促进民营经济发展政策效能提升的路径研究

王超　杜明润　陈芷怡

摘 要：民营经济是促进经济社会发展、优化产业结构、繁荣城乡市场、扩大社会就业的重要力量。本文借鉴马斯洛需求层次理论，基于民营企业视角构建了“信心、能力、行动”的政策需求层次模型。通过对江苏省徐州市的调查，发现当前民营经济发展政策体系主要存在资金纾解功能弱、助企惠企政策落实难以及政策环境保障不足的问题。民营经济发展政策效能不足的关键原因在于民营企业等市场主体未能有效持续地参与政策体系的制定。建议从强化财政政策融资功能、推进政策落地落实、构建亲清政商关系三方面入手，不断提升民营经济政策效能。

关键词：民营经济；发展政策；政策需求层次；效能提升

民营经济是社会主义市场经济的重要组成部分，在推动发展、改善民生、促进创新等方面发挥着不可替代的重要作用。近年来，党和政府出台了一系列稳经济、促投资、降税费的政策措施，努力为民营经济健康发展创造良好的宏观政策环境。党的二十大报告指出，要“促进民营经济发展壮大”。2023年7月，《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》（以下简称“民营经济31条”）的出台，给我国民营经济发展注入强大动力，也标志着我国民营经济迎来新的发展阶段。与此同时，江苏积极响应国家政策需求，密集出台了《关于促进民营经济发展壮大的若干措施》《关于促进经济持续回升向好的若干政策措施》等系列政策。然而，一分在部署，九分靠落实。民营经济发展政策的生命力在于执行效果。民营经济发展政策效能如何？民营经济主体政策获得感如何？这些问题关乎民营经济发展政策设计的科学性以及执行效果。鉴于此，本文通过调查江苏省徐州市民营经济发展现状，探讨民营经济发展政策体系存在的问题，为民营经济发展政策体系优化与民营经济发展壮大提供政策参考。

一、研究综述

关于民营经济政策，国内学者主要从政策效果、政策目标、政策建议等方面进行了系统研究。在政策效果上，于小悦等采用量化分析法构建了省级民营经济扶持政策强度指数，发现民营经济扶持政策能够有效改善民营企业资源配置效率，且对于欠发达地区、高新技术企业和规模相对较小的企业扶持效果更显著[1]。在政策目标上，民营经济发展政策旨在给予民营经济更多生存空间，释放更多经济活力[2]。改革开放以来，我国民营经济政策不断完善，政策力度持续加大。政策目标体系主要围绕保障公平竞争环境、完善良好舆论环境、坚持社会主义性质以及坚持以人民为中心的发展方向等方面予以设计[3]。在政策优化建议方面，支持民营经济发展壮大需要在大力弘扬企业家精神、健全推进民营经济发展的体制机制、培育国际一流民营企业、构建富有活力的科创生态、优化营商环境等方面持续发力[4]。民营经济发展离不开国有经济的布局优化，要灵活运用政策设计让国有经济与民营经济在不同的领域发挥各自优势，相互促进，共同发展[5]。

总的来看，学界关于民营经济发展的研究成果较为丰富，为我们理解民营经济的定位、作用、价值及发展方向提供了理论参考。然而，目前学界关于民营经济发展政策及其效能的探讨仍显不足。一是在研究视角上，主要以政府的政策制定与执行为主，一定程度忽视了对政策对象——民营企业的关注；二是在研究方法上，多以规范研究为主，缺乏基于实地调查分析的研究成果。鉴于此，本文以江苏省徐州市为例，聚焦民营企业的多元政策需求，通过深入调查访谈来回应以上不足。

二、研究设计与理论模型构建

（一）研究思路与方法

本文以民营经济发展政策效能提升为出发点和落脚点，遵循“理论阐释、现状剖析、问题诊断、路径设计”的研究思路。其中，理论阐释在于构建我国民营企业的政策需求层次模型，厘清民营企业政策需求层次的内在逻辑；现状剖析在于厘清民营经济发展政策体系存在的主要问题；问题诊断是基于理论分析和现状调研，分析江苏省民营经济发展政策存在的问题；路径设计则是着眼政策效能的提升，提出具有可操作性的政策优化建议。

