育健身、文化休闲、儿童游憩等一种或多种服务。各地要按照精准化服务要求，优先和重点发展当前群众急需紧缺的服务，比如“一老一小”、社区助餐、儿童托管等，逐步补齐其他服务，确保便捷可及、价格可承受、质量有保障。

城市社区嵌入式服务设施建设是关系提高人民生活品质、满足人民美好生活需要的“关键小事”“民生实事”，必须稳妥有序推进，确保“好事办好、实事办实”。《实施方案》明确，工程实施范围覆盖各类城市，优先在城区人口超过100万的大城市推进建设。将按照“试点先行、逐步推开”的思路，综合考虑人口分布、工作基础、财力水平等因素，选择部分城市和社区先行先试、积累经验、探索形成模式。在总结试点形成的经验做法和有效建设模式基础上，向其他各类城市和更多社区稳妥有序推开，逐步实现居民就近就便享有优质普惠公共服务。

多措并举、持续推进 做好社区嵌入式服务设施

建设工程实施工作

社区是居民生活的基本单元，社区嵌入式服务设施建设工程关系到每一位居民的切身利益，是解决群众急难愁盼问题的重要举措。近年来，住房城乡建设部认真贯彻落实习近平总书记关于更好为社区居民提供精准化、精细化服务的重要指示精神，聚焦为民、便民、安民服务，大力开展城镇老旧小区改造、完整社区建设、“国球进社区”等工作，引导物业服务企业提供普惠社区服务，努力建设让群众满意的“好社区”。比如，2019年以来，住房城乡建设部指导各地在城镇老旧小区改造中，增设养老、托育等各类社区服务设施5.6万个，惠及居民3800多万户。2020年以来，住房城乡建设部积极推进完整社区建设，配建群众急需的“一老一小”服务设施，新建居住区达标配建养老服务设施比例从2020年的46.1%提高到2022年的83.2%。通过这些工作实践，各地住房城乡建设部门积累了比較丰富的经验做法，探索出较为成熟的路径模式，具备了很好的工作基础。

接下来，住房城乡建设部将进一步发挥好在城市更新工作中的统筹作用，多措并举、持续推进，配合国家发展改革委做好社区嵌入式服务设施建设工程实施工作。

一是全面开展城市体检，摸清社区设施底数短板。2018年以来，住房城乡建设部指导样本城市、试点城市开展城市体检工作，主要目的是查找和解决群众反映强烈的难点、堵点、痛点问题。自2024年开始，住房城乡建设部将在地级及以上城市全面开展城市体检工作，把城市体检延伸到群众身边，将小区、社区、街区列为城市体检的基本单元，查找出社区养老服务设施、婴幼儿照护服务设施、公共活动场地、文化活动中心等设施配建不达标、功能不完善、服务不到位的问题短板，列出问题台账、录入信息平台并实施动态更新，为社区服务设施的科学规划、合理布局、精准嵌入提供有力支撑。

二是实施城市更新行动，因地制宜建设社区设施。住房城乡建设部正在牵头推进的城市更新工作，包括既有建筑更新改造、城镇老旧小区改造、完整社区建设、活力街区打造等任务，这些都是实施社区嵌入式服务设施建设工程的重要载体。住房城乡建设部将指导各地在城市更新工作中，统筹利用存量资源，合理确定建设工程，把社区设施落实落细。在城镇老旧小区改造中，将开展“楼道革命”“环境革命”“管理革命”，通过补建、购置、置换、租赁、改造等方式，完善配套设施，改善生活环境，消除安全隐患。在完整社区建设中，将聚焦“一老一小”服务设施短板，实施老年服务站、托儿所、幼儿园等一批建设项目，衔接15分钟生活圈，推进相邻社区及周边地区统筹建设、联动改造，加强设施共建共享，拓展群众身边的公共服务，为居民日常生活提供便利。在活力街区打造中，将实施老旧商业区、步行街、老旧厂区等老旧街区更新改造，推动街区功能转换、活力提升，把腾退出的空间资源优先用于建设公共服务设施，让群众生活的更方便、更舒心、更美好。

