集体经营性建设用地入市对农村发展的影响

涂晓梅

在乡村振兴战略的发展过程中，土地资源的合理利用是工作中的重点内容之一，其能够全面加快农村集体经营性建设用地入市，使乡村振兴战略有效地落实全面促进农村经济的发展。土地资源是发展的根本，但前期由于缺乏完善的法律制度，导致土地资源划分存在不合理的情况，挤压了农村产业发展的用地空间。当前需要根据各地区发展的实际情况，采取统一的政策、完善的管理机制，有效简化集体经营性建设用地入市的多元标准，促使相关条例适应于新时代农村地区的发展，使当地的经济得到有效增长。

农村集体经营性建设用地，主要是为了满足具有生产经营性质的建设用地使用，在过去的发展过程中，农村地区由于缺乏合理规范的管理，导致建设用地的使用存在各种各样的问题，造成了矛盾冲突。进入新时代后，乡村振兴活动的推进，使土地资源的合理利用成为了人们关注的重点。站在宏观的角度，对土地资源的利用进行总体规划，明确土地用途管制，依法取得农村集体經营性建设用地的存量，这样可以促使农民分配到合理的土地资源，也能够解决存量配置当中不平衡的问题，有效保障农民的合法权益。在过去的发展过程中，历史遗留问题使得农民自身权益受到影响，矛盾冲突影响了当地的经济发展。基于所存在的问题，当下需要进一步加强土地资源的管控，制定公平合理的保护政策，既保证了农民公平的使用权，同时也减少了新型农业经营主体的经营风险。

一、集体经营性建设用地同权同价入市的现实问题

（一）资源浪费影响了整体发展

在乡村振兴项目的开展过程中，农村土地资源的合理划分和使用，对于推动当地经济发展、合理规划土地资源起到了重要的作用。国家国土资源管理部门主要是将土地的基本性质进行明确划分，按照权属明晰、界指清楚等相关条件，合法处理土地资源，使农村当地的规划变得更加规范，进一步促进了农村经济的发展。在集体经营性建设用地入市的过程中，也面临着各种各样的问题，其中最为显著的问题在于，基础设施的建设和社会服务体系建设不完善，导致集体经营性建设用地的流转价格存在差异性。许多乡镇企业在发展的过程中，由于市场环境竞争较为激烈，进而形成了不良的社会风气，既浪费了资源，同时也影响到了整体的发展。

农村建设用地的使用，必然需要根据当地发展的实际情况以及相关的法律规定，保持供需平衡。满足农村地区居民的用地需求，也能够促使市场土地资源的使用变得更加规范，从而全面加强建设用地的合理管理。目前资源的浪费对于农村发展的影响较大，农民自身对于相关法律政策的认知不足，这些都严重影响了乡村振兴工作的开展，集体经营性建设用地入市也受到了相应的影响。

（二）土地规划不够合理

农村地区的土地资源利用，主要是满足当地的农业发展需求。在过去的土地资源管理工作中，并未深入研究农村的基础用地情况，导致农村地区在土地资源的规划和使用方面存在不规范问题，严重影响到了当地的经济发展。建设用地的权力构建基础源自于城市功能和二三产业集群的特点，但农村地区的发展与城市地区的发展存在本质上的差别，农业发展是农村地区经济发展的重要产业链，在土地资源的使用上，需要更加关注农村当地产业发展的实际需求，而不是以城市建设用地作为参考，进行土地资源的规划，这会直接危及到农民的切身利益。

集体经营性建设用地入市，必然需要结合农村当地的产业特点，重点发展当地农业经济，这样才能够充分体现出土地资源的价值。但从过去的建设用地规划现状可以发现，其缺乏明确的产业配置要求。因此入市改革想要做到同权，就势必要与国有建设用地的特点靠拢，结合二三线产业的用地需求做好深入的改革优化，使入市改革的要求更加清晰，具有指定性的产业指向，这样才能够促使该地区通过现有的建设用地构建完善的产业链条，全面推进当地经济的发展。

（三）保护策略缺乏公平的历史性安排

过去的农村土地资源保护制度存在较多的漏洞，无法科学合理地保护土地受让人的合法权益。基于在集体经营性建设用地和国有土地权力渊源不一致的情况下，入市保护策略的制定缺乏公平性，仅仅只是沿用过去的管理制度和管控制度，无法真正体现入市设计的优势，因此当前需要更加注重的是优先性的安排。

通过了解当前农民的建议和想法，发现大多数农民更加关注的是公平的土地收益，而在实际的工作开展过程中，这种针对集体财产的处置，容易在内部形成新的不公平现象，这严重影响了农村经济的发展以及各方利益的保护。入市保护策略的制定，必然需要站在科学、公平的角度上，充分考虑各方利益，通过合理的分配方案，使当前集体成员能够在集体建设用地使用权出让期间，保障自身的权益。

目前，农村地区在入市收益方面，主要是采取以现金按人分配的方式来缓解其中所存在的不公平现象，但往后仍然需要充分考虑到入市收益过程中的安全性和增值变化，这需要进一步研究农村土地的合理规划，充分根据各地区发展的情况以及农民目前的收益情况进行调整，制定完善科学的入市保护策略。这不仅能够确保土地资源的合理划分，还能够保障各方人员的合法权益，避免引发矛盾。

二、集体经营性建设用地的历史遗留问题分析

（一）合法存量来源的非正当性

农村地区的集体经营性建设用地主要是指农村地区所需要进行生产经营的建设用地。由于农村地区与城市地区在发展过程中，市场结构存在差异性，产业结构存在较大的不同。在建设用地的使用方面，必然需要根据当地的实际需求做好总体规划，这不仅能够带动当地的经济发展，同时还能够解决农村居民在日常生活中所存在的问题。