本文主要采用网络调研和深度访谈法，调研时间为2023年7月到10月，有效问卷样本数为445份。样本设计涉及民营企业的地域分布、员工规模、资产规模、营业收入、经营年数、行业分布等基本特征，并聚焦政策知晓度、政策获得感等。

（二）理论模型构建

马斯洛需求层次理论以人的行为激励或动因为研究重心，阐述了人类需求的五级层次及其关系。人的需求可以分为五个层次，从低到高依次是生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。马斯洛指出，动机是行为的先导，人们需要动机实现某些需求，且这些需求之间存在层次之分，有些需求优先于其他需求。本文将该理论引入民营经济发展政策分析，认为在民营经济发展过程中，多重政策需求之间同样存在着一定的层次与逻辑，这就要求政策体系的制定与执行具有层次性、渐进性与系统性。

民营经济发展与企业家、企业组织和市场三大主体密切相关。企业家是民营企业的核心，其经营信心与发展预期直接影响整个企业的经营动力；企业组织是民营企业赖以生存与发展的构成细胞，是各种生产要素得以有效运转的重要载体；市场是民营企业生存与发展的外部环境，也是调整民营经济发展不可或缺的指向标，企业所有的经营行为都离不开市场机制的调控。基于以上理解，民营企业存在三种基本的政策需求。一是基于企业家信心的生存需求，这是企业经营最基本的需求。民营企业家健康成长，民营企业才能健康发展。特别是在宏观经济下行压力增大时，“信心比黄金重要”，提振企业信心、增强企业家的安全感成为政策制定与实施的首要目标。二是基于组织能力的发展需求。民营企业发展依赖于劳动力、土地、资本、数据等要素的有效组合，提升要素的组合效能必须依靠企业内部各类组织的有序运转。三是基于市场环境的发展壮大需求。亲清政商关系与优质高效市场环境是民营企业健康发展的重要外部基础与先决条件。

基于以上三个逻辑，本文从“个体、组织、市场”不同层面的政策需求分析出发，构建由信心、能力、行动三個维度构成的民营经济发展政策需求层次模型。从模型可以看出，民营经济发展政策效能来自是否增强了民营主体信心、是否提升了企业生产能力以及是否促进了企业扩产行为。实质上，无论哪个层次的经济运行，都离不开民营企业的参与。因此，充分释放民营经济发展政策效能的关键，在于有效吸纳民营企业参与政策制定，并围绕民营企业的多重需求来优化政策体系。

三、民营经济发展政策的现状分析——以江苏省徐州市为例

（一）民营企业发展的特征

对于民营企业发展特征的系统把握，是精准制定与实施民营经济发展政策的基础与前提。调查显示，当前江苏民营企业呈现以下特征。

一是企业规模较小。83.59%的民营企业员工数量在100人以内，超过300人的仅占5.39%。57.08%的民营企业2022年营业收入在1000万元以下，23.37%的民营企业在1000万元至5000万元之间，超过1亿元以上的企业占比为9.66%，超过10亿元以上的企业仅为1.12%。

二是用工本地化。民营企业用工存在明显的本地化倾向，有62.92%的民营企业用工面向本地人。

三是经营年数较短。民营企业经营年数在10年以内的比例达到67.64%，经营超过20年的民营企业仅占11.46%；处于创业期和成长期的分别占24.27%和36.63%，这反映出本地民营企业普遍较为年轻。

四是行业特色明显。制造业、建筑业以及商贸和批发业等传统行业占比较高，尤其是制造业占比为39.10%。

五是整体发展态势平稳。37.80%的民营企业无负债，33.48%的民营企业负债率为1.00%至30.00%，负债70.00%以上的企业占比为4.49%。与2022年下半年相比，2023年上半年43.15%的民营企业经营收入基本持平，21.31%的企业经营收入增长，35.30%的企业经营收入下降。与2022年相比，民营企业信心有所提振，对未来发展壮大有信心的占比为23.37%，比较有信心的占比为33.03%，没有信心的占比仅为8.54%。

