预算管理一体化对科学事业单位预算编制的影响

摘要：近年来，随着预算制度改革的不断深化，我国加快推进预算管理一体化建设工作。作为预算管理的首要环节，预算编制在预算管理中占据举足轻重的地位。在阐述预算管理一体化的背景、内涵及意义基础上，结合北京市A单位预算编制的实践经验，主要探讨科学事业单位在新旧系统下进行预算编制的不同之处，以及使用预算管理一体化系统进行预算编制出现的问题，并就如何解决这些问题提出建议，以期能够为科学事业单位更好地推进预算管理一体化建设提供参考。

关键词：预算管理一体化；预算编制；科学事业单位

0引言

随着预算制度改革的深化，依托于大数据和信息化时代背景的预算管理一体化应运而生。预算管理一体化利用系统化的思维方式对预算管理的全流程进行整合，将管理规则和控制规则提前嵌入信息系统，构建“制度+技术”的管理机制，从而全面提高预算管理水平，对于加快建立和完善现代预算管理制度具有十分重要的意义。其中，预算编制作为预算管理的基础工作和数据源头，是预算管理的首要环节，不仅影响科学事业单位后续的预算执行，还关系到预算管理一体化系统能否成功落地，在预算管理中占据举足轻重的地位。而科学事业单位由于科研项目较多，使用预算管理一体化系统进行预算编制将对其产生较大影响。本文以北京市科学事业单位A单位的实践经验为例，对科学事业单位在预算管理一体化系统背景下的预算编制进行分析，为进一步推进预算管理一体化建设，提高预算编制的准确性、科学性及规范性提供参考。

1预算管理一体化概述

1.1预算管理一体化背景

2019 年 6 月，《财政核心业务一体化系统实施方案》由财政部党组会议审议通过。此后，全国开始加紧推进预算管理一体化建设工作。财政部《预算管理一体化规范（试行）》及与之相配套的《关于预算管理一体化规范（试行）实施有关事项的通知》《预算管理一体化系统技术标准V1.0》等相关文件陆续出台，又进一步加快了中央和地方预算管理一体化建设[1]。2021年3月，国务院印发了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，强调深化预算管理制度改革必须将预算管理一体化建设作为主要手段，并进一步明确提出预算管理一体化建设完成的时间节点。截至2022年底，全国各省份均已成功实现预算管理一体化系统的上线运行，从而开启了预算管理现代化制度的新阶段。

1.2预算管理一体化的内涵

所谓预算管理一体化，是以信息化系统作为主要载体，把统一的管理规则和控制规则提前嵌入预算管理一体化系统这一信息系统，将项目库、预算编制、预算执行、绩效评价、会计核算、资产管理、政府采购、政府财务报告等业务融为一体，实现项目的全生命周期管理[2]。可以用5个“一体化”概括预算管理一体化的主要内容。一是全国政府预算管理一体化。中央和地方政府机关及事业单位要构建严谨的治理体系，从上至下实现预算管理一体化，从而有利于纵向与横向双向管控，进一步合理优化财政资源配置，减少资源浪费。二是各部门预算管理一体化。基层组织部门是最贴近人民的单位，与民生息息相关，通过实施基层单位部门预算管理一体化，有利于加强部门预算的横向管理，保证预算的完善性与准确性。三是预算全过程管理一体化。预算管理的各个环节都需要进行环环相扣的管理控制与监督，要及时做好追踪与反馈，对预算过程中出现的问题及时进行监督与评价。四是项目全生命周期管理一体化。预算管理要实现项目从调研立项到最终评价的全生命周期管控。五是预算數据管理一体化。要坚持“制度+技术”的预算管理，充分利用信息技术，统一数据标准与规则，建立预算管理一体化平台，实现中央与地方、财政与其他部门间的信息数据共享。

1.3实施预算管理一体化的意义

预算管理一体化建设是我国以信息化手段推动国家治理体系及治理能力现代化的体现，是进一步深化预算制度改革的基础，也是做好财政基础工作的重要手段。

预算管理一体化将预算编制、预算执行、绩效评价等各个模块连接在一起，通过国家政务网络实现数据的互联互通和统一控制，使得科学事业单位的财务管理更加规范化和数字化。预算管理一体化有效降低了科学事业单位在编制预算时虚报预算、浪费财政资源的风险，提升了预算编制的科学性和准确性，进而有利于提高预算执行的可操作性。

