公立医院全面预算管理体系构建研究

袁莉玮

［摘 要］当前公立医院在预算管理方面存在着制度及组织体系不健全、管理流程不清晰、绩效管理不规范、与信息化缺乏有效衔接等问题。本文立足公立医院预算管理现状，从制度、组织、流程、绩效体系构建等方面提出覆盖全面的预算管理体系建设方案，以达到规范公立医院经济运行，促进提质增效的目的。

［关键词］公立医院；全面预算管理；绩效管理；信息化

1     公立医院全面预算管理概述

1.1   公立医院全面预算管理概念

20世纪90年代，我国颁布《中华人民共和国预算法》，明确了政府预算编制、执行、监督的法律地位和程序。进入21世纪以来，先后出台了《关于企业施行财务预算的指导意见》《关于推动预算绩效管理的意见》《预算绩效管理工作规划》《中华人民共和國预算法实施条例》等文件规章。

全面预算就是以医院年度计划目标和发展规划为依据，充分运用预算手段，将所有收支纳入预算管理范围，对全部经济活动进行管理［1］。

1.2   公立医院全面预算管理的必要性

公立医院普遍存在管理意识落后、缺乏约束机制的情况，此外，不以营利为目的的公益属性带来了运行成本较高的问题，如何将有限的资源进行科学充分的调配，使资金最大限度地发挥出效能是医院经济管理中面临的一个现实问题。预算管理作为医院经济管理中的重中之重，越来越受到医院领导及财务工作者的关注，构建全面预算管理体系迫在眉睫［2］。

2     公立医院全面预算管理中存在的问题

2.1   全面预算管理制度及组织体系不健全

全面预算管理综合性强、影响面广，与公立医院运行的方方面面密切相关，需要从决策层到执行层的重视以及各部门的积极配合［3］。部分公立医院存在“重业务、轻管理”的思想，对于预算管理，领导重视程度不够，各部门的参与程度不足；针对预算未制定覆盖各环节的管理办法，缺乏制度上的约束；组织体系不明确，责任划分不清晰，各层级、各部门不清楚自身在预算管理中的职责所在，这就给预算管理工作的开展带来了困难。

2.2   全面预算管理流程不清晰

部分公立医院预算管理停留在初级阶段，未梳理建立清晰的全面预算管理流程，预算编制、审核、执行中存在诸多问题。

2.2.1   预算编制不准确

编制方法选择不合理，不能根据预算项目特点灵活选择一种或多种方法，部分医院机械地选择增量预算法，使部分预算数据脱离实际，工作难以开展。预算编制信息不准确，未对单位人员编制数、实有人数、资产数据、项目信息进行严谨统计和及时更新，造成预算编制信息和不准确。

2.2.2   预算审核不严格

预算审核不严，医院各部门管理人员对本部门预算编制不重视，将未经仔细研究的预算报给医院财务部门，财务部门对报上来的各部门预算简单汇总形成医院总预算上报决策层，医院决策层由于对各部门工作欠缺了解，一般直接审核通过对外上报。各部门管理者、财务部门及医院决策层对预算审核把关不严，易造成预算金额和绩效目标设置不准确、财政资金浪费的情况。

2.2.3   预算执行偏离目标

出现随意调整预算或超出预算资金使用范围的情况；对预算执行进度缺乏有效督促和监管，预算执行不能达到序时进度，执行缓慢或偏离年初设定目标。

2.3   全面预算绩效管理不规范

未将绩效运行监控和绩效自评工作做实做细，或自评结果虚假、脱离实际，缺少相关佐证材料；绩效考核未成立领导机构或工作小组，绩效指标评分标准不合理，绩效考核不规范；绩效评价结果应用不到位，绩效考评结果与项目主管院长及项目负责人的年终绩效不挂钩，绩效管理有失严肃性，也违背了绩效考评的初衷。

2.4   全面预算管理与信息化缺乏有效衔接

若要对公立医院实现“全方位、全过程、全覆盖”的预算管理，必然离不开信息系统的支持［4］。目前，部分公立医院管理层重视程度不够，财务人员仅具备财务知识，对信息技术方面几乎一无所知，信息技术人员财务知识欠缺，无法实现预算管理信息化系统的研究与开发。信息的不对称和员工能力水平的限制使预算管理信息化工作的开展举步维艰，而缺乏信息化支撑的预算管理工作必然面临巨大挑战。