（二）民营企业对发展政策的认知分析

当前民营企业对民营经济发展政策的认知有以下特征。

一是民營经济政策知晓度不高。针对“民营经济31条”熟悉度调查，有26.96%的企业表示“不熟悉”或“完全不了解”，“非常熟悉”的仅占11.01%，反映出政策宣传解读不到位。

二是“发展环境”与“政策支持力度”是民营企业最关注的政策内容。针对“民营经济31条”的调查，民营企业关注度最高的政策内容为“持续优化民营经济发展环境”，占比为68.54%；其次为“加大对民营经济政策支持力度”，占比为67.64%；关注度较低的为“促进民营经济人士健康成长”，占比为33.26%（见图1）。

三是“减税免税”与“服务指导”是民营企业享受到的主要惠企政策。在对2023年民营企业主要惠企政策调查中，享受最多的政策为“减税免税”，占比为57.53%，其次为“服务指导”，占比为43.37%，享受较少的为“财政资金支持”与“房租减免”，占比分别为24.94%和23.15%（见图2）。

四是助企惠企政策实效有待加强。在对“政府惠企政策效果”的调查中，有55.05%的企业表示有效果，有23.15%的企业表示“没有改变”，表示没有效果的占20.23%。另外，还有1.57%的民营企业表示政策出台反而增加了企业负担。

五是政策实施效果影响因素复杂。在对“影响助企惠企政策实施效果的因素”的调查中，最高的为“政策细化不够，难以落实”，占比为42.92%。（见图3）。

六是营商环境满意度不高。在对“当前江苏省营商环境满意度”调查时，发现营商环境总体评价一般，为3.52分。具体评价指标中，“政府关怀”评价最高，为3.59分，“信贷融资环境”评价最低，为3.46分（见图4）。

四、民营经济发展政策效能不足的表现

（一）资金运转面临挑战，削弱企业发展信心

目前，不少民营企业仍面临资金紧张、现金流短缺的困境，导致企业生产资源投入不足。调查显示，有31.00%的企业明确表示“现金流紧张，资金压力大”，具体如下。

一是市场需求疲软。调查显示，民营企业面临的最大风险来自市场供求矛盾引发的资金链断裂，主要表现为“行业风险”和“供求风险”，占比分别为56.00%和42.50%。有43.10%的民营企业认为“市场需求受到抑制，订单减少”，对企业生产经营造成严重影响。

二是企业项目款被拖欠。目前，拖欠中小企业账款的现象时有发生。调查显示，企业呼声最高的是“完善拖欠账款预防和清理机制”，有55.80%的企业表示该机制“重要”或“非常重要”，有企业希望“尽快支付拖欠民营企业的工程款，否则会将企业拖垮”。

三是融资难问题依然突出。疫情结束后，企业投资意愿高涨，融资需求扩大，但较高的融资门槛和成本阻碍了民营企业投资意愿。调查显示，有26.90%的企业表示“融资需求增加，融资难度大”，给企业带来风险冲击。在对营商环境满意度评价时，“信贷融资环境”指标的得分最低。

（二）助企惠企政策落实难，制约企业发展后劲

近期以来，我国密集出台了支持民营经济发展壮大的政策措施，但调查显示，仍有43.30%的企业表示惠企政策没有改变企业状况，或者效果不佳，甚至有1.60%的企业表示相关政策反而增加了企业负担，产生了负面影响。产生这些现象的主要原因在于以下方面。

一是政策宣传解读不到位。民营经济政策发布部门多、文件来源广，加之政府部门对政策的宣传、解读与引导工作不到位，导致部分民营企业对政策了解碎片化，难以用好政策。调查显示，当前对省内民营经济政策非常熟悉的民营企业仅占11.00%，“不熟悉”和“完全不了解”的占26.90%。

