政策性担保缓解中小企业融资约束的内在逻辑及实践路径

吕颖毅

（湖南工商大学，长沙 410205）

1 引言

当前国际市场动荡、内部市场竞争激烈，叠加前期尚未完全消化的国内产业结构性调整、人工成本上升较快、国际贸易摩擦等因素，一些中小企业陷入经营困难，出现资金短缺。2020 年3 月31 日，国务院常务会议提出超30 000 亿元中小企业融资支持计划，政策层面转向全力支持中小企业发展。2023 年10 月，国务院印发《关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》，强调金融服务实体经济，支持小微经营主体可持续发展。

2 双循环新发展格局与中小企业融资约束

2.1 双循环新发展格局

双循环新发展格局，即以国内大循环为主体，国内国际双循环互相推动发展的经济发展新格局，这一科学内涵给出了双循环新发展格局最准确界定。构建新发展格局的关键因素是实现经济循环流转和产业关联通畅。杨承训[1]从政治经济学理论出发，强调内外双循环需要形成良好的互动性，在国际市场严峻的态势下，充分利用好当前的这两个市场资源。芮明杰[2]强调以技术创新推进双循环新发展格局发展，强调建立强大国际竞争力的现代产业体系。已有政策解读达成的重要共识是，双循环以国内循环为主，国内循环的重点是实体经济发展及金融支持。中小企业作为就业载体和技术创新主体，是我国实体经济的重要构成。探索并实践有效支持中小企业可持续发展的金融支持途径具有重要意义。

2.2 中小企业融资约束

2.2.1 中小企业综合融资成本上升

双循环新发展格局下，国际市场动荡、产业链不稳、新旧产业更迭，企业现金流压力较大。缺乏抵押物的中小企业贷款需求更容易被银行拒绝。传统授信模式下，商业银行做中小企业贷款业务时往往要求其提供第三方担保，将风险转移给企业和第三方担保公司。根据《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》，担保费率约为在同期银行贷款利率的50%，即费率2%～5%。由此，中小企业综合融资成本较之大型企业明显上浮。而在经济增长乏力情形下，中小企业贷款坏账率上升，担保公司由于代偿压力持续升高费率或是选择不再担保。

2.2.2 中小企业交易活跃但抵押物缺乏

中小企业一大特点就是固定资产规模较小、抵押物缺乏。中小企业具有活跃的交易往来、一定数量的仓储物资、知识产权等具有一定商业价值的质押物。但商业银行现有的评估体系对这类质押物或是商业形态的价值评估较弱，即使开展评估也会得出风险过高的结论，不予放贷或是低质押比放贷，不能便利、普惠和充分地满足中小企业融资需求。

2.2.3 中小企业信息披露质量不高

相比大型企业，中小企业信息披露质量不高。中小企业一般都处于成长期，管理成本负担能力有限，因而大多数中小企业没有完整的财务管理体系，不能向外披露完备合规的经营数据与财务数据。银行获知中小企业的真实财务状况与还款意愿的难度较大，授信审批通过率低。

3 政策性担保与商业银行协同推进中小企业可持续发展的内在机理

3.1 政策性担保与商业银行协同推进中小企业可持续发展信贷供给的内在机理

3.1.1 政策性担保能有效降低信息不对称，消除信贷配给

Myers et al.[3]最早提出金融市场上的信息不对称会提高企业外部融资的资金成本。基于这一理论框架，Stiglitz et al.[4]通过建立信贷配给模型较早地从信息不对称的角度研究了中小企业融资难的原因，认为信息不对称必然会带来信贷市场上的逆向选择和道德风险，而这又进一步使银行不得不选择信贷配给方式，最终使得中小企业被排除在信贷市场之外，即便其愿意支付较高的融资利息。Peek et al.[5]以及Strahan et al.[6]收集了多个国家中小企业来自银行的贷款数据，研究发现各国商业银行均对中小企业存在融资歧视现象，企业规模越小受到的这种歧视越严重。林毅夫等[7]研究认为，中小企业在信息不对称环境下有损害债权人利益的动机，从而造成信贷市场的逆向选择。国内学者[8-10]在这一理论框架下，展开了大量实证研究。学者们通过构建包含银行、企业和担保机构在内的决策模型，研究信息不对称下政策性担保对企业行为及银行贷款决策的影响。大量的研究结果表明引入政策性担保可以有效降低信息不对称，合理分担信用风险，增加中小企业贷款规模且降低其融资成本，提高社会总福利。

