行政处罚决定作出前如何进行充分告知？

文/本刊记者 胡珊 责任编辑/刘怡然

×省两名村民为了房前场地的分界问题发生冲突，当地公安局对动手伤人一方作出行政处罚，却因没有明确告知行政处罚的具体内容，没有正确对待和有效保障当事人的陈述、申辩权，导致处罚决定被法院撤销。

告知程序是行政处罚的必经程序，是当事人知情权的重要体现。这一程序的有效运作，既是对当事人权利的充分保障，也是确保行政处罚公开性、公正性、合法性的前提和基础。但在行政执法实践中，由于对行政处罚事前告知的重要性认识不够，行政机关告知“走过场”、敷衍告知、告知不全面不合法等情形时有发生，影响了行政处罚决定的法律效力，需要引起重视。

案例

×省×市×村村民周某和王某是邻居。2020 年下半年，两户人家因家门口一块相邻场地的分界问题发生了纠纷。同年10 月9 日，周某请了村里负责宅基地勘定的相关人员汤某上门进行划线分割，但王某不认可，双方因此发生冲突。冲突中，汤某被王某推倒在地受伤，后被送往医院住院一周，伤势经鉴定为轻微伤。

次年1 月4 日，×区公安局民警将王某叫到派出所，告知即将对他进行行政处罚。告知笔录中载明：“你的行为侵犯了他人的人身权利，构成殴打他人，根据治安管理处罚法第四十三条第一款规定，依法在‘处五日以下拘留或者五百元以下罚款’的处罚幅度内对你进行处罚。”王某拒绝签字并离开派出所。当日，民警通过短信形式再次督促王某提出陈述、申辩意见，王某提出给2—3 天时间准备。1 月5 日，王某短信回复办案民警已经将陈述申辩书邮寄给×区公安局。同日，×区公安局作出行政处罚决定，对王某罚款300 元。王某不服，提起行政诉讼，请求法院撤销这份行政处罚决定。

此案历经一审、二审。法院认为，王某拒签行政处罚告知笔录的行为虽不妥，但不能视为他放弃陈述、申辩权。况且，王某于当日下午即电话联系办案民警，要求给予2—3 天的时间准备意见，后又于次日寄送陈述申辩书并短信告知办案民警，说明王某有积极主张权利的意愿。但区公安局在知晓上述事实的情况下，仍于1 月5 日作出被诉行政处罚决定，显然未能正确对待和有效保障王某的陈述、申辩权，违反法定程序。区公安局的行政处罚事前告知笔录没有明确行政处罚的具体内容，而是让当事人在行政处罚的种类间和幅度内猜测可能受到的行政处罚，显然不属于有效告知，不符合法律规定，此告知程序亦属违法。

据此，法院判决撤销×区公安局对王某作出的罚款300 元的处罚决定。

说法

行政处罚事前告知程序是行政公开原则在行政处罚中的具体体现，也是现代行政程序法的一项重要基本制度。

行政处罚是典型的负担性行政行为，潜藏着侵害当事人合法权益的危险。当事人有权知悉可能影响其合法权益的行政行为，在程序上保障当事人的知情权、参与权，给予当事人对处罚的事实、理由和依据等进行陈述、申辩的机会，使当事人在行政行为作出的过程中，而不是事后，即可开始维护自身的合法权益，是保障行政处罚决定正确作出、行政处罚程序合法的重要手段。

2021 年，我国对行政处罚法进行了修订。修订后的行政处罚法第四十四条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。与修订前的条文相比，新的条文修改新增了“拟作出的行政处罚内容”以及“告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利”两处表述，回应了执法实践中产生的事前告知应包括哪些内容的困惑。修订后的行政处罚法第六十二条还规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，未依照本法第四十四条、第四十五条的规定向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，不得作出行政处罚决定，进一步明确了事前告知程序的重要性。

根据上述条文，行政处罚前的告知事项主要包括以下五方面。一是拟作出的行政处罚内容，从文义上理解，指拟对当事人作出何种具体处罚。在行政执法实践中，对于告知行政处罚内容的理解，有的行政机关认为仅需告知处罚种类和幅度即可，无须具体到天数、金额等，但从法院判例来看，法官们更倾向于认定仅告知处罚种类和幅度不是有效告知。处罚前告知的处罚内容不仅应包括拟作出处罚的种类、幅度，还应明确告知具体的处罚天数、金额等。二是作出行政处罚决定所依据的事实，即所认定的违反行政管理秩序的行为及事实。三是作出行政处罚决定的理由，包括行为后果、责任的确定等。四是作出行政决定的法律依据，即所适用的法律、行政法规、地方性法规和行政规章及其具体条文。五是当事人依法享有的程序性权利，如陈述权、申辩权、要求听证权等。尽管行政处罚法并未明确是否需告知当事人陈述和申辩的形式、期限以及逾期不提出的法律后果，但为落实陈述、申辩制度，提高行政效率，告知这些内容也属必要。

此外，法律对事前告知的次数并没有限制，如果处罚内容、主要事实、理由、法律依据等发生了变化，对当事人的实际权利产生影响，则应当重新启动事前告知程序，重新保障当事人的陈述、申辩权等权利。■