二是政策门槛设置过高。目前，地方出台的部分民营经济支持政策缺乏具体的操作流程，申报附加条件多，流程设计繁琐，政策表述不够通俗形象，一定程度影响了政策惠及面。调查显示，有30.30%的民营企业表示政策申请的门槛过高。

三是政策链条衔接不顺畅。助推企业“轻装快跑”的关键在于政策的时效性，但是各类惠企政策从“纸面”到“地面”需要经过层层分解、逐级细化、分步实施，不仅涉及政策执行部门之间的衔接协调问题，而且不同政策之间还存在摩擦冲突，影响政策及时落地。调查显示，33.30%的企业认为，政府部门应尽快“完善支持政策直达快享机制”。

四是政策评估机制不完善。定期对政策落实的效果进行科学评估，及时发现问题并调整政策，对确保政策落实至关重要。25.20%的企业认为惠企政策缺乏相应的监督和评估机制。面对新出台的政策，地方政府短期内缺乏相应的配套细则、监督考核与问责机制。政策评估以政府内部评估与专家评估为主，缺乏吸纳民营企业参与的有效机制。民营企业反馈渠道局限于简单座谈、走访，无法有效获取整个企业家群体的诉求和意见。

（三）法治保障不充分，影响企业生产秩序

行政执法是营造公平诚信竞争环境和塑造亲清政商关系的重要路径。然而，一些政府部门在执法过程中频次高、效率低、重形式，一定程度上影响了企业的生产经营活动。

一是一定程度存在执法“扰企”现象，行政执法方式有待优化，执法满意度有待提升。民营企业对于一些频繁、重复的执法检查带来的“扰企”现象感到不满，表示某些检查频繁，会影响企业生产，希望“减少一些检查的频次”“减少不必要的检查”。在执法方式上，部分企业希望“加强柔性执法”。

二是有些行政检查表面化。部分企业反映，有些政府人员进企业调查不深入，倾听企业心声不够，蜻蜓点水，走过场。一些企业希望相关政府部门能够更深入了解企业真实情况，帮助企业解决实际问题。

三是行政审批效率有待进一步提高。目前，行政审批部门在为民营企业办事过程中，有时还存在拖沓、滞缓等现象，导致行政审批效率不高，影响了政策执行的效率。有企业举例指出，“由于征地建设的流程手续太过缓慢，导致企业错过发展的最好时期”。同时，也有企业表示，对于企业上报的问题，一些政府部门信息反馈慢。

五、提升民营经济发展政策效能的路径

（一）强化财政政策融资功能，保障企业资金活力

一是提升财政政策准度。政府决策部门综合施策，着力减轻企业税收、社保缴纳、用水用电用气缴纳等生产经营成本，降低相关政策适用门槛，让更多政策惠及中小微企业，切实增强企业政策获得感。

二是健全融资支持力度。运用贷款风险补偿、贷款贴息、担保业务降费奖补等多種财政支持方式，切实降低融资门槛和融资成本，探索建立面向小微企业的贷款服务中心，解决民营企业贷款难、续贷难、成本高等问题。

三是完善融资政策协同度。强化融资担保相关政策的内部衔接，形成跨部门支持行动合力。加大政策体系协调性，增强政策制定标准化和科学化水平，优化政策配套支撑，从而提高政策执行效果。鼓励地方商业银行等各类金融机构继续下沉服务，提高对小微企业的普惠力度。

四是建立拖欠企业账款追溯机制。依法保护民营企业产权和企业家权益，建立政府失信责任追溯和承担机制以及诚信履约机制，对拖欠中小民营企业款项的行为要依法问责，保障民营企业资金回笼。

（二）扎实推进政策落地落实，增强企业政策获得感

民营企业发展政策好不好，既要考虑到政策的社会效果，也要考虑到民营企业的“认同感”。

一是加大宣传解释力度，提升政策知晓度。综合利用新闻发布会、短视频等传统与新型媒介平台，拓宽信息发布和解读渠道，扩大宣传覆盖面。建设惠企政策信息服务“一站式”平台，做好关键条文、新旧政策差异、操作方法等解读。运用政策明白卡、惠企政策计算器等简明有效的工具，使民营企业和个体工商户便捷、全面地知晓政策、获取政策、用好政策。同时，建立政策精准推送机制与“免申即享”平台，确保企业应知尽知、应享尽享。