在预算管理一体化背景下，基础数据填报完成后，所有信息都将按照内嵌于系统中的统一的规则和标准自动生成，并且各个模块之间相互联通。各单位通过一体化系统即可全方位掌握其所属单位的财务状况，提高各级预算管理的规范性和高效性。同时，通过预算管理一体化系统可以实现项目全生命周期管理，对每一笔预算资金进行动态的全过程监控，有利于数据信息的公开与共享，进一步规范各项管理[3]。

2预算管理一体化背景下A单位新旧系统预算编制对比2020年，海南省与河北省作为我国最早的试点地区，自主开发预算管理一体化系统，率先完成预算管理一体化系统各个模块的衔接并投入使用。2021年，北京市选择跟从海南省模式，在全市范围内推广使用预算管理一体化系统。作为北京市一家市级科学事业单位，A单位从2020年便开始深入学习预算管理一体化相关内容，且在海南省成功试点之后，于2021年初积极联系当地相关单位，学习预算管理一体化经验，为2022年预算编制提前做准备。2021年5月，A单位作为测试单位，在北京市财政局进行预算管理一体化系统测试，并对系统提出了相应的改进意见。2021年9月，北京市首次开放预算管理一体化系统，用于2022年预算编制，代表北京市预算管理一体化系统正式上线。相较于旧系统，A单位使用预算管理一体化系统进行预算编制时，存在以下3个方面的显著不同：

2.1经费分类变更

A单位使用旧系统进行预算编制时，经费被分类为基本经费与项目经费两类，而预算管理一体化系统中不再使用基本经费的概念，所有经费均以项目形式进行管理，分为人员类项目、运转类项目和特定目标类项目。对于人员类项目，A单位将本单位在职、退休职工及外聘人员的详细信息录入系统，由系统在预算编制模块自动计算出与人员相关的各项预算经费，从而生成人员类项目支出。运转类项目分为公用经费和其他运转类项目，公用经费同样需要A单位将房屋面积、科研仪器设备、员工职称等基础信息录入系统，由系统直接生成公用经费控制数额。其他运转类项目与特定目标类的概念则与原先的项目经费类似，由A单位储备于项目库中，审核通过后进行预算编制。

2.2设置项目库

相较于旧系统只能在预算开网时录入项目，预算管理一体化系统采用了项目库的概念。项目库常年开放，一旦有合适的项目，A单位全年均可申请。经由财政部门审核后，批准的项目每年10月份将会进入预算编制阶段，增强了项目立项的可靠性与可行性，有利于预算部门提前谋划和储备优质项目，使得A单位一部分项目在预算编制开始前就已经储备到位。此外，项目库内需要A单位的每个预算项目均填报绩效目标表，便于财政部门对后续项目的执行情况进行绩效评价，从而提高项目的执行效率。

2.3预算编制细化，流程复杂

在进行预算编制时，A单位使用旧系统只需直接录入项目名称、申报理由、功能分类及经济分类等少量内容，同时上传申报文本、可行性研究报告、绩效目标表等申报材料。项目提交成功则代表预算编制完成，需要修改时，也只需要专管员自己退回即可，流程较为简单。而预算管理一体化系统则将预算编制流程分成了项目库和预算编制两个模块，增加了项目储备环节。在项目储备阶段，A单位需要在项目库模块进行项目登记及项目入库操作。项目入库时，填报基础信息表、测算明细表和绩效目标表，依据项目需要选择填写资产配置表、事前绩效评估表及政府采购表，且每一类项目填报的模板均不相同。项目库模块审核通过之后进入预算编制阶段，还需填报测算明细表、绩效目标表、资产配置表和政府采购表4张表的本年预算数。在下一阶段时，财政部门将会下达控制数，且A单位还需要将所有项目进行细化，将控制数细化至每个项目。同时，从项目登记开始到最终的项目细化，财政部门均需进行专管员、处长逐级审核，出现错误时，也需要逐级返回进行修改。