三是加强和改进住宅物业管理，助力提升社区服务水平。将持续加强和改进住宅物业管理工作，充分发挥物业服务企业贴近居民的优势，发展社区养老、托幼、家政、助餐等生活服务业务，探索“物业服务+生活服务”模式。鼓励物业服务企业开展居家社区养老服务，运用智能化的手段，为老年人提供健康监测等定制化服务，满足老年人多样化的养老服务需求。推动物业服务企业加快发展线上线下生活服务，提高智慧物业管理服务水平，补齐社区服务短板，推动物业线上线下融合发展，更好满足居民多样化多层次生活需求，让社区成为人民群众的幸福家园。

充分用好社区嵌入式服务设施

有效满足居家老人多样化养老服务需求

大力发展居家社区养老服务，是顺应大多数老年人依托社区居家养老愿望、解决老年人急难愁盼问题的一项重要而紧迫的任务。党的十八大以来，习近平总书记高度重视居家社区养老服务发展，多次就居家社区养老服务发展特别是居家社区养老服务网络建设作出重要指示批示，为我们做好工作指明了方向、提供了根本遵循。民政部会同国家发展改革委等部门深入贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神，完善政策措施，强化服务供给，提升服务质量，取得了积极成效。此次出台《城市社区嵌入式服务设施建设工程实施方案》，将居家社区养老服务功能有机融入社区嵌入式服务设施规划建设，是进一步增强居家社区养老服务供给能力的有力举措，对于加快推进居家社区养老服务网络建设、把养老服务快捷送到老年人身边周边床边具有重要意义。从《实施方案》明确的政策措施看，依托社区嵌入式服务设施，可以从以下四个方面为居家社区养老服务发展提供有力支持：

一是在完善居家社区养老服务网络方面。居家社区养老服务网络是指由县（市、区、旗）、街道（乡镇）、社区（村）不同层级各类养老服务设施构成的连锁化运营、标准化管理、专业化运作的为老年人提供居家社区养老服务的网络。《实施方案》推动建设的社区嵌入式服务设施，位于居家社区养老服务网络的终端和“神经末梢”。强化社区嵌入式服务设施的养老服务功能，必将有力完善居家社区养老服务网络、打通为老年人提供养老服务的“最后一米”。

二是在提供短期托养服务方面。《实施方案》明确提出试点城市要科学设置服务场景，优先保障具有短期托养功能的护理型养老床位设置的必要空间。短期托养是失能、残疾、高龄等居家老年人最迫切需要的专业化养老服务之一。通过在社区嵌入式服务设施增加具有短期托养功能的护理型养老床位，将有效满足老年人在“家门口”就近就便接受专业照护服务的需求。

三是在发展老年助餐服务方面。社区嵌入式服务设施主要布局建设在居民区、家门口，更适于嵌入助餐等老年人高频需求的生活性服务事项，可以通过推广“中央厨房+若干助餐点”等模式，推动老年助餐服务依托社区嵌入式服务设施多点布局、服务下沉、方便可及，让更多老年人吃上家门口的热乎饭。

四是在提供居家养老上门服务方面。《实施方案》明确提出，积极培育社区综合服务和专项服务运营主体。养老服务机构等运营主体依托社区嵌入式服务设施，可以为有需求的老年人提供生活照料、日常探访、助餐、助洁、助浴、助医、助行、助急等居家上门服务；也可通过设置家庭养老床位，为有需求的居家失能老年人提供“类机构”的持续稳定的专业照护服务，有效满足居家老年人多样化养老服务需求。

下一步，民政部将会同国家发展改革委等部门抓好《实施方案》落实，指导各地充分用好社区嵌入式服务设施，嵌入老年人最急需的养老服务功能，让广大老年人居家养老获得感成色更足、底色更暖。

部署开展社区嵌入式服务设施建设试点工作

近年来，一些地方已经开展了社区嵌入式服务设施建设探索。但对于不少城市来讲，开展社区嵌入式服务设施建设仍然还是一项“新生事物”。在调研中发现，各地在建设推进社区嵌入式服务设施过程中，可能会遇到这样那样的难题。比如，建设场地空间哪儿来的问题，普惠服务场景如何统筹设置的问题，怎样保障高质量服务可持续运营的问题，这是需要不断通过试点予以解决的。因此，要鼓励各地先行先试、改革探索、积累经验。下一步，國家发展改革委还将按照《实施方案》要求，对试点工作进行专门部署。