二是提升政策科学性，精准回应企业关切。建立民营企业家涉企政策制定机制，从政策源头上提高涉企政策的针对性和可及性，充分反映企业的诉求。在市场准入、产权保护、营商环境等方面推出细化的、操作性强的政策措施以回应企业关切。

三是注重政策效果评估，持续完善政策体系。开展政策执行的专项检查，建立涉企政策评估反馈机制。对可能增加企业成本、影响企业正常生产经营的政策要及时优化调整。及时纠正政策执行层面出现的偏差，避免政策执行的简单化。

四是缩短执行链条，提升政策时效性。建立健全扶持民营企业的政策协调机制，加强跨部门间的沟通协作，明晰执行部门和操作流程，提高政策可操作性。加强政策体系的内部衔接与互补，避免政策条目重复或冲突。探索行政办理流程数字化、网络化，构建集约高效、自主可控的“数智”支撑体系，简化申请环节与流程，压缩审批时限，提高政策兑现效率。

（三）全面构建亲清政商关系，营造良好政策环境

一是畅通政企沟通渠道，规范政商交往行为。推动各级党政干部坦荡真诚同企业家交往，帮助解决企业实际困难，同企业家建立真诚互信、清白纯洁、良性互动的工作关系。鼓励企业家积极主动同党政干部沟通交流，引导更多民营企业家成为亲清新型政商关系的模范。

二是深化法治护航。成立地区法治护航中心，专门为民营企业等非公有制经济提供菜单式、一站式、全生命周期的定制服务，全力解决民营企业职工法律意识淡薄、职务犯罪频发、产权保护不力等长期存在的突出问题。保护企业家人身和财产安全，对侵害企业家人身、财产安全的违法行为和违法案件，实行挂牌督办制度。

三是畅通党委政府与民营企业家联系沟通机制。建立党委政府与民营企业家沟通协商平台，定期组织召开民营经济发展情况通报会和民营企业家座谈会，通报当地民营经济发展情况，听取企业家对党委政府工作的意见建议，畅通与民营企业家的交流沟通渠道。

四是构建源头防范和治理腐败机制。全面落实行政执法责任制，完善涉企收费行为的监管办法与治理长效机制，以制度化形式破除根源性、深层次的违规收费问题。

民营经济高质量发展，需要精准、稳定、效度高的民营经济政策支撑。当前，以人工智能、大数据为代表的新一轮科技革命蓬勃兴起，国内外市场竞争格局深刻演化，民营企业能否顺势而为、实现更高质量的发展，既依赖于企业的自身转型，也需要加快优化民营经济发展政策体系，为民营经济健康发展创造出更具竞争力的外部环境。

参考文献：

[1] 于小悦，张璠，王竹泉，等.民营经济扶持政策与民营企业全要素生产率提升——来自省级政策文本量化的经验证据[J].财务研究，2023（3）：50-66.

[2] 杨新铭.促进民营经济发展的政策选择[J].学习与探索，2019（11）：89-96.

[3] 杨芳.改革开放以来我国民营经济政策演进及启示[J].人民论坛·学术前沿，2020（12）：112-115.

[4] 罗知.支持民营经济发展壮大的对策建议[J].人民论坛，2023（15）：76-79.

[5] 杨瑞龙.构建国有经济与民营经济协调发展的微观基础[J].经济理论与经济管理，2023（6）：4-12.

责任编辑：蒋建忠

收稿日期：2023-12-19

作者简介：王超，中国矿业大学公共管理学院（应急管理学院）讲师、硕士生导师，江苏省统一战线理论研究基地研究员，研究方向为基层统战、应急管理；杜明润，中国矿业大学孙越崎学院本科生；陈芷怡，中国矿业大学公共管理学院本科生。