做好绿色金融大文章的挑战与对策建议

岳圣元

绿色发展是应对气候变化的必然选择，也是我国高质量发展的内在要求。2023年中央金融工作会议指出，做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章。发展绿色金融，对于我国引导激励社会资本投入到绿色产业、同时更有效地抑制污染性投资、加快经济社会发展全面绿色化转型具有重大意义。我国绿色金融起步较晚，但发展迅速，已在制度建设和市场规模上取得了显著成绩，自上而下构建了绿色金融的制度框架和认定标准，绿色贷款、绿色债券等多项绿色金融工具的存量规模居世界首位，但进一步发展受到绿色金融工具创新应用不充分、激励约束机制不健全、信息披露机制不完善、绿色标准不统一等难题制约，有必要借鉴国际经验，推动金融资源更多投向绿色产业重点领域和薄弱环节。

一、我国绿色金融发展取得的成就

（一）市场规模迅速扩大

当前，我国多项绿色金融工具的存量规模居世界首位。绿色信贷是我国实体经济绿色低碳转型的最重要资金来源，存量规模多年保持世界首位，截至2023年6月底，我国本外币绿色贷款余额27.05万亿元，同比增长38.4%。绿色债券发行量高速增长，截至2022年底，我国境内绿色债券存量规模约2.78万亿元，首次超过美国居世界第一。绿色基金、绿色保险、绿色信托、绿色租赁持续发展。截至2022年底，绿色、可持续和ESG投资方向的公私募基金达到1294支，规模合计8692.76亿元；截至2023年6月底，环境污染责任保险已覆盖20余个高环境风险行业，保险资金投向绿色发展相关产業余额1.67万亿元，绿色信托资产余额2916亿元，金融租赁公司绿色融资余额8500亿元。①

（二）制度框架逐步健全

自《关于构建绿色金融体系的指导意见》（银发〔2016〕228号）对我国绿色金融发展做出顶层设计后，我国绿色金融制度体系建设提速，各部门针对绿色金融的激励约束机制、信息披露、业绩评价、工具指引等制定了一系列规范要求，包括《银行业金融机构绿色金融评价方案》《金融机构环境信息披露指南》《企业环境信息依法披露管理办法》《银行业保险业绿色金融指引》等。目前，国家层面已经构建了以多层次金融工具及相关政策支持经济向绿色化转型的制度安排。

（三）地方试点逐渐深入

2017年起，我国启动地方绿色金融改革创新试验，“自下而上”探寻可复制、可推广的地方绿色金融发展路径，截至2023年12月底，已在七省十地建设绿色金融改革创新试验区。各试验区基于地理位置、自然资源、经济基础等实际情况，推出绿色金融特色产品工具。例如，湖州市推出“两山”系列贷、绿色工厂贷等低息产品支持生态产业；衢州市作为化工和冶金工业重镇，重点支持传统产业绿色改造转型。各试验区还发布共33项绿色金融地方性标准②，作为绿色金融国家标准和行业标准的补充。试验区以外的领跑城市也做出了地方性的制度尝试，例如，深圳市2021年3月起实施的《深圳经济特区绿色金融条例》是我国首部绿色金融法规，也是全球首部规范绿色金融的综合性法规。

（四）标准规范有序完善

近年来，我国重视绿色金融标准体系建设，联合多部门成立绿色金融标准工作组，开展绿色金融标准顶层设计，逐步改变了过去多个绿色金融监管部门发布差异化的绿色项目标准的现象。2019年，国家发改委发布了《绿色产业指导目录（2019年版）》，基于此目录，中国人民银行建立了绿色贷款专项统计制度，原银保监会建立了绿色融资统计制度。2021年，中国人民银行、发改委、证监会联合发布《绿色债券支持项目目录（2021年版）》，整合既有多个绿色债券目录，是我国统一“绿色”属性认定方法的重大进展。绿色金融改革创新试验区也陆续推出绿色企业及绿色项目认定方法，作为国家目录的地方补充。

