政府与企业合作信用风险的内部影响因素分析

冯彩虹

目前，我国大部分政府与企业合作项目属于公用事业行业，经营风险低于一般的竞争性行业。但是，参与政府与企业合作项目的外资和民营企业，对投资回报缺乏合理预期，一方面要求高投资回报或固定投资回报，另一方面不愿承担任何风险。而一些地方政府在实际操作中，为吸引投资，变相做出固定回报的承诺，如同时承诺数量和价格，达不到基本数量时政府予以补贴。影响政府与企业合作信用风险的因素很多，其中内部影响因素是最根本的。

一、政府与企业合作的收益保障

（一）地方政府对用户付费项目承诺的合理补贴和政策性补偿有时不到位

大部分由用户付费的政府与企业合作项目属于政府定价的范围，而政府定价时考虑到一些行业的公益性特征，价格水平或收费标准有时并不能补偿成本，为此，政府会承诺对中标价格与用户价格之间的差额给予补贴。并且用户收费项目的价格调整必须经过价格监管机构的批准，部分行业还需要召开价格听证会，价格调整的不确定性较大、风险较高，当企业合理的调价要求得不到满足时，也应由政府给予补贴。但是，在实际执行中受财政体制限制，补贴资金难以落实，影响企业正常生产经营。例如，在天津市双港垃圾焚烧发电厂的案例中，天津市政府决定对亏损的企业进行适当的政府补贴，但却未明确具体的补贴金额，这就使得社会资本承担了相应的风险。此外，企业执行政府政策而产生的“政策性”亏损，在协议中通常约定由政府予以补偿，但是实际执行经常不到位，如收费公路的绿色通道、节假日免费等政策，会减少企业的车辆通行费收入，但是大部分地方政府不给予合理补偿。

（二）政府补贴不能完全解决准盈利项目的市场风险问题

针对准盈利项目的市场风险问题，政府补贴往往是必要的，但是在合同中明确补贴的数量也并非是一个合理的选择。因为市场价格处于不断变化之中，即使是短期变化，也时常超出政府和企业的预测能力范围。如果市场价格的上升幅度超过了双方预期的水平，那么企业在合同的补贴之外还需要额外的补贴才能达到盈亏平衡或者盈利，如果市场价格低于双方预期的水平，企业就可以获得额外的收益，这就意味着公共物品的价格由于过度的补贴而提高。

（三）政府付费项目受到财政预算体制的限制，存在不能及时足额支付和来源不稳定的问题

一般来说，政府付费项目主要来源于财政资金和用户缴纳的垃圾处理、污水处理等专项收费。但是，由于许多地区尚未征收垃圾处理费或污水处理费，而某些已开征的地区费用缴纳比率也不是很理想。此外，这些费用有时候不能及时拨付给相应的企业，从而影响项目的正常运营，如部分地区的城市排水公司拖欠污水处理合作方的污水处理费。付费资金主要来源于地方财政的政府与企业合作项目，由于受到目前财政预算体制的限制，普遍存在不能及时足额支付和来源不稳定的问题。

（四）公共事业项目成本价格倒挂的现象引发私营部门违约风险概率增加

一些公共事业项目，在引入社会资本之前往往存在着成本价格倒挂的现象，引入社会资本之后，提高价格进而实现盈利成为必然。但根据《价格法》《政府价格决策听证办法》的规定，公用事业价格的确立必须以听证会为基础，通过征集消费者、经营者以及其他相关方的意见，确定价格调整的必要性与可行性，但这个过程比较复杂，很容易造成审批延误的问题。在许多地区，公共事业价格监管/补贴属于社会政策方面。公共事业保持低价甚至免费，原料、劳动力成本上涨与公共事业定价上涨之间没有实际联系。如果得不到一定保护，私营部门就无法为这类公共事业提供长期融资，进而导致一些企业开始注重短期效益，违约风险概率增加。