3.1.2 政策性担保进入信贷市场能改善中小企业融资环境

融资环境，是企业在支付一定融资成本下获得金融资源的难易程度。融资环境包括宏观环境与微观环境，即宏观层面的金融市场流动性、货币政策导向，中观维度的区域、行业，以及微观层面的企业融资条件、融资渠道、成本等。中小企业融资环境的痛点主要集中于微观层面，即企业融资条件不充分，融资渠道少，融资成本高。宏观层面，政策性担保是基于货币政策支持中小企业发展的行业实践，大量的政策性担保资金为中小企业融资提供了较为充足的市场流动性。中观维度，政策性担保机构与地方政府、职能部门关联密切，能立足区域发展需要，统筹金融资源支持中小企业发展。同时规范行业竞争，避免在投资端出现低水平重复投入。微观层面，通过政策性担保能明显改善企业融资条件，增加企业获得商业银行贷款、企业组合债、供应链融资等融资途径。

3.1.3 创新担保服务模式能降低中小企业综合融资成本

在完全市场化竞争下，金融创新的动力是规避监管获取超高回报。在政策性担保机构主导下，金融创新有可能以公共利益最大化为驱动。当前金融创新的一大方向是金融数字化，以数字赋能金融。政策性担保机构本身与地方政府、职能部门关系密切，拥有丰富的数字资源和数字技术。作为金融创新的先锋，上海小微企业担保基金与商业银行签署“大数据普惠金融担保合作方案”，为上线大数据普惠金融应用的银行提供政策性融资担保增信。银行与担保机构通过地方政府提供的大数据中心获取公共数据，运用金融科技手段开展授信，政策性融资担保机构予以融资担保。创新担保服务模式下，商业银行风控前置到企业经营过程，而不是事后处置。在此模式创新下，融资担保费率降至0.5%/年，再担保费减半，中小企业综合融资成本降低。

3.2 中小企业可持续发展对政策性担保与银行信贷协同的现实需求

3.2.1 社会价值增长需要政策性担保与银行信贷协同供应贷款

根据公共利益理论，政府应立足公众利益，通过非经济手段对市场进行干预，创造社会价值，实现社会福利最大化。在此理论解释下，政府性担保的目标是支持中小企业可持续发展，实现就业增加和科技进步，实现中小企业经济活动的社会价值。古典经济学认为，企业的经营目标是利润最大化。中小企业只有实现可持续发展才能获得更多企业利润。可见，中小企业的利润最大化本质与政府的公共利益追求具有内在一致性，即在中小企业可持续发展过程中既实现企业价值最大化目标，又实现政策性担保的公共利益目标。从投入资源的角度来看，政策性担保是政策性担保机构通过介入银行与企业之间的“信贷契约”，促使银行增加对中小企业的信贷支持，目的是实现社会价值的增长，体现了政府、银行和中小企业之间的多层协同。政策性担保作为银行贷款条件，可以缓解中小企业的融资约束，为中小企业提供低成本资金支持，有利于中小企业实现利润最大化。

3.2.2 中小企业经营不确定性需要政策性担保与商业银行分担风险

我国中小企业虽然已经成为经济发展的重要构成，总体规模达到800 000 亿元，但是企业个体仍然实力不强。首先，我国中小企业的行业分布不均衡。产业分布上，我国中小企业70%以上分布于服务业（含互联网和科技服务）、物流批发、零售和制造业，不到10%的中小企业分布于电信、金融、教育、交通、公共事业等行业。其次，地域分布上，中小企业主要分布于东南沿海地区，江浙沪和广东省4 地中小企业数量占比55.11%。基于所在行业特性和区域内竞争，中小企业的平均发展周期较短、议价能力弱、风险防范能力差。如无有效的风险分担机制，商业银行往往会针对中小企业制定高贷款利率或是拒绝贷款。为获得商业银行贷款及控制融资成本，中小企业迫切需要外部风险分担及信用增级。政策性担保介入中小企业贷款能分担风险，并凭借自身的政府背景起到引导指示作用，即引导商业银行和中小企业快速把握政策变动，适应市场变化。

3.2.3 中小企业贷款创新需要政策性担保支持

为适应经济快速发展特别是海外贸易发展需要，商业银行创新推出了中小企业贷款桥隧模式、路衢模式、平台模式、金融仓储模式；为服务产业链发展，商业银行创新供应链金融模式、金融科技模式等。这些贷款创新的核心是通过结构化负债，提升债务信用等级，提升企业资金可获得性。信用风险防范的重点从企业转移到目标资产或项目现金流稳定性上。因而，这类贷款业务难点是商业银行如何真实有效评价资产质量或项目现金流风险。政策性担保机构能关于项目真实性、资产市场价值和产业政策协同商业银行做全方位、内嵌式风险管理。