在乡村振兴项目的推进过程中，首先需要关注的是集体经营性建设用地入市的基本情况，只有真正符合规划用途，才能够依法取得相应的建设用地。但在这一过程中，存量配置不均衡的现象，严重危及到了农民公平分享土地的基本权益。目前，许多合法存量的来源存在不正当性，这也导致了农村内部出现各种各样的矛盾，在过去也颁布了相关的政策来解决乡镇企业在建设用地使用方面存在的问题。自《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》出台之后，这种用地转换的通道才关闭，使其余增量的途径均受到了严格化的限制和管控。但随着市场经济高速发展，从不同渠道所获得的建设用地在法律层面上始终没有得到认可，这也导致了土地本身的来源存在非正当性，这也成为了收益分配增值的关键。

（二）存量与流转的区域差异显著

在过去的农村地区发展过程中，土地资源的管控并未形成严格化的法律制度，这也使得不少建设用地在用途划分的过程中并不清晰，进而导致农民对于土地资源的使用过于随便。进入新时代后，国家加强了土地资源的管控，明确划分了不同土地的使用类型，包括宅基地、公益性建设用地等。对于集体经营性建设用地存量与流转，根据不同时期的发展，存量受到了地区差异的影响，出现不平衡的情况。不少乡镇企业为了能够全面拓展发展规模，在进行集体建设用地使用权隐性流转的过程中，更加迫切地希望入市合法化。但对于欠发达的农村地区，少有乡镇企业关注经营性建设用地存量的情况，这也导致内部的流转频率较低。

存量分布上的差异，主要来自于不同地区的发展。与发达地区相比，欠发达地区的经营性建设用地存量明显少于发达地区。此外，随着时代的不断进步，为了缓解城市方面的用地压力，各地政府加强了对于入市的支持力度。在这一过程中，也加剧了各地区之间发展的不平衡，不利于整个社会的发展。当下需要根据实际情况，做好合理的分配，拉近各地区发展的距离，这样才能够全面促进社会的发展，避免矛盾的出现。

三、综合性的应对机制与入市的创新

（一）重构集体建设用地制度的目标序列

在土地制度的改革中，主要是围绕各方利益进行合理友善的调整，使其权利和权力关系理性均衡，这样可以促使集体经营性建设用地入市维系各方的利益。对于国家出台的一系列农村用地政策，各地区应根据自身的发展进行合理的配套实施，充分体现出政策的优势，改善农村地区由于土地资源使用所产生的沖突和不兼容的问题。

在农村地区的发展过程中，农业生产作为农村的经济支柱，集体土地承担着生态支撑、农民生计等多种目标，在集体建设用地制度的建立中，需要进一步重构目标序列，将当地的发展与政策目标进行结合，这样才能够严格加强农村建设用地的使用管理。在入市的过程中，不仅需要赋予集体经营性建设用地流转的权利，同时还需要加强对于当地农业生产的支持，利用现有的土地资源，充分发挥农村经济的优势，全面保障农民的日常生活。在未来的发展过程中，入市需要与乡村振兴项目的实施进行有效融合，确保各项政策目标达成一致，在宏观层面上，设计目标序列有助于规避各项政策在实施过程中的冲突问题。同时还需要有效调整建设用地的使用情况，使其集体经营性建设用地存量与现代农业发展有机结合，从而全面促进农村地区的发展，创造更高的经济效益，保障农民的基本生活。

（二）制定差异化的入市范围认定

在建设用地的使用过程中，由于土地的类型存在差异性，农民首先需要了解不同的土地类型如何进行使用。在入市推广的过程中，站在公平的角度，对其区域进行均衡划分，利用存量与增量，实现差异化的入市范围认定。这样可以促使各地区的发展保持平衡，也可以有效解决发展过程中所存在的差异问题。

从过去的土地资源使用现状可以了解到，无论是耕地、宅基地还是经营性建设用地，在这些土地资源的使用过程中，都存在着或强或弱的弹性转用空间，而这些是管控工作的重点。若缺乏严格化的管控，容易引发矛盾，进而影响当地的发展。为此，在进行入市的过程中，需要制定差异化的认定范围，根据实际的土地资源使用以及各地区的发展情况，做好平等化的划分，明确使用规范，这样可以在制度层面上做到利益分配的公平，能够维护各方人员的切身利益。

（三）平衡存量零散化现实与规模化预期

在农村地区的发展过程中，集体经营性建设用地入市对于当地的发展而言具有重要的作用。在实施过程中，必然需要平衡存量零散化现实与模块化预期，因此要根据当地的发展情况建立相关管理制度，明确建设用地的用途管理，促使农民在使用土地资源时，避免破坏耕地，推动农用地的多功能开发，实现农村地区的三产融合，从而进一步实现农村地区的经济增长。此外，在农村地区的发展过程中，由于各集体间的建设用地存量和区位存在较大的差别，因此在入市过程中，需要根据不同的土地现状，做好合理的分布，联合地方部门做好整体开发，保障同一地区的均衡发展。

结语：

在当下的农村地区发展过程中，集体经营性建设用地入市主要是为了改善农村地区的土地资源使用。从过去的发展状况可以了解到，土地资源存在分配不均的情况，容易造成各方之间的矛盾，限制了当地的经济发展。为了能够更好地满足农村地区的发展，保障农民的基本生活水平，应通过集体经营性建设用地入市来均衡土地资源，构建完善的管控制度，促使农村地区的发展变得更加规范化，能够创造更高的经济效益，进一步推动农村地区的经济发展。

[作者单位：安徽省不动产登记中心（安徽省国土资源储备发展中心）]