一是将哪些城市纳入试点？按照《实施方案》明确的“优先在城区常住人口超过100万人的大城市推进建设”的具体要求。试点城市原则上应为城区常住人口超过100万人的大城市。所在城市党委政府高度重视、工作积极性高、经济社会发展基础较好、建设运营方案切实可行、配套支持政策可操作可落地、具备项目建设条件的城市优先纳入试点城市范围。

二是试点社区怎样选择？建设先行试点项目的社区由试点城市结合实际自主研究确定，可以考虑优先将党建引领社区治理工作基础好、“一老一小”服务需求集中、具备项目建设和持续运营条件的社区纳入试点范围。

开展试点城市建设关键在地方。各地要认真贯彻落实《实施方案》要求，切实加强组织领导，高质量编制实施方案，健全完善建设和运营制度，研究制定支持政策清单，积极做好项目储备工作。国家发展改革委将会同有关部门指导督促各地认真做好试点申报和建设工作，尽早形成能推广、可借鉴的经验做法和建设运营模式。不只是建得好，更是用得好，要长期运营下去，是试点的关键。

出台相关规划与土地政策

支持社区嵌入式服务设施建设

实施社区嵌入式服务设施建设，在城市社区（小区）公共空间嵌入相应功能性设施和适配性服务，是坚持以人民为中心的发展思想，提高人民生活品质的惠民利民之举。自然资源部高度重视城市社区服务建设，出台并融合相关规划与土地政策，助推社区发挥基础性和综合性作用，支持建设社区嵌入式服务设施。

一是规划统筹优化空间布局。《实施方案》明确，根据不同城市类型和社区特点精准施策，坚持宜建则建，宜改则改，以城市为单位整体谋划，以街道或社区为单元推进，统筹规划、建设、服务管理，持续提升公共服务和社会治理水平。在总体规划层面，自然资源部指导地方在市县国土空间总体规划编制中，统筹安排城市空间布局，针对社区功能复合化需求，整体性提出医疗、康养、教育、文体、社区商业等服务设施和公共开敞空间的配置标准和布局要求。在详细规划层面，印发《自然資源部关于加强国土空间详细规划工作的通知》，指导各地结合行政区划划定详细规划编制单元，统筹考虑公共服务设施建设需求，合理配置公共服务设施规划用地，指导各地结合社区生活圈建设，因地制宜优化功能布局，特别强调补齐就近就业和教育、健康、养老等公共服务设施短板，持续提升社区服务设施配置水平。

二是土地政策提供用地保障。《实施方案》明确，政府建设的社区嵌入式服务设施作为非营利性公共服务设施，在符合国土空间详细规划，不突破国家和地方相关政策技术标准、规范的前提下，试点城市可结合实际放宽规划条件，支持相关项目落地实施。参照自然资源部2019年版的《产业用地政策实施工作指引》第二十条的过渡期政策，利用存量房产、土地资源发展国家支持产业、行业的，可享受在一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策的情形，现有建设用地过渡期支持政策以5年为限，过渡期满及涉及转让需办理改变用地主体和规划条件的手续时，除法律、法规、行政规定等明确规定及国有建设用地划拨决定书、租赁合同等规定或约定应当收回土地使用权重新出让的以外，符合《划拨用地目录》的可保留划拨，其余可以协议方式办理。在政策执行过程中，自然资源部将指导各地自然资源主管部门做好相关起算时点和过渡期时间跨度的备案管理，过渡期临近结束时，应当提前通知存量房产、土地资源的使用方，掌握其继续使用房产、土地资源的意愿，做好政策服务。对于期满及涉及转让需以协议方式办理相关用地手续的，自然资源部将指导各地自然资源主管部门按《协议出让国有土地使用权规定》和《协议出让国有土地使用权规范（试行）》办理好有关手续。

