社会组织助力社区养老服务体系建设探索

[摘 要]在我国严重的老龄化问题与养老现实的背景下，家庭、政府与社会都面临严峻的养老压力。社会组织参与社区养老服务体系建设是推动解决我国养老难题的重要方式。社会组织主要起到整合协调社会资源的作用，弥补政府开展养老服务的不足之处。文章致力于探索社会组织参与社区居家养老服务中存在的问题与对策。由于受到环境与制度的限制，社会组织提供社区养老服务存在诸多困境，缺乏完备的规范监督评估体系、缺乏自主性与持续造血能力、缺乏养老专业性服务能力。政府当前面临巨大的养老压力亟待解决，除了传统的家庭养老方式以外，重点寄希望于基层社区承担养老责任。大力推动社区养老，必须加强与社会组织的合作，完善社会组织参与社区养老服务相关规范，坚持社区党建引领，发挥“五社联动”机制优势。

[关键词]社会组织；社区养老；养老服务体系

在2020年第七次全国人口普查中显示，我国人口结构已经存在明显严重老龄化趋势。老龄化的程度不断加深，与此同时出生率不断下降，新生儿的数量远远比不上老年人口的新增数量。养老金每年递增，但缴纳养老保险的劳动力处于下降趋势。当下国家大力提倡家庭养老与社会养老，现实中由于人口政策问题，家庭规模不断缩小，普通家庭难以承担起沉重的养老责任。在客观条件制约下，社区养老服务变成了多数老年人及其家庭的选择。

从2013年开始，学界在关于社会组织参与社区养老服务方面的探讨就逐渐增多。许多学者针对社会组织参与社区养老服务的必要性和可行性都达成了共识[1]，但同时也认为社会组织目前存在的困境也亟待解决，自身的专业服务能力和介入服务的效果有待提升[2]。

从我国社会经济的发展及人口结构趋势来看，社会化养老已成为目前解决老龄问题的重要路径之一。实际需求与养老现状之间的巨大缺口意味着养老不再只是家庭事务，更是整个社会需要共同解决的问题。目前社会化养老市场缺乏标准，政府相关政策尚未完善，导致有养老服务需求的家庭普遍购买意愿较低。随着社会的发展，购买型家庭服务逐步被大众所认可和接受，且当下已被政府作为社会保障的福利政策广泛应用在民政工作中。虽然养老服务已经作为政府购买型服务投入使用多年，但在财政能力有限的情况下，单一地以政府购买形式开展的养老服务并不能满足市场需求，急需社会组织及其他社会力量的参与。

一、社会组织参与社区养老服务可行性分析

（一）社会组织参与社区养老是老龄化时代下的必然趋势

我国老龄化程度呈现不断加深的趋势，养老压力变成了每个人都要面对的问题，社会化养老已是现实选择和必然要求。养老成为家庭、政府和社会三方共同面对的责任，只有通過完善市场机制，合理配置社会养老资源，才能缓解当下突出的养老问题。

社区作为五社联动的重要平台是社会组织参与养老服务的主要阵地。在中国即将进入中度老龄化及积极应对人口老龄化上升为国家战略的背景下，社会组织由于其基层性，扎根社区，临近老年人生活集中地，且容易收集老年人的养老需求与反馈意见。

（二）社会组织参与社区养老是当前社会制度下的现实需要

我国是一个人民当家作主的国家，人民的利益高于一切。政府是为人民服务的政府，对于人民事务的包揽已经成为习惯，人民也产生了有事政府托底的惯性思维。在这种社会制度的约束下，政府对于社区养老服务的购买在一定程度上强化了政府权力。

为满足政绩要求，多地政府疲于应付政府购买养老服务，一味追求服务群众的数字而不关注具体服务质量，同时政府包揽过多会越来越力不从心。政府购买服务的公益性特点使其得到了很高的认可度，但政府真正能够发挥的是托底作用，重视多部门联动工作，通过动员社会各界力量，利用“五社联动”机制做好养老服务。在“五社联动”机制中，社会组织的基层性、多元性、专业性决定了政府需要其参与社区养老服务。

二、社区养老服务发展现状

（一）服务内容千篇一律

当前国内社会组织能提供的社区养老服务与社区内有养老需求老年人的期待之间存在较大的差距。社会组织的专业能力受到社会环境及自身条件的限制，提供的养老服务内容仅限于生活照料方面，缺乏能够为老年人提供精神慰藉的专业人才。

（二）服务质量良莠不齐

社会组织为社区中有需要的老年人提供的社区居家养老服务质量直接影响到老年人的生活质量和健康状况，以及对社会组织的评价。但在实践中仅有部分5A级专业社会组织能够提供高质量的养老服务，大多数社会组织提供的社区居家养老服务质量存在不规范、不专业、服务态度不好等问题。导致老年人对于社会组织满意度低，不认可社会组织提供的服务。

