暴雨灾害中的风险管理和应急措施分析

薛芳明 李伟杰 赵增辉

[摘 要]2012年7月和2023年7月，北京及其周边地区遭遇了特大暴雨及洪涝灾害。虽然2012年暴雨平均降雨量比2023年平均降雨量的一半还低，但死亡人数却是2023年的两倍多。同地区的特大暴雨灾害效应的放大和衰减，对于指导特大暴雨灾害的应急准备和响应过程具有重要意义。文章通过比较分析北京地区两次特大暴雨应急措施的差异，探究城市规划和建设、应对措施、气象预警和监测能力等因素对特大暴雨灾害损失的影响程度，提出有效的对策建议以减少未来特大暴雨中的人员伤亡和经济损失，帮助各地政府在预防和应对特大暴雨灾害时采取更有效的灾害风险管理和应急措施。

[关键词]应急管理；应急准备；应急响应；特大暴雨；对比分析

中图分类号：P426；TU992 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2024）05-0073-03

近年来，世界进入了自然灾害多发期，极端天气、地震等自然灾害频繁发生，给世界各国的生命财产安全带来了极大威胁。我国也发生了一些特大暴雨事件，导致严重的洪涝灾害和人员财产损失。2 0 1 0年7月底至8月初，甘肃省陇南地区遭遇了特大暴雨，导致洪水泛滥、山体滑坡等严重灾害。2 0 1 2年7月2 1日，北京遭遇特大暴雨，短时间内降下的暴雨量创下了历史纪录，导致严重的城市内涝灾害，多个地区交通瘫痪，数十人丧生，数百人受伤。2 0 2 1年7月，河南省遭遇了持续性的特大暴雨，导致河南多个城市出现严重洪涝灾害。2 0 2 3年7月，北京市及周边地区出现灾害性特大暴雨天气，引发了泥石流、山洪等灾害，数百多万人受灾。这些特大暴雨事件都给当地居民和相关部门带来了巨大的影响。

由于影响特大暴雨后果严重程度的因素很多，很难对不同地区的特大暴雨灾害进行比较分析。2 0 1 2年7·2 1暴雨与2 0 2 3年7·3 1暴雨均发生在北京及其周边地区，虽然2 0 1 2年平均降雨量（1 7 0毫米）比2 0 2 3年平均降雨量（3 3 1毫米）降低约48.34%，但死亡人数（7 9人）比2 0 2 3年增加了约58.23%。文章比较分析了两次北京暴雨的基本信息和损失差异，研究城市规划和建设、应对措施、气象预警和监测能力等因素对特大暴雨灾害损失的影响程度，以确定未来减少损失的有效措施。

一、两次暴雨的基本信息与损失差异

2012年7月21日上午，受冷空气与暖湿气流交汇的影响，一场特大暴雨袭击了北京，尤其是北京丘陵地区的房山区，位于北京西南部，以山地、丘陵地形为主，损失比较严重。此次降雨过程具有持续时间长、累计雨量大、风力大、对流特征明显等特点，降雨过程持续超过30个小时。强降雨一直持续近16个小时，全市平均降雨量170毫米，城区平均降雨量215毫米。此次特大暴雨造成灾区面积1.69104平方公里，造成房屋倒塌10660间，受灾人数1909104人，造成1309人受伤，79人失踪和死亡，163处不可移动文物不同程度受损，经济损失达116.4亿元。

2023年7月29日，受臺风“杜苏芮”残余环流与副热带高压、台风卡努水汽输送、地形综合作用等影响，北京市及周边地区遭受了一次特大暴雨天气，造成了巨大的人员和财产损失。据报道，此次灾害共造成33人死亡、18人失踪，近129万人受灾，包括5.9万间房屋倒塌和14.7万间房屋严重损坏，农作物受灾面积达到22.5万亩[ 1 ]。此次暴雨洪灾也波及了河北省110个县（市、区）。经初步统计，截至2023年8月10日，河北全省有388.86万人遭受洪涝灾害，农作物受灾面积31.97万公顷，灾区交通、电力、通信、水利等基础设施受损严重，全省直接经济损失958.11亿元。

2023年整体降雨情况超过了2012年特大暴雨。虽然2023年暴雨与2012年暴雨相比，降雨持续时间增加近3倍，平均降雨量增加近2倍，最大降雨量增加1.62倍，但是受灾人数、死亡人数和转移人数均有明显的降低。