3预算管理一体化背景下A单位预算编制中存在的问题

3.1对预算管理一体化认识不足

预算管理一体化系统涉及多方面的数据维护，需要科学事业单位各个业务部门与财务部门合作完成，但是现在预算管理一体化系统的宣传与培训仅针对财务人员，预算编制工作也主要依赖于财务人员。而实际中，使用预算管理一体化系统进行预算编制时，十分强调基础数据的收集，包括人员基础信息与资产基础信息，主要由人事部门与资产管理部门负责。这些基础数据的真实性与准确性会对预算编制的质量产生决定性影响。同时，由于预算管理一体化系统项目入库时填报内容较多，科研人员对该系统并不了解，申报项目时提交的材料无法满足系统填报要求，需要多次返回修改，从而影响了填报效率。

3.2绩效目标表填报不够便利

使用预算管理一体化系统进行预算编制前，必须先进行项目入库，每个项目均需填报绩效目标表，主要内容包括产出指标、时效指标、成本指标和满意度指标4个一级指标，每个一级指标下还需要填报多个相应的二级指标与三级指标。A单位每年申报项目将近200个，其中还有数量较多的打包合并项目，每个项目由几个甚至几十个课题组成，在填报绩效目标表时，填报的绩效指标内容较多。而绩效目标表无法进行系统导入，也无法整张报表或整行进行复制粘贴，导致A单位的财务人员需要依据科研人员提交的材料手动填报，花费了大量时间，且难免出现错误。

3.3人员数据导入量大

预算管理一体化系统需要填报的人员基础信息十分详细，主要包括姓名、人员状态、学历、参加工作时間、进入本单位时间、退休时间等大量内容，需要查阅个人档案由人工进行填写，工作量很大。预算管理一体化系统要求补充的很多个人信息实际上本身并不影响预算。A单位作为科学事业单位，下设16个研究所，员工较多，只能由各个研究所自行依据模板填写人员信息。而由于填报人员水平不一，导入数据时容易出现调整模板、数据错误等问题，需要多次进行检查、修改才能将数据正确导入，从而降低了预算编制效率。

3.4非一年期项目操作较为复杂

预算管理一体化系统在项目入库时可以将项目选成长期项目，并在次年直接进入预算编制阶段，旨在减少重复入库，提高编制效率。但是，在编制2023年预算时，A单位发现，历年都有的信息化类项目由于入库的项目金额为上一年的金额，直接进行预算编制会导致系统提示预算金额不足，必须回到项目库，对2022年该项目进行预算调整，将该项目金额增加2023年的预算数，审核通过后再进行编制，操作流程较为复杂。另外，科学事业单位资金项目还可能存在需要两年、3年乃至5年完成的多年期项目。例如，科学事业单位资金项目共计1 500万元，分3年使用，每年预算500万元，如果第一年还剩余100万元，第二年经过重新测算需要使用600万元，通过项目调整进入预算编制以后，该项目当年的100万元已经占用了项目的预算额度，而无法通过项目调整将第二年的预算调为600万元。A单位在编制2023年预算时尚未解决该类问题，只能重新入库1个新项目来申报预算。

3.5对预算管理一体化系统的培训较少

财政部门针对预算管理一体化系统的相关培训内容较为宏观，对实际操作缺乏具体的指导，同时培训机会也较少，培训深度不够。A单位缺乏用户与技术人员之间、用户与用户之间互相交流、反馈的平台，尤其是每年进入预算编制阶段，编制时间较短，容易出现较多无法自行解决的系统操作问题，难以联系上技术人员，导致在技术操作上占用大量时间，进一步使预算编制效率下降。

4预算管理一体化背景下预算编制改进建议

4.1加强领导，统一部署，提高认识

预算管理一体化现已在全国实施，无论是中央财政部门还是地方财政部门均在积极地开展此项工作。但是，现阶段预算管理一体化工作主要还是依赖于财务人员，领导层对预算管理一体化的认识还不足，认为预算管理只是财务人员的工作。然而，实际工作中，预算管理与单位的各个环节均密切相关，且随着预算管理一体化系统的实施，预算编制流程更加严谨，内容更加细化，基础信息更加完善，完全依赖财务部门进行填报并不现实。财政部门可以组织各单位召开专题会议，加强宣传预算管理一体化系统应用工作，提高各单位领导对实施预算管理一体化重要性与必要性的认识，由领导层进行统一部署，各个业务部门与财务部门共同合作，完成预算编制工作。