（三）服务模式迭代缓慢

针对社区内老年人的养老问题，早在二十年前就已经提出了相关策略。由于缺少政策支持，社区在养老服务，以及提供养老照料方面的发展一度处于停滞状态。近年来，社区在服务基层群众中发挥的作用逐渐明显，对于社区中养老设施的建设才开始增多，但仍然存在较大的供需矛盾，养老服务建设覆盖面小。普通社区中针对服务老年人居家管理的护理人员缺乏相应的福利补贴和激励政策，缺乏相关对于不同类型的养老服务所制定的严格制度及标准。

三、社会组织承接社区养老服务项目困境

（一）缺乏完备的规范监督评估体系

在社会组织提供的服务条件及服务标准方面，当前我国部分地区和行业出台了一系列针对居家养老服务标准的规定，比如，《居家养老服务规范》和《养老机构社会工作服务规范》。参与社区养老服务的社会组织原则上必须遵守服务规范中的条款来为社区中的老年人提供服务，服务结束之后接受服务对象的评价与反馈，并且针对服务全过程进行跟踪监督管理。但在社区养老服务实践过程中，大多数社会组织提供的服务缺少正规监管，服务对象的评估也存在作假嫌疑，因此，产生社会组织服务能力无法提升的恶性循环现象。

（二）缺乏自主性与可持续发展能力

社会组织参与社区养老服务路径有限，目前主要是通过政府购买的方式开展服务。在这种模式下政府与社会组织是合作的关系，且双方的地位处于不平等的状态，政府依赖社会组织帮助其解决社区内老年人的养老问题，但社会组织过分依赖于政府的扶持，运行资金来源单一，自主性较弱，缺乏独立运营能力和持续造血能力。这种不平等的地位导致社会组织在资金上对政府极度依赖的同时在政策法规和条文制度方面也存在依赖状况。社会组织的发展极大程度上取决于政府的支持与培育，一旦脱离政府的帮扶，社会组织基本就无法在社会中正常运营[3]。

（三）缺乏养老专业性服务能力

社会组织目前能够提供的社区居家养老服务主要以集中助餐助潔服务和文体娱乐服务为主，缺乏针对老年人所提供的上门看病、医疗康复等专业性服务，其服务质量无法获得社区中老年人认可，原因有以下几点。

1.政府规定的社区居家养老服务类别较少

《规范》中规定的服务内容主要以老年人日常的生活照料服务为主。医疗护理等内容被划拨给卫生健康部门，由民政部门负责的社区居家养老服务中不包括医养结合内容，在社会组织承接政府购买服务时也不含上门医疗等相关项目。政府部门之间缺乏联动，导致了社会组织实际提供的养老服务项目类别单一。

2.专业人才团队力量不足

从事老年养老服务工作的社会组织人员必须是与老年人所需要的服务相挂钩专业的人才。但大多数社会组织在资源有限及政府购买能力较弱的情况下无法招聘到专业人才，导致社会组织中缺乏专职人员来为老年人提供专业性的服务。同时在专业人才工作持续性方面也较为薄弱，由于其薪资水平的限制，人才流失问题十分严重。

3.强制性服务保险缺席

老年人的身体原因导致社会组织为其提供服务存在一定意外责任的风险。目前，政府购买的养老服务中仅为服务对象承担了最基础的意外险，而其他可能存在的风险缺少保障，需要老年人自行购买相关保险，但老年人的保险意识不强，也不愿接受有偿服务，所以使得社会组织面临老年人发生意外的责任风险大大增加，缺少为社区老人提供专业养老服务的意愿与动力。

四、社会组织助力社区养老服务体系发展的对策建议

（一）完善社会组织参与社区养老服务相关规范

完善政府对于社会组织参与社区养老服务的监管方式。一方面，政府需要调整策略，减少冗杂的各类检查评估，借助服务评估的方式引导社会组织逐步形成自控机制。同时也要调整政府购买社区居家养老服务项目评价指标，划分为服务对象评价指标和服务项目管理指标，避免单一维度的评价规定而影响整个服务项目的服务效果。着重考查接受服务的老年人本人及家庭对于服务人员态度、整体服务质量的满意度评价。

另一方面，对于整个社会组织自身的服务监督可由社会组织行业协会开展。充分发挥协会的作用，推动养老型社会组织行业协会构建社区居家养老服务行业规范和标准，规范行业内社会组织的服务行为，进一步提高行业整体水平；发挥行业协会在专业培训、职业道德建设、提升行业声誉方面的作用。

（二）强化政府与社会组织合作关系

以“项目制”为抓手，重点强化政府与社会组织间的合作关系。社会组织在关注当下生存状况的同时还要考虑自身长远的发展，通过内化的改革与创新，优化原有的工作模式，提升整合资源能力来适应社会的变化。