二、政府与企业合作中的能力保障

（一）政府与企业合作项目的实施需要程序化、标准化、专业性的能力保障

政府与企业合作项目的实施是一项复杂的系统工程，但在项目实施过程中有一些共性的、标准化的条款和方法，如果能够事先制定和开发，就可大幅提高招标效率，节约协议签订的时间和人力投入，并提高项目实施效果。如澳大利亚各地方政府构建了使契约签订标准化的框架，达到了一定的程序化和标准化， 政府与企业合作的合同签订一般需要12到18个月可完成。又如英国为提高政府与企业合作项目的效率，制定了标准化的合同文本，对各种可能出现的问题进行了详尽的规定，制定了“基础设施采购路线图”，帮助公共机构决定针对不同类型的项目采用何种合同，既能够节约协议签订的时间和谈判成本，又能够降低项目运营期间执行合同的成本。此外，英国还开发了“性价比”评价方法和财务定价模型等专业性较强的技术工具，进一步节约了项目实施成本和时间，提高了实施效果。

（二）我国政府与企业合作项目的操作缺乏有效的工具和途径

我国政府与企业合作项目的操作缺乏上述有效的工具和途径。如我国住房和城乡建设部已经出台了城市垃圾处理、供气、供热和供水的特许经营协议示范文本，为各地签订合同提供参考。一些地区也在住房和城乡建设部文件的基础上出台了更为具体的市政公用事业管理办法和行业性的管理办法。总体看内容框架较为全面，但是可操作性不强，缺乏有效的工具和途径，实施机构的能力对项目能否顺利实施起到关键作用，不确定性较大。

在实际的政府与企业合作项目方案实施中，政府制定招标文件时投入大量人力物力，在中标者的选择上，一是缺乏科学的“性价比”评价方法，不利于遴选出最优的合作伙伴，而且由于實施机构有较大的自由裁量权，增加了“俘获”的风险；二是缺乏标准化的详尽的合同范本，实施机构与中标者签订特许经营协议时需要耗费大量的时间，不仅延长了招标时间，而且由于信息不对称政府面临的风险实际上更大，导致一些特许经营合同给当地政府和消费者带来了沉重的负担，如自来水厂高价回购等；三是缺乏专业的财务定价模型，合同双方对未来影响价格的因素均缺乏准确的预期，导致价格条款的执行风险较高，加大了合同执行成本和项目风险。同时，地方政府缺乏必要的与企业合作的相关知识与人才储备，也没有设立专门机构，也是政府与企业合作操作能力不强的重要原因。

三、政府与企业的契约意识、法治意识、平等意识

（一）契约意识、法治意识和平等意识是政府与企业合作的内在保障

政府与企业合作的基本理念着重强调契约意识、法治意识和平等意识。其中，在契约意识方面，由于受到计划经济思想的影响，政府红头文件的效力往往高于契约合同和相关的法律文件。因此，地方政府经常因各种原因而随意修改合同条款，甚至单方面终止合同。在法治意识方面，由于政府存在换届的问题，项目的推进可能会因换届而“人走茶凉”。因此，政府与企业合作项目的推进不应依赖政府领导人的承诺，而应落实到法律文件上。在平等意识方面，对于绝大多数企业来说，政府处于比较强势的地位，会导致合作或谈判不平等的情况。