二、应急准备与应急响应

（一）城市基础设施和排水系统

2012年“7·21”北京暴雨部分地区的街道积水严重，城市基础设施在受到特大暴雨冲击时表现出极大的脆弱性，主要原因在于排水能力偏低，未达到北京城区管网排水标准。2012年暴雨以后，北京市建立了90座下凹式立交桥排水装置，但近年来不少立交桥仍出现积水现象，说明北京市道路排涝能力仍然不足[ 2 ]。近年来，城市建设的快速发展导致许多市区河湖的缩小、淤积以及被填埋的情况，导致城市的蓄泄洪水能力降低，增加了暴雨内涝的发生频率。

2012年暴雨发生后，北京市相关部门持续完善排水防涝规划设计、实施及管理体系，颁布实施了一系列标准规范，组织制定了一系列市域—城区—项目各层级排水防涝规划，科学指导了排水防涝工程的建设与实施[ 3 ]。2013年3月，国办发文要求在摸清现状的基础上编制完成城市排水防涝设施建设规划，力争用5年时间完成排水管网的雨污分流改造，用10年左右的时间，建成较为完善的城市排水防涝工程体系[ 4 ]。

（二）气象预警和监测

2012年7·21特大暴雨发布了蓝色、黄色、橙色等六次暴雨预警。2023年7·31特大暴雨北京防汛指挥部、北京市气象局、北京市气象台、北京市水文总站等相关单位均做出了暴雨预警。

2012年北京市防汛预警包括戒备预警和汛情预警，汛情预警级别由低到高划分为一般、较重、严重、特别严重四个预警级别，依次采用蓝色、黄色、橙色、红色表示。

市防汛抗旱应急指挥部办公室和气象、国土、水务等部门和各区县相关部门建立统一的防汛突发事件信息系统，用于汇集、储存、分析和传输有关防汛突发事件的信息，逐步实现信息系统的互联互通。随着汛情变化和事态发展，市防汛抗旱应急指挥部组织实时会商，并根据程序适时提高或降低相应的预警级别[ 5 ]。

2013年，北京市气象局按照北京市防汛的总体要求，在汛期伊始实施了分区域预警，分区的预警信号精细化到“乡镇”。在“分区预警”模式下，北京市气象台通过天气监测预警一体化平台，设置“监测区”“警戒区”“责任区”由外到内的3个区域，24小时关注“回波动态”，通过视频会商，与各区县气象台实现联动。

2023年汛期前，北京市修订了“新暴雨预警标准”，蓝、黄、橙、红各级别预警均只有“1小时雨量”和“6小时雨量”两种量级，取消“24小时雨量”。此新标准可避免由于暴雨预警标准“过低”造成的过度响应，应对效率随之提升。统计数据显示，2023年以来，北京市“中雨以上降水预报准确率”比2012年提高了8.4个百分点，“暴雨预警命中率”比去年同期提高了10个百分点，“暴雨、雷电预警提前量”分别为105分钟、56分钟，大大超过以往。2023年，社交媒体和通信技术更加发达，提高了信息传播和救援的效率。此外，2023年汛期，北京市交通气象指数、风险预警、出行交通预报等预报精细度达到“逐小时”，下凹式立交桥区内涝风险预警空间精度达到“10米量级”，为防汛提供了多维度的信息预测保障。

（三）政府部门的应对措施

政府部门在两次灾害的应急响应阶段都展现了强有力的领导力，政府主导的应急响应系统汇集了应急资源，防止延误，协调多个机构的工作。2012年，国务院应急办、国家发改委等12个部门组成国务院救灾工作组，前往北京市洪涝灾区实地查看受灾情况、慰问受灾群众，研究加大救灾支持力度的措施，并针对此次暴雨，召开专题会议，对防汛抢险工作提出了明确要求。部分市委市政府领导冒着连夜冒雨涉险的风险，进入灾区一线指挥群众安全转移和抢险救灾工作。

2012年暴雨期间，北京市应对人数超过16万人。其中，市重大办共出动了2100名巡查人员，市住建委出动了2740人，检查了6818间平房和2127栋楼房。市交通委出动了2万余人和2000余台抢险车辆，市交管局出动了4068名警力。城市排水集团、自来水集团等城区各应急排水队伍共出动了1.2万余人，出动了610套道路巡查车辆，累计排水量近140万立方米。市电力公司共出动了4300余人的抢险队伍，对189个防汛重点设施的供电线路进行了看护。市属河道管理单位共出动了5200名抢险巡查人员。在房山区的暴雨救援中，蓝天救援队共出动了101人次，解救了288名群众[ 6 ]。