目前政府出台了一系列政策培育社会组织，在各方面给予大力支持，但社会组织自身也亟待转型和创新，同时拓展资金来源渠道，调整和优化募资结构，摆脱对于政府购买服务的过度依赖，为养老服务予以有效供给[4]。

在政府购买社会组织养老服务模式中，一方面要明确政府、社会组织、社区老年人三方的利益诉求，寻找三者之间利益之间的契合点，以建立平衡利益机制。但学界并没有与如何表达三者权益，平衡三方利益相关的研究。所以营造良好的服务制度环境，培育成熟的专业社会组织这一责任就落到了市场中。政府需要集中优势在宏观政策调控上，而社会组织则需要在提供精细化、专业化的服务上下功夫。

（三）党建引领“五社联动”提升社区养老服务专业性

1.坚持社区党建引领，优化社区养老服务体系建设

社区党建工作是社会组织蓬勃发展的领路人。将党建工作嵌入到社会组织中，通过引领社会组织发展做到服务内容和模式的不断创新。社会组织借助政治、思想和组织的多方面领导，确保养老服务健康发展，落实老年权益保障；借助有针对性地建设养老需求和服务对接平台，确保养老服务精准有效，满足老年群体服务需求；借助培育老年人专业服务相关机构，提升社会组织的专业服务能力，确保养老服务内容丰富，养老服务模式不断创新。社区养老服务体系只有坚持以党建机制为载体，持续解决老龄化背景下的社会治理问题，才能更好发挥社会组织带来的基层治理效益。

2.加强人才队伍建设，促进社会组织良性发展

养老服务专业人才是推动社会组织服务良性发展的强大动力。社会组织要培育与社会组织核心价值观相匹配的专业技术人才，同样也需要能为提升机构项目执行服务的质量发挥作用的人才，以解决社会组织业务需求和人员专业能力不匹配及缺乏专业领导人员的问题。

强化能力提升。从事养老服务事业的专业人才不论是在服务能力及专业知识方面都应不断提升。社会组织可通过开展长期、短期、理论、实务等不同类型的教育培训，提高相关人员的专业水平，鼓励专业人才考取相关资格证书。养老型人才自身应学习与服务对象需求相吻合的专业知识，积极拓展个人养老服务专业领域。

提高社会地位。社会组织要明确自身的目标和任务，树立品牌意识，优化服务的可持续性。通过社会各大宣传平台，使服务对象及公众认识到社会组织在养老服务事业中的地位与重要性。同时树立优秀养老服务典型人才，以大众喜闻乐见的形式进行传播，使之深入人心，起到提升人才社会地位、获得社会尊重的效果。同时提升专业人才的薪资待遇，完善相关福利制度，吸纳更多优秀人才进入行业。

注重人才培养。各高校可积极培养护理学、营养学、社会工作等养老服务专业相关人才，建设校企合作实训基地，利用养老型社会组织为相关专业学生提供实习机会，将理论融入实务中，提升专业素养。有专业人才需求的社会组织也可通过“人才订单”的模式与职业院校签订定向培养合约。

3.发挥“五社联动”优势，共建社区养老服务体系

在当前“五社联动”机制下，政府购买社会组织服务的力度将得到提升。作为“五社联动”机制发展过程中的重要主体，政府要充当服务项目的发起者、规划者、引导者和监督者，选择干预支点，打破服务盲点，加大对老年人购买养老服务的力度，促进社会组织参与养老产业的发展。推动达成社区、社会工作者、社区社会组织、志愿者、社区慈善多方服务力量的有机融合，进一步提高社区养老服务的供给能力。

结束语

在社会组织助力社区养老服务体系中要有效构建政府与社会组织为一体的养老服务产业可持续供给体系，就必须通过社会组织利用其自身优势将其能够提供的服务融入政府所需的民生服务中，完善社会组织参与社区养老服务相关规范，强化政府与社会组织之间的合作关系，以基层社区作为养老服务平台，坚持社区党建引领，发挥“五社联动”机制优势，共同构建起完善的养老服务体系。

参考文献

[1]刘春湘，姜耀辉.社会组织参与养老服务的逻辑框架：制度环境·主体类型·实践方式[J].吉首大学学报（社会科学版），2020，41（5）：37-47.

[2]李娟.社会组织承接政府养老服务项目面临的制度困境：以新制度主义为视角[J].苏州大学学报（哲学社会科学版），2020，41（2）：44-50.

[3]李芬，梁梦苑.社会组织社区居家养老服务供给研究：基于海口市两个社会组织的个案研究[J].南海学刊，2022，8（3）：10-19.

[4]王士心.社会组织参与政府购买养老服务模式述评[J].现代营销（经营版），2021（8）：118-119.

作者简介：顾安琪（1998— ），女，汉族，江苏扬州人，扬州大学，在读硕士。

研究方向：社区治理，青少年社会工作。