三是融合规划与土地政策激发发展活力。当前城市已经进入存量发展阶段，嵌入式服务设施将更多通过盘活存量空间开展建设，或通过存量资源改造利用，来满足设施建设场地空间需求。近期自然资源部印发《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》，其中在补齐社区公共服务设施，切实提升社区宜居水平方面，明确：在城市更新中，要以“15分钟社区生活圈”为目标，重点完善公共空间和公共服务设施，积极通过存量挖潜和扩容提质，盘活存量闲置和低效利用的房屋和土地，消除公共服务盲区；在社区更新中，要加强土地复合利用，鼓励将居住、办公、商业和公共服务等功能在不影响相邻功能前提下复合设置，鼓励用地和建筑功能在确保安全前提下地上地下统筹安排，提高土地节约集约利用水平，建设宜居宜业的生活社区。

自然资源部要求各地结合详细规划编制深入开展公共服务设施等方面的专题研究，以加强保障民生和激励公益贡献为导向核定容积率，在依法依规制定相关规则时，可重点考虑，为保障居民基本生活需求、补齐城市短板而实施的市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施类项目，在对周边不产生负面影响的前提下，其新增建筑规模可不受规划容积率指标的制约。在此指引基础上，各地可因地制宜探索创新支持城市社区嵌入式服务设施建设的规划与土地政策。

多策并举依托社区发展普惠性托育服务

托育服务涉及千家万户，事关民生福祉，对每个家庭来说都是大事。社区是连接社会、政府与家庭的重要桥梁，也是发展托育服务的重要载体。党中央、国务院高度重视社区托育服务发展，要求“加强社区托育服务设施建设，完善居住社区婴幼儿活动场所和服务设施”“在社区综合服务设施开辟空间用于‘一老一小服务”。社区嵌入式托育服务可以为3岁以下婴幼儿提供全日托、半日托、计时托、临时托等多种形式的照护服务，是受家庭认可的托育服务形式之一。

依托社区发展普惠性托育服务确有独特的优势：一是可以实现就近、就便送托的目标，尤其居住型社区与家庭生活环境同质，便于婴幼儿的发育与成长。二是可以利用社区的配套用房、公共活动场所，盘活闲置资源提供给托育服务机构使用，降低经营成本、降低服务价格，实现普惠目标。三是可以发挥社会组织、物业、驻社区企事业单位等社会力量的优势，丰富服务的内容。

近年来，各级各部门加强顶层设计，积极拓展社区公共服务功能，聚焦方便可及、价格普惠、质量有保障，鼓励和支持社会力量建好婴幼儿家庭的“身边园”，提供普惠托育服务，缓解群众“入托难”问题。

2019年4月，国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》明确，要加大对社区婴幼儿照护服务的支持力度，要求地方各级政府在新建居住区规划、建设与常住人口规模相适应的婴幼儿照护服务设施及配套安全设施，老城区和已建成居住区无婴幼儿照护服务设施的，要限期通过购置、置换、租赁等方式建设。同年，税务总局等相关部门印发《关于养老、托育、家政等社区家庭服务业税费优惠政策的公告》，对提供社区托育服务取得的收入免征增值税等，社区提供托育服务的机构自有或其通过承租、无偿使用等方式取得并用于提供社区托育服务房产、土地，免征房产税、城镇土地使用税。

2020年7月《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》要求，将托育等社区专项服务设施列入提升類改造任务，丰富社区服务供给，提升居民生活品质。并要求，托育等涉及城镇老旧小区的各类设施增设或改造计划，应主动与城镇老旧小区改造规划和计划有机结合。

2021年6月，中共中央、国务院作出《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，明确要求加强社区托育服务设施建设，完善居住社区婴幼儿活动场所和服务设施。2022年7月，十七部门印发的《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》提出，科学布局社区综合服务设施，落实社区托育服务发展税费优惠政策。

近年来，不少地方也做了一些探索，如上海市印发《关于加强本市社区托育服务工作的指导意见》；江苏提出2025年，力争社区托育服务设施覆盖率达到60%；浙江提出2025年，新建居住区配套托育服务设施实现基本覆盖。