二、做好绿色金融大文章面临的挑战

（一）融资结构不均衡，间接融资占比过高

我国金融体系由银行业主导，绿色金融市场融资结构也以间接融资为主。虽然绿色金融债券规模居世界第一，但与绿色信贷相比，融资结构不均衡，直接融资规模占比明显偏低。截至2022年底，我国绿色债券存量规模仅为绿色贷款余额的12.62%。碳金融、绿色基金、绿色保险、绿色租赁等绿色金融工具的市场规模更小，绿色金融工具发展呈现明显的“政府主导、市场跟进”特征，市场化程度与发达国家差距较大。

（二）绿色效益未显现，相关主体参与积极性不高

我国绿色金融在国家战略规划的推动下加速发展，优势是在较短时间内建立了较完整的制度体系、政策性金融机构和国有金融机构积极参与，缺点是外溢绿色效益缺乏内部化方式，投资回报率不高，市场自发投资的积极性不强。例如，绿色债券相比于其他类型债券，发行主体和投资者几乎不存在实质性的额外效益，反而提高了信息披露和资金监管等发行合规成本，绿色债券发行缺乏有效激励。

（三）信息披露机制不完善，难以防范“漂绿”行为

环境信息披露是打通信息传递壁垒、防止“漂绿”的重要手段，目前我国金融机构和企业的环境信息披露总体处在探索阶段。中小型金融机构环境信息披露意识淡薄，缺少采集信息和计算评估的能力；绿色信贷、绿色债券的信息披露内容仅涉及资金投向的领域，较少涉及披露具体项目进展，部分绿色债券未聘请第三方机构外部评估，未披露环境效益的测算方法，项目核查机制和验证约束机制也不健全；强制性环境信息披露的行业覆盖范围也较小，企业有效信息披露数量和质量都有待提高，制约了金融机构绿色金融工具的引入和运用。

（四）绿色标准不统一，部分金融工具标准缺失

国内统一、国际接轨、清晰可执行的绿色金融标准是推动绿色金融发展的重要环节。近年来，多个绿色金融监管部门以及地方政府发布并持续更新了诸多绿色金融标准，涉及绿色项目、绿色金融工具、信息披露、行为和结果评价等内容，但各类标准对适用主体具体业务领域的权利义务要求不同，不仅实际操作复杂，标准之间的衔接性协同性也有不足。目前，绿色标准涉及的绿色金融工具主要是绿色信贷、绿色债券、绿色基金、绿色保险，绿色股票等创新型工具在操作层面的标准仍然缺失。

三、发达国家和地区绿色金融发展经验

国际绿色金融兴起于20世纪80年代，现在，欧盟、美国、英国、日本等发达国家和地区已具备较系统的政策制度体系、较活跃的绿色金融市场、较成熟的激励约束机制、较规范的标准体系、关注可持续发展的社会意识，在绿色金融工具创新、激发相关主体活力、标准认定等方面积累了丰富的实践经验，能为我国绿色金融发展提供有益借鉴。

（一）大力发展以绿色债券为代表的直接融资工具

目前，世界主要發达国家和地区形成了以绿色债券、绿色信贷、绿色保险、绿色基金、碳金融为主的绿色金融工具体系。绿色债券是全球绿色产业及清洁企业最重要的融资渠道，也是发达资本市场上最常见的融资方式，2012—2021年绿色债券存量占绿色投融资总量的93.1%③。发达国家在绿色债券起步时，通常给予税收补贴、银行贴息等直接支持，提高投资收益，鼓励大型机构投资者率先进入绿色债券市场。在绿色债券市场较成熟后，逐步扩大发行主体范围，发行方从政府及准政府机构、金融机构、民营工商企业等传统主体向高等院校（如麻省理工大学）等非传统主体扩展，带动小额投资者跟进。