3     公立医院全面预算管理体系构建

3.1   制度体系

公立医院应制定全面预算管理办法，使预算管理有据可依，使预算管理理念深入人心，形成人人有责、人人尽责的良好局面，提升医院资金使用效率。

3.2   组织体系

应建立由全面预算管理委员会、全面预算管理办公室、预算归口管理部门、预算部门构成的组织体系，确保医院所有部门和科室全部纳入该预算体系，责任能够清晰分解、准确落实到每一级预算责任单元、责任人。

3.2.1   全面预算管理委员会

全面预算管理委员会是预算编制的领导决策机构，院长、书记任委员会主任，总会计师任委员会副主任，各副院长、院长助理、党委/院长办公室主任、财务部部长任委员，该委员会负责医院预算管理工作中涉及的重大事项审议决策，下设全面预算管理办公室。

3.2.2   全面预算管理办公室

全面预算管理办公室负责预算日常事项的具体开展，一般设在财务部，财务部部长任办公室主任，财务部设置预算专员，其他各预算部门设置预算联络员，在日常管理工作中，预算专员与预算联络员加强沟通与合作，及时解决预算中遇到的难点。

3.2.3   预算归口管理部门

包括收入预算归口管理部门和支出预算归口管理部门。负责会同预算科室编制归口收入、支出预算，并监督预算执行情况。此外，负责管理职能范围内的全院性项目预算，组织和监督所分管项目。

具体来说，人力资源部负责离退休人员、在编人员、其他人员等各类型人员的信息统计更新以及人员经费预算的编制，人员经费预算编制应做到费用类别清晰且覆盖全面，主要涉及基本工资、绩效工资、津贴补贴、社保及公积金、住房补贴、退休费等支出经济分类；招标采购部负责编制全院招采预算，将按工作要求审核后的招采汇总及详细数据报预算办公室；国有资产与医学装备部负责审核汇总医院预算中涉及的单价百万元以上设备的购置情况，并按要求提供设备购置必要性、现有设备存量情况及使用情况等详细信息；此外，基建、总务、科研教学等其他归口部门也是按照本部门开展工作的具体要求牵头开展所涉及经费项目的预算编制及初审工作。

3.2.4   预算部门

指医院全部医疗、行政部门，是医院预算的执行者和最底层，负责做好职责范围内的预算管理工作，坚持贯彻执行医院整体预算方针，为构建医院整体预算体系打好地基。

3.3   流程体系

3.3.1   预算编制

医院应当在规定时间内完整、准确、及时地完成预算编制工作。应当坚持公立医院的公益性，结合财政政策倾斜支持，积极参与公立医院改革，结合医院发展规划合理预计年度收支目标；程序公开透明，注重事前绩效评估和专家论证；预算相关决策须经医院集体决策程序，并纳入院务公开内容；坚持“过紧日子”思想，厉行节约，统筹兼顾，重点工作确保优先开展；加强成本控制，编制支出预算充分考虑到工作量、人员编制等因素变化；预算编制应与医院人力资源、招标采购、国有资产与医学装备等部门合力完成，以确保编制的预算信息完整、准确，全方位、多维度地涵盖医院预算各个方面。

预算编制应结合以前年预算执行情况和本年发展规划，合理设置编制方法并按照“两上两下”的程序进行。“一上”阶段，各部门应根据本部门本年实际收支情况及下年将要开展的新项目编制本部门下年收支计划，报预算管理办公室，预算管理办公室根据各部门的收支计划，进行科学测算和论证，提出“一上”预算建议方案；“一下”阶段，预算管理办公室将经全面预算管理委员会审核、调整后的“一下”预算控制数向各部门下达，并征求意见；“二上”阶段，各部门根据反馈意见重新调整预算并报预算管理办公室，预算管理办公室对医院各科室预算进行综合平衡后，编制“二上”预算执行方案报全面预算管理委员会审议，形成医院年度预算；“二下”阶段，预算管理办公室将经预算管理委员会批准的预算，“二下”到各预算部门，各部门严格按下发的批复数执行。

3.3.2   预算执行

医院各级要严格执行批复的预算，坚决做到“无预算不支出、无预算不采购”。预算执行要求達到序时进度，各部门要提前谋划，避免出现预算执行无计划、年底突击花钱的情况。各预算部门负责做好本部门有关预算执行；各预算归口管理部门定期报告预算执行情况，对执行差异较大的情况进行分析；全面预算管理办公室通过定期召开执行进度推进会或通报等多种方式，对预算执行进度及绩效目标完成情况进行“双督促、双监控”，分析执行中的困难堵点和突出问题，