做好完整社区建设与社区嵌入式

服务设施建设的工作衔接

完整社区建设与实施社区嵌入式服务设施建设工程的工作目标是一致的，都是为了更好满足人民群众对美好生活的向往。近年来，住房城乡建设部贯彻落实党中央、国务院有关决策部署，大力推进社区建设补短板行动，会同国家发展改革委、民政部、国家卫生健康委等部门选取106个社区开展完整社区建设试点。各地积极探索创新，在社区设施配置、建设运维和制度创新上形成了一批好经验好做法。为进一步做好两项工作的衔接，更好助力社区嵌入式服务设施建设工程实施方案落地见效，采取了3方面措施。

一是把完整社区建设重点放到社区服务设施上来。住房城乡建设部会同有关部门指导试点社区采取体检先行的方式，全面摸清社区设施配套、环境建设、服务治理等方面问题短板，针对体检发现的问题，逐个编制工作方案，区分轻重缓急，确定了目标任务、试点内容、项目清单等，具体包括补齐养老、托育、健身、停车、充电、便利店、早餐店、菜市场、“小修小补”点等设施短板，以及推进社区适老化、适儿化改造等。这些都是社区嵌入式服务设施建设工程的内容，为下一步工作开展夯实了基础、储备了项目。

二是统筹协调社区服务设施建设标准。社区嵌入式服务设施涉及养老托育、社区助餐、家政便民、健康服务、体育健身、文化休闲、儿童游憩等各类设施标准。通过与20余项国家有关标准规范相衔接一致，并借鉴吸纳部分地方实践经验，住房城乡建设部先后发布了城市居住区规划设计标准、完整社区建设标准和建设指南，明确了各类设施建设内容和建设要求，还提出了具有可操作性的实施路径和具体做法，为地方统筹安排和落实社区嵌入式服务设施提供了技术支撑。

三是建立高效衔接的工作机制。社区嵌入式服务设施建设涉及多个部门的职责，需要各部门携起手来、同向发力。在完整社区建设，很多省份和城市建立起了政府主导，发展改革、住房城乡建设、民政、自然资源、卫生健康等部门共同负责的社区工作机制，形成了高位推进、统筹谋划、分工协作的工作模式。这些工作机制为社区嵌入式服务设施建设工程实施提供了坚实保障，有利于进一步加强组织实施、压实地方责任、营造良好发展环境。

下一步，住房城乡建设部将认真贯彻落实党的二十大精神，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，结合完整社区建设，积极配合国家发展改革委做好社区嵌入式服务设施建设工程实施，让居民在“家门口”就能够享受到精准化、精细化服务。

精准化服务、普惠化运营确保社区

嵌入式服务设施建得好用得好

在调研中发现，建成的设施如何可持续运营，这是一个“老大难”问题。为避免出现“建设轰轰烈烈，服务冷冷清清”，在综合借鉴各地发展社区嵌入式服务经验做法基础上，希望实现精准化服务，普惠化运营，通过市场化择优方式，提供专业化服务，确保社区嵌入式服务设施不仅建得好，还要用得好。

精准化服务，就是要坚持需求导向，精准谋划设置服务项目，群众最需要什么、市场最缺什么，我们就重点建设和发展什么，真正让社区嵌入式服务满足百姓急需，受到群众欢迎。在社区嵌入式服务设施建设过程中，国家发展改革委将指导各地广泛征求居民意见和诉求，鼓励居民和各类社会力量参与项目设计，按需精准嵌入服务设施。

普惠化运营，就是要积极运用公建民营、民办公助等模式，有效降低服务运营主体租金成本。通过市场化择优、委托经营等方式，向服务运营主体提供低成本设施场地空间。服务运营主体也要根据服务成本、合理利润等，提供价格普惠的社区服务以及其他公益性服务。

此外，我们还鼓励通过市场择优方式选择群众满意、优质高效的服务运营主体，提供社区嵌入式服务，充分利用市场竞争机制实现服务进退，由老百姓满意不满意，来决定“谁来服务”。最后，为确保服务质量，鼓励各地探索专业性机构连锁化、托管式，把社区嵌入式服务设施运营好，构建“街道—社区—小区”服务体系。