（二）发挥绿色税收杠杆调节作用，广泛吸引投资者

上世纪末，多个发达国家实施绿色税制改革，从能源税起步，征收环境税，使外部成本内部化，鼓励污染者减排和寻求清洁技术替代，有效发挥税收杠杆调节作用，提高资源开发利用效率，同时对绿色金融产品减税、免税，广泛吸引投资者。一方面，建设环境税源体系，逐步扩大税源范围。发达国家按照“多排多征、少排少征、不排不征”原则，形成了以能源税为主，污染物排放税、机动车辆税、资源税、垃圾税等为补充的环境税收结构体系。美国20世纪80年代将税收手段引入环境领域，为实现特定的生态环保目标筹集资金，目前污染税税源种类丰富，包括针对大气污染物排放的氟氯烃排放税、空气污染税，针对水和土地污染物泄漏的漏油负责税、地下储存燃料泄漏税，针对能源开采污染的废旧矿井税等。欧洲国家普遍较早征收能源税，芬兰、瑞典、丹麦、荷兰、挪威等国均于20世纪90年代前后对化石燃料征收能源税，之后根据具体元素量化征收大气污染税，例如碳税、硫税、氮税等，在能源税这一单项税源征收标准逐步完善后，扩大税源，开始征收机动车税、垃圾税等。另一方面，减免绿色金融产品所得税，提高绿色项目投资收益。美国为吸引投资者投资绿色债券，2004年推出20亿美元免税债券计划，投资者可以免缴新能源基础设施建设债券联邦所得税，2013年马萨诸塞州自主发行免税环保基础设施建设债券。韩国自2010年起对部分取得“绿色认证”的基金、存款及债券的利息或股息所得免税。

（三）完善环境信息披露机制，细化实化披露要求

国际通用的环境信息披露要求是国际资本市场协会发布的《绿色债券原则》（GBP）和气候债券倡议组织发布的《气候债券标准》（CBS），建议发行人在债券存续期间每年至少公开一次信息披露报告，一些发达国家和地区制定了细化、强制性的信息披露制度标准，并搭建绿色金融相关信息共享平台，提高市场透明度。英国是世界首个强制执行气候信息披露工作的国家，2019年发布的顶层设计文件《英国绿色金融战略》要求金融机构帮助企业披露环境信息，2021年起推进大型上市公司和金融机构强制披露TCFD报告，预计到2025年将强制要求所有非金融行业开展TCFD环境信息披露工作。欧盟信息披露制度框架健全，不断加强企业环境绩效标准和相应的透明度要求：一是以国际气候相关财务信息披露工作组发布的TCFD披露框架为指导，制修订《非财务报告指南》，发布《公司可持续报告指令》，强制所有大型公司和上市公司披露环境信息且信息披露报告必须采用定量分析，提高绿色信息披露质量；二是规范不同类型金融机构的披露内容，重点披露气候变化等环境因素对产品收益的影响、该投资是否符合环境责任等。日本2018年起搭建多个网上信息共享平台，绿色金融产品的主管部门（如环境省、经济产业省、国土交通省等）对发行的绿色信贷、绿色债券、绿色基金、碳金融的公共信息进行汇总公示。韩国启动了环境信息公开系统、enVinance系统、绿色金融信息综合门户等多个线上专业化平台的建设，普及绿色金融相关政策知识，实现环境信息共享。

（四）推动绿色产业目录与行业分类匹配

欧盟对绿色项目的分类标准与欧盟行业分类体系NACE直接挂钩，界定详细，兼容性强。《欧盟可持续金融分类方案》以应对气候变化为首要目标，识别出七大类经济行业中67项经济活动技术标准，七大类行业包括：农林渔业，制造业，电力、燃气、蒸汽和空调供应，水、污水处理、废弃物和治理，运输和储存，信息与通讯技术，建筑和房地产活动。该方案采用欧洲行业标准分类系统NACE框架，NACE基于联合国《国际标准产业分类》（ISIC）框架，识别出的每项经济活动都按照NACE的子目录和行业活动代码，标注行业、等级和代码，减少不同分类系统之间的差异，并从筛选标准、门槛、合理性、对其他目标的损害程度等角度进行详细说明，行业覆盖程度高，识别出的经济活动的碳排放总量占NACE全部行业的93.2%。