提出切实可行的解决措施或改进方案。

3.3.3   预算调整

年度预算一经批复，不得随意调整。确需调整的，应履行规定程序并报业务主管部门。一般来说，人员经费与公用经费间不得随意调整，涉及新增资产和政府采购的事项不得随意调整。

3.4   绩效体系

将绩效管理理念融入预算编制、执行、监督的全过程，通过对预算项目或各项支出的绩效目标设置及对后期完成程度进行清晰且可考证的评价，达到“花钱必见效”，促进医院预算收支质量和效益的提升。

3.4.1   事前绩效评估

在项目立项环节，按照简便有效的原则，选取成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法中的一种或多种方法，从立项的意义及必要性、绩效目标合理性、实施方案可行性等维度对项目展开论证。事前绩效评估结果是项目申报评审的重要参考依据，医院根据预算项目事前绩效评估结果确定项目排序，优先保证重点项目开展。

3.4.2   绩效目标管理

绩效目标是预算资金在一定期限内预计达到的产出和效果。预算绩效目标按照“谁使用资金、谁编制目标”的原则，由各项目申报部门科学合理地设定。

医院预算管理办公室应结合行业特点及业务类型，并参照国家或行业相关指标库，建立本医院绩效指标库，供预算项目申请部门选择。设置绩效目标应包含总体目标、绩效指标和指标值等主要方面。绩效指标又可具体分为成本指标、产出指标 、效益指标、满意度指标四类。

绩效指标的选择要做到科学合理、切实可行且易考评。指标选择与预算项目类型、特点紧密相关，例如：设备购置类项目往往需要设置“项目预算总控制数”“新增专用设备数量”“装机完成率”“维护费指数”等关键指标；基建修缮类项目往往需要设置“项目预算总控制数”“改造（新增）房屋建筑物面积”“验收合格率”等关键指标；培训培养或科研类项目往往需要设置“培训人员考核合格率”“专家授课课时数”

“发表论文数量”“形成专利数量”等关键指标。

3.4.3   绩效运行监控

对绩效目标完成情况、预算资金执行情况开展监控，建立“双监控、双督促”机制。定期通报监控中发现的问题，及时纠偏止损。对运行监控中发现的绩效目标执行偏差或执行进度缓慢等情况，应认真分析原因并及时采取措施，保障项目能顺利达到年初设定的目标。

3.4.4   绩效评价

项目申报部门根据设定的绩效目标及各指标权重，按照程序对预算资金的投入、使用过程、产出与效果进行系统和客观的自评，各项目申报部门对自评结果的真实性和准确性负责。此外，应当加强对自评结果的整理、分析，在今后制定政策时考虑项目自评结果的影响因素，自评结果不理想的项目需要探究原因并立整立改。

3.4.5   绩效管理工作结果应用

根据绩效监控、绩效评价结果等信息，通过与考核或激励等方式结合，提升预算执行效果，促进高质量发展。具体做法主要是优先保障绩效执行较好的部门或项目；对预算项目及时整合协调，避免交叉重复、碎片化；将绩效工作结果与年终奖惩、干部晋升等挂钩，切实提高资金使用效益，促进公立医院高质量发展。

3.5   构建全面预算管理信息化体系

应加强预算管理信息化建设，对预算全过程实现信息化管理［5］。预算管理系统要与医院其他信息系统有效对接，或进一步构建院内信息系统一体化平台，通过该一体化平台实现人员管理系统、财务核算系统、预算系统、资产管理系统及采购模块等的融合，预算所需数据直接从其他各系统和模块汇总或提取，充分利用數字化赋能，加速提质增效。

4     结束语

综上，公立医院要想提质增效、实现长远发展，构建全面预算管理体系势在必行。同时，要将全面预算管理体系与医院各运营模块紧密衔接，充分利用信息化支持，优化资源配置，提高综合竞争力。

主要参考文献

［1］国家卫生健康委.国家中医药管理局关于印发公立医院全面预算管理制度实施办法的通知（国卫财务发〔2020〕30号）［Z］. 2020.

［2］闫晋洁.政府会计制度下构建公立医院部门责任预算管理体系的探讨［J］.卫生经济研究，2021（1）：76-79.

［3］曹亚娜，孙家林，耿寅，等.公立医院全面预算管理体系建设剖析［J］.中华医院管理杂志，2021（5）：396-399.

［4］王江森．新医院会计制度下医院财务管理问题与应对策略探讨核心要点构架［J］.财经界，2021（33）：82-83.

［5］高源.公立医院全面预算管理现状及优化措施［J］.财会学习，2022（19）：60-62.

［收稿日期］2023-07-01