生态红线需从“虚线”变为政策“实线”

生态红线划定后落地很难，不同地方政府对生态红线的认识会不同

划定生态红线不是目的，最关键的是划定之后的管理要有严格的制度保障

生态红线需从“虚线”变为政策“实线”

如何将一条条生态红线从地图上的“虚线”

变成政策上的“实线”既是当前的难题，

也是必须完成的任务，

亟待通过立法、

采取各项管理措施等去解决实施。

生态红线目前协调困难

邹长新表示，目前尽管生态红线被提得很多，也很有高度，但是国家层面还没有相关的具体法律法规或配套政策、管理办法，这也导致了红线划定摇摆不定，落地有难度。

首先，与生态环境相关的政府部门众多，统筹协调起来很困难。比如林业部门管森林、湿地和荒漠，农业部门管草地，国土部门管土地，水利部门管水环境。目前我国各类保护区分属林业、环保、住建、农业、国土、海洋等各部门，在各种各样保护区的红线内，矛盾与冲突就会出现，比如在有些地方，“退耕还林”与“毁林复耕”一直在拉锯。还有林业部门为保住林业面积，要求坡度在25%以上的土地改为林地，而当地农业部门则尽可能扩大耕地面积。

其次，据邹长新介绍，他们在划定生态红线的过程中还要和地方政府博弈，在一些试点地区，他们认为很重要的地方需要保护，但是到了实地，却马上要进行开发了，而且是合法的土地规划，已经报政府批准，建工业区、港口等，矛盾很尖锐。

对于生态红线划定目前所出现的混乱局面，环保部有关负责人表示，生态功能红线划定是一项系统工程，应在不同区域范围内根据生态保护对象的功能与类型分别划定，通过叠加分析综合形成国家或区域生态功能红线。

红线划定后需相关管理保障措施

高吉喜说，生态红线划定后落地很难，不同地方政府对生态红线的认识会不同。同时，生态红线的划定肯定会影响到地方当前的经济发展。如果有些地方只顾当前利益，实施会较慢。他同时表示，其实红线划定的区域并不是画地为牢，而是在不影响生态功能的前提下允许有适当的人类活动，划定红线并不是说划了以后就不能开发了，而是需满足三个限制性的条件：一是面积不能缩小；二是性质不能改变；三是功能不能降低。在满足三个条件下，就可以进行开发活动。红线的落地，既要保证特别重要的生态保护地得到保护，同时也不能影响当地的发展。

高吉喜介绍说，在生态红线划定的区域进行什么样的开发活动，就与生态红线内保护的功能和对象有关。例如对以物种保护为主的区域，保护的要求会更严格；对于保护某一生态功能为主的地区，管控也许可以相对宽松；对于破坏严重、需要休养生息的，管控就会严格；对于已经有所恢复的，也许相对可能放宽管控措施。也就是说，保护的程度既取决于保护的对象，也取决于保护的成效。但是生态红线不是借鉴自然保护区的分级的管控方式（核心区、缓冲区、试验区），而仅仅就是一条红线，管控程度不一样是根据保护的对象和目标的差异来确定。

生态红线一定是“刚性的红线”，划定之后就不会再改变。为了防止像之前各种保护范围的划定经常出现划定后迫于经济发展的压力不断变动的现象和问题，高吉喜认为有三个途径可以作为保障：第一，靠管控制度保障；第二，建立红线的绩效保护评估制度，让当地的政府切实承担起相应的责任，将红线的保护纳入地方领导干部的政绩考核；第三，建立有效的公众监管体系，让公众参与监管，通过公开，让老百姓成为生态红线的重要维护者。

邹长新表示，划定生态红线不是目的，最关键的是划定之后的管理要有严格的制度保障，要像对待耕地一样，有总量的保障，还需要建立监测网络或监测平台、分级管理的长效机制。划定红线肯定会牺牲一部分人或一部分地区的发展机会，所以，生态补偿也要跟上。

红线落地还需立法推动和保障

如何保证生态红线落实到实处，全国“两会”期间，很多代表和委员都认为需要进行立法推动，需要拥有相关法律保障实施，认为我国相关法律法规还不完善，生态领域上升到法定层面进行保护，希望将生态红线在纳入环境保护法中。

全国政协委员周健民认为，要抓紧建立健全生态红线管理法律法规体系。根据生态红线的内涵和定位，研究制定生态红线的保护机制，并纳入相关法律法规中。同时，逐步将生态红线评估结果纳入各级党政领导干部的综合考核评价体系，对那些不顾生态环境盲目决策，触犯生态红线、造成严重后果的人，必须追究法律责任，并且应该终身追究。

全国政协委员霍学喜认为，现在最大的问题就是怎样将口号变成实际。很多东西只在口头上，没有实际行动，而且对“没有落实”也没有跟进的惩罚措施。要想让生态红线真正有效，单靠行政法规推动生态红线划定，力度是远远不够的，应该上升到法律高度，纳入立法规划。要根据十八届三中全会提出的“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”，把它跟干部考评机制结合起来，变成一项考评指标。在这个制度下，官员在规划发展的时候自然就会考虑生态因素，把生态红线从地图上的“虚线”变成政策上的“实线”也将变得更加容易了。