四、做好绿色金融大文章的对策建议

（一）加快绿色债券扩容，稳步推进金融工具创新

以绿色债券为主的直接融资工具是填补绿色投融资缺口的重要支撑。持续做大绿色债券市场规模，发挥债券在品种、期限、流动性上的优势，有序衔接信贷和股权融资结构变化，提供稳定的直接融资渠道。继续发挥“绿色通道”快速审批作用，对于资质较好的发行人，例如大型金融机构、主营业务为绿色产业的企业等，采用发行前建立绿色融资框架、发行后披露具体募投项目的模式，缩短发行前储备绿色项目周期。充分考虑市场风险，发挥开发性金融和政策性金融作用，根据国情实际，设计结构化绿色金融产品，合理分担收益和风险。鼓励大型国有商业银行调整绿色信贷余额和绿色债券持有量的配置比例，加快绿色信贷产品创新，率先探索并购融资、气候债券、绿色资产支持证券、绿色信贷资产证券化等创新产品，进一步发展排污权、碳排放权等抵质押融资业务，稳妥开展碳金融业务，提高碳定价的有效性和市场流动性。

（二）发挥财政工具作用，增强绿色项目吸引力

充分发挥财政资金对社会资本的示范带动作用，注重运用税收调节手段，健全奖优惩劣的激励约束机制。中央和地方财政共同出资设立绿色金融发展基金，加大對可再生能源、绿色制造、绿色建筑、绿色交通等重点产业项目的融资支持。考虑采用政府引导基金模式，吸引金融机构、社会资本对绿色低碳技术创新和绿色初创企业加大风险投资。对重点行业领域绿色低碳转型提供财政税收优惠，减免绿色金融产品投资收入的税收，增加绿色投资收益。科学评估绿色项目减碳效果，对符合要求的绿色融资业务给予贴息、减税等财政激励，提高各类经营主体参与绿色发展的积极性。

（三）加强信息披露管理，提高环境信息披露质量

完善信息披露机制，结合绿色发展整体规划部署，研究制定环境信息披露标准、内容、形式，提升信息披露充分性有效性。加强环境气候信息量化标准建设，统一不同类型绿色金融服务和碳排放的衡量指标，以及环境效益量化测算方法和评估参数，提高环境效益数据可比性。以自愿和强制相结合为原则，有序扩大环境信息披露主体的覆盖范围，分类型、分行业、分阶段推进企业环境信息披露，对重点行业和上市公司执行强制性信息披露。建立环境信息共享机制，由绿色金融监管部门牵头搭建全国统一、各类利益相关方参与、面向公众的环境信息披露与共享平台，整合政府、企业、金融机构、环保组织等掌握的环境信息，推动企业定期报送相关数据上传平台，加强与国际一流绿色金融交易平台和数据信息平台合作。

（四）完善绿色项目标准体系，推动标准境内外接轨

提高绿色金融标准可比性兼容性，充分发挥绿色金融标准工作组的作用，根据各产业发展情况和发展趋势，定期修订完善《绿色债券支持项目目录（2021年版）》，促进国内绿色金融标准与欧盟《可持续金融分类方案》、国际资本市场协会《绿色债券原则》、气候债券倡议组织《气候债券标准》等有较大国际影响力的标准接轨，吸引国际资本投资国内绿色项目，避免国际、国内双重认证。依托世界银行、可持续金融国际合作平台等多边机构及平台，加强在绿色金融标准制定领域的交流合作，在国际规则制定、全球低碳标准制定中争取更多话语权。

注：

①数据来源：国家金融监督管理总局。

②数据来源：中国人民银行研究局。

③数据来源： The City UK《Green Finance：A  quantitative assessment of market trends》。

（作者为国家发展改革委体管所助理研究员、博士）