4 政策性担保与商业银行协同推进中小企业可持续发展的实践路径

4.1 建设新型中小企业融资平台

高效公平的融资平台能保证中小企业融资体系正常运行，企业、银行和担保机构之间进行有效的沟通和协调，融资业务及风险控制有序开展。中小企业资金供给侧、政策性担保机构与商业银行业务职责不同，这就需要地方政府、职能部门、政策性担保机构和商业银行实现不同层级、不同区域之间的协同配合，提升服务中小企业可持续经营融资能力。融资平台作为第三方平台，能构建包括政策性担保机构和商业银行在内的跨行业服务中小企业融资的协同机制。平台结合区域内中小企业经营情况进行定期排查，摸清中小企业自身资金情况以及资金缺口情况，并及时反馈给担保机构和商业银行，对担保金额和费率、期限以及担保方式等进行沟通协调。以湖南省为例，湖南省中小企业融资服务平台开展三年行动计划（2021-2023 年），即核心业务迁移到云端或工业互联网平台。截至2023 年12 月，该平台入库企业708.84 万家，入驻金融机构30 家，撮合621.21 亿元。这一新型平台提供大数据征信，政策性担保机构和商业银行更便捷、高效、真实地掌握监测范围内中小企业经营情况与财务情况，平台上商业银行中小企业贷款业务平均受理时间缩短，贷款利率透明可比。

4.2 创新担保融资服务模式

创新担保融资服务模式的目标在于降低商业银行与中小企业间的信息不对称，提升贷款的便利性及普惠性。模式创新紧密结合产业结构升级、高质量发展和就业促进，以产业链金融为突破推动商业银行中小企业贷款发展，引导资金流向制造业。以湖南省为例，省内构建了政策性担保机构增信与贷款产品创新协同的“123+N”融资服务模式。其中，“1”指建立全省统一的中小企业融资服务平台（总平台）；“2”指归集并建立政务数据、外部数据（含金融投资机构、企业、互联网等）两个基础数据库；“3”指建设信用平台、产融平台、续贷平台三大基础性平台，实现信用信息查询和评价、撮合对接和信贷决策、续贷业务办理和实时监管等功能；“N”指适时在市区县或重点工业园区建设多个分窗口平台，实现省市县及园区多级联动，推动形成全省各地中小企业融资环境共建共享模式。

4.3 构建政策性担保机构风险防范体系

基于政策性担保机构收支不平衡的现状，再担保在一定程度上能够对担保机构起到风险转移作用及激励，促使政策性担保机构拓宽担保业务。政策性担保机构合作意愿的提高使再担保机构愿意增加业务规模，担保和再担保两个业务机构的合作实现闭环。政策性担保机构业务成本的降低，可支配资金增加，可为更多中小企业提供担保服务。同时再担保机制使担保机构可降低收费标准，中小企业客户融资成本降低。以湖南省为例，该省设立了湖南省融资再担保有限公司为省内符合条件的融资担保机构的融资担保业务提供再担保。截至2022 年末，该公司累计新增再担保业务规模1 097.10 亿元，业务覆盖湖南省14 个市州；再担保体系内融资担保机构增至60 家，与国有大行、股份制银行、地方城商行等不同层级的18 家银行签订了“总对总”银担合作协议。政策性融资担保机构的平均担保费率降至0.79%，合作银行平均贷款利率降至4.87%，较之于市场化下的中小企业贷款利率降幅明显。

5 相关建议

5.1 依托中小企业融资数据，实施政策性担保费率定价

担保费率或再担保费用的节约其根本是中小企业贷款坏账率降低，以及商业银行对中小企业信用评估的准确性。由于数据积累时间有限，中小企业融资平台关于中小企业经营数据及关键财务数据不够充足。商业银行还不能从平台获得足够的数据用以准确刻画目标客户的还款意愿及还款能力，实施全面的信用风险管理。基于数据开展的评估体系创新也就略显滞后，如何通过关联交易、仓储变动、知识产权、不动产登记等指标评估中小企业信用等级是今后一段时间政策性担保机构和商业银行需要协作推进的重要工作环节。

5.2 应对双循环新发展格局，发挥政策性担保的引导作用

双循环新发展格局下产业链调整对中小企业影响巨大，政策性担保机构不仅要对企业提供金融支持，也要引导企业适应产业发展周期，实现区域经济高质量发展。商业银行在授信过程中要有更为宏观、长期、前瞻性的价值评估，识别中小企业所在产业的产业风险，准确把握“白名单”。政策性担保机构跟随国家及政府职能部门的产业政策，将担保支持获得政府补贴、专项基金扶持或奖励的企业。

5.3 完善风险补偿机制，保障政策性担保机构的持续运营

政策性担保是对商业银行贷款风险的抵补，不是对贷款风险的兜底。中小企业贷款风险补偿要建立在关于多方博弈行为的科学描述上，抑制企业不合理的高风险行为及银行的信贷配给。风险补偿水平过低会加剧信贷配给，而风险补偿过于宽松又可能导致政府财政负担过重。在没有财政预算等约束下还可能成为新的政府隐性债务。建立严谨的预算纪律、科学设置基金的抵补水平、考核合作银行放贷绩效等是政策性担保机构业绩考核的重要构成。