4.2提升相关工作人员业务水平

预算管理一体化系统流程烦琐、内容较多，在预算编制时实际操作较为复杂，这对科学事业单位财务人员提出了更高要求。财务人员不仅要具备相应的财务专业知识，而且要能够熟练操作信息化系统。因而，科学事业单位的财务人员在增加自身财务知识储备的同时，还要学习预算管理一体化信息系统相关操作技能，与其他单位相关人员进行经验交流与探讨，不断提升自己的业务水平。另外，科学事业单位应该更加重视财务方向的人才队伍建设，选拔一批有能力的人员进入财务岗位。

4.3增加绩效目标表导入功能

预算管理一体化系统中每个项目均需填报绩效目标表，并且填报时无法整个表格或整行复制粘贴。当项目较多或绩效目标填报内容较多时，工作量较大，容易出现错误，导致预算编制效率及正确率降低。建议预算管理一体化系统在该表中加入导入按钮，可以将科研人员按照导出模板填报的绩效目标表直接进行导入，从而简化项目预算编制，提高预算信息准确率。

4.4对长期项目直接进行预算编制

有一部分项目作为长期固定项目，科学事业单位每年都需进行申报且金额稳定。选择长期项目以后，该类项目在进行第二年预算编制时会主动进入预算编制模块，但该类项目入库时无法预测项目年限及总金额，即使可以直接进行预算编制，也仍需要回到项目库进行预算调整，并未使得编报更加便捷。针对该类项目，财政部门可以单独开发相应的功能，在预算编制时直接增加项目金额，而无须返回项目库进行操作。

4.5开展系统培训，增加交流、反馈平台

由于预算管理一体化系统仍处于不断完善阶段，每年在进行预算编制时，科学事业单位均会对系统的使用产生新的疑问，技术人员很可能由于用户众多而难以回应。因此，一方面，财政部门应定期对各个单位深入开展预算管理一体化操作相关培训，尤其是针对单位提出的新问题进行重点讲解，帮助系统使用者掌握预算管理一体化系统操作技术，提高技能水平；另一方面，财政部门应建设用户和技术人员之间、用户之间的交流反馈平台，使得单位在使用该系统时，出现任何问题都可以和技术人员及其他用户进行及时沟通，更有效地解决实际操作中遇到的问题。同时，由于预算编制涉及大量人员、资产等详细基础数据，其他运转类项目与特定目标类项目则涉及较多填报内容，需要各个业务部门也对预算管理一体化系统有一定的了解。科学事业单位内部需要对业务部门及科研人员进行一体化系统培训，让各个部门熟悉一体化系统的操作方法，从而有利于基础数据及预算项目的顺利填报。

5结语

预算管理一体化以预算管理体系的统一为核心和原则，提升规范化与标准化，消除预算管理中存在的薄弱点，進一步全面深化预算管理体制改革，推进建立现代财政制度[4]。科学事业单位需要树立预算管理一体化意识，以预算编制为出发点，激励业务部门与财务部门通力合作，提高预算编制的科学性、准确性和规范性，提升预算管理水平，促进科研工作高质量开展。

参考文献

[1]王晨楠，苏胜东.预算管理一体化背景下事业单位的预算编制问题探究[J].冶金管理，2022（17）：4-6.

[2]赵冬琦.对预算管理一体化中项目库建设的思考：基于科研事业单位[J].商业会计，2022（22）：29-33.

[3]乐音.浅析预算管理一体化改革下农业科研单位财务管理转型[J].中国农业会计，2023，33（11）：28-30.

[4]伍光明.预算管理一体化对事业单位会计核算的影响探究[J].财会通讯，2022（15）：104-107，128.

收稿日期：2023-09-11

作者简介：

唐林霞，女，1991年生，硕士研究生，会计师，主要研究方向：预算管理、内部控制。