2023年7·31北京暴雨发生后，市委市政府一刻不停“抢险、抢修、抢通”，全力做好“四通一保”、伤员救治、群众安置等各项救灾工作。截至2023年8月1日11时，全市共转移12.7万人受威胁群众。暴雨期间，北京市派出多架次直升机、消防车辆等运输工具紧急调拨生活必需品和应急物资，基本解决了受灾严重地区的物资短缺问题。北京养护集团出动抢险人员、工程机械设备，力争在最短时间内贯通直达各镇的抢险救灾、应急救援生命保障线。此外，北京市在应对紧急情况时，采取了抢通道路、恢复通电、恢复通水和恢复通信四个措施。全市投入大量的人力和机械设备，成功抢通108、109国道全线，恢复16个小区供电，并全面完成两个主力水厂的抢修，同时采取应急措施提供应急水车等，最终使342个村全部恢复通信，有效保障了区域内的基本生活。

三、结语

第一，城市基础设施和排水系统方面。

2012年和2023年北京暴雨部分街道仍出現积水现象，说明北京道路排涝能力仍然不足。因此，应维修和更新老化的排水管道和设备，确保其正常运行，提高排水系统的容量和效率。在需要的地区建设新的排水设施，包括雨水排水系统、下水道、排水沟渠等，提升排水能力。建立雨水收集和储存系统，减轻排水系统的压力。建设堤坝、水库等防洪设施，防止洪水泛滥进入城市区域。加强排水设施的定期维护和监测，确保其正常运行，及时发现和解决问题。

第二，气象预警和监测方面。

一是提高气象监测技术的准确性和时效性，包括卫星、气象雷达等设备的更新和维护，以及各类气象数据的实时收集和分析。

二是建立健全的暴雨洪水预警系统，包括预警信号发布、信息传递和应急响应机制，确保信息能够及时、准确地传达给公众和相关部门。

三是采用先进的气象数值模型和气象数据分析方法，提前预测暴雨和洪水事件的可能性、强度和范围，以便更好地采取应对措施。

四是加强与周边地区、国家和国际气象部门的合作，共享气象数据和信息，以便更全面地了解天气系统的动态变化。

五是不断推动科技创新，如人工智能、大数据分析和无人机技术等，提高暴雨洪水预警的效率和准确性。

第三，政府应对方面。

一是政府可以投资改进气象预警系统以及提升基础设施的抗洪能力，以提前预测暴雨和洪涝风险，向公众发布及时的警报信息，减少洪水对城市和农村地区的影响。

二是政府应进行更全面的灾害风险规划、更好的城市规划和土地管理，包括确定高危地区、规划适当的土地使用政策以避免在容易受洪涝影响的区域开展生产建设。

三是政府需要加强应急响应和救援队伍的能力，确保能够对洪涝灾害作出快速响应，能够第一时间给受灾民众提供援助。

四是政府应建立健全的社会保障网，以便为受影响的居民提供支持，包括提供住房、食品、医疗和心理支持。此外，政府应制订灾后重建计划，以恢复受灾地区的基础设施和经济活动。

五是政府可以通过教育和宣传活动增强公众预防暴雨洪涝灾害的意识，教导他们如何应对紧急情况和采取预防措施。

参考文献：

[1]孙艳.特大暴雨致近129万人受灾[N].劳动午报，2023-08-10（3）.

[2]姜付仁，姜斌.北京“7·21”特大暴雨影响及其对策分析[J].中国水利，2012（15）：19-22.

[3]张亚芹，张晓昕，刘荣华，等.北京排水防涝规划探索与实践[J].北京规划建设，2022（04）：6-8.

[4]王强，张晓昕，王军，等.北京市中心城防洪防涝系统规划总体情况介绍[C].中国城市规划学会.城市时代，协同规划—2013中国城市规划年会论文集（05-工程防灾规划），2013.

[5]北京市防汛应急预案[EB/OL].北京市人民政府门户网站，2012-12-31.

[6]北京特大暴雨已致190万人受灾 经济损失近百亿[EB/OL].中国新闻网，2012-07-22.