（二）政府的信用风险高是导致政府与企业合作项目失败的主要原因之一

具体来说，地方政府的下列行为会严重危害合作方的利益，引发信用风险，从而使合作项目被迫中止：第一，地方政府改建或新建与政府和企业合作项目有直接或间接竞争关系的其他项目；第二，地方政府的承诺违反现行的法律法规；第三，地方政府的承诺超过了当地的公众需求或地方财政所能承担的高回报。例如，2000年3月，长春市排水公司与汇津公司签署《合作企业合同》，准备建设长春汇津污水处理厂项目，并為此设立了长春汇津污水处理有限公司。2000年底，项目建成并顺利运行，同时，长春市政府在当年出台了《长春汇津污水处理专营管理办法》。然而，到2002年，排水公司开始拖欠污水处理费，并在2003年3月开始拒绝支付污水处理费，同时，2003年2月，长春市政府废止了《管理办法》。后经过长达2年的法律程序，2005年8月，长春市政府最终回购了该项目。在廉江中法供水厂项目中，合作方签订了合同期为30年的《合作经营廉江中法供水有限公司合同》，但合同却存在2个明显的问题。首先，水量问题。根据合同规定，在水厂投产的第一年，廉江自来水公司每日购水量不得少于6万立方米，且往后不断递增。但廉江市当年消耗的水量约为2万立方米，巨大的量差使得合同履行失去了现实的可能性。其次，水价问题。根据合同规定，起始水价约为1.25元/立方米，同时，水价随银行汇率和物价指数的上升而提高。但自1999年5月1日开始至今，廉江市每立方米水均价为1.20元。脱离实际情况的合同使得自来水公司和廉江市政府不可能履行合同义务，导致该水厂被迫闲置，谈判结果至今未有定论。

（三）企业在政府与企业合作项目实施中存在诚信缺失现象

企业是政府与企业合作项目的实施者，如果企业不能恪守承诺，都会严重影响政府与企业合作项目的建成与运营。现实中，有部分企业尤其是民营企业在政府与企业合作项目中存在着一定的失信问题，企业常常通过超低的价格参与到项目的公开竞标中来，一旦中标，企业再寻找各种借口要求调整价格，如果提价要求不能得到满足，企业就会以退出项目相威胁，在此背景下，地方政府要么答应民营企业的条件，要么再重新寻找项目投资者，项目建设进度被打乱，影响了基础设施项目的按时提供。这也是有些地方政府主要依靠国有企业实施政府与企业合作项目的重要原因。

四、地方政府的决策失误

（一）信息不对称、决策程序不规范等导致政府与企业合作项目决策失误

地方政府决策失误主要是指因信息不对称、前期准备不充分、缺乏政府与企业合作运作能力与经验、决策程序不规范等导致项目决策过程冗长或失误。如由于地方政府对污水市场处理价格和相关的结果不熟悉，导致项目处理价格偏高，当政府意识到这个情况后，又要求修改相关合作条款，以便降低污水处理价格。在此项目合作过程中，由于政府对市场信息掌握不充分，导致双方合作协议不能真实反映市场状况，从而使得政府决策冗长。相类似的在廉江中法供水厂项目、北京第十水厂项目和大场水厂项目中都存在类似问题。

（二）配套基础设施不完善导致政府与企业合作项目的运营陷入困境

通常来说，政府与企业合作项目的运营都需要相应的基础设施进行配套，如果相关的配套设施不完善，政府与企业合作项目的运营就很有可能陷入困境。如汤逊湖污水处理厂项目就是因配套设施不完善而导致项目失败的典型案例之一，后经过多方协商，汤逊湖污水处理厂项目以BOT模式交由凯迪公司承建。合约规定，项目建设期2年，特许经营期20年，特许经营期满后将无偿移交给武汉高科。在一期工程建设完成以后，排污费的收取方式问题以及相关的市政管网配套设施迟迟不能完成，这使得工厂只能一直处于闲置状态，最后，该项目以整体移交武汉市水务集团而告终。

（三）市场需求未能准确估计是政府与企业合作项目违约的一个重要因素

企业参与政府与企业合作项目的最终目标是获得投资回报，主要来源于向用户或政府的收费，在我国，为弥补直接收费的不足，还存在政府补贴、捆绑商业项目等补偿方式。在投资回报机制尚未建立前提下，不利于引导社会资本参与政府与企业合作项目。在市场环境方面，导致政府与企业合作项目违约的一个重要因素，就是政府或者是社会资本在投资前未能准确估计市场需求，当项目建成后收入难以弥补成本。

（作者为国家公共信用信息中心副处长、经济师）