川渝跨界流域合作治理内生动力演化研究

吴文建,陶 宇,张 磊

(重庆科技大学法政与经贸学院,重庆 401331)

成渝地区双城经济圈建设是中国区域发展战略之一。四川省自北向南共有达州、广安、遂宁、资阳、内江、泸州6市17个区县(市)与重庆市13个区县交界,共分布着流域面积达50km2以上的干流52条。干流跨界、共界、往复游动情况复杂,由川入渝的河流有30条,由渝入川的有22条。如此复杂的状况决定了川渝两地跨界流域合作治理的动力必须形成合力。若跨界河流的上下游及左右岸治理措施不统一、执法尺度不一致、治污时限不同步,则无法实现两地政府生态共建、环境共保的共同目标。2016年以来,针对川渝两地跨界流域治理问题,各方面密切合作,组建了川渝河长制联合推进办公室,签署了系列合作协议,取得了阶段性的成绩。但跨界流域合作治理推进过程中面临着集体行动的逻辑困境,即理性主体在实现集体目标时存在搭便车倾向,表现在两地各层级政府合作治理工作推进过程中较多依赖上级指令,合作力度存在县—乡(镇)—村逐级衰减的现象,常态、持续、精细的合作治理机制尚未形成。解决这一困境的关键是激发两地政府的内生动力,从“要我做”转变为“我要做”。为此,本文探析了川渝跨界流域治理中基层地方政府合作的内生动力,进而剖析各动力因素在动态博弈中双方主动达成合作联盟的作用机制,以期为川渝跨界流域合作治理提供参考。

1 文献综述

跨界环境治理按参与主体分为单边属地治理和合作治理两种类型。单边属地治理的环境政策外部性一直备受研究者关注。赵帅等[1]发现,伴随着本地环境规制强度的提高,污染产业会发生区域转移,若邻地产业承接,短期内会提高其收入水平。

目前,跨界环境合作治理能取得更好的治理效果已成为学术界共识[2]。跨界环境合作治理的研究,一方面集中于中央制度层面的影响因素。唐学军等[3]认为,“央地分权”制度无法有效支撑地方政府开展跨区域深层次的环境协同高效治理。金刚等[4]发现在分权治理结构和政绩考核体制的双重作用下,地方政府为城市生产率增长而展开竞争,在环境政策上会形成逐底竞赛和竞相向上的策略性行为。温雪梅[5]认为,地方政府协作行为的重要变量有两个:制度安排和府际网络。另一方面,研究关注跨界环境合作治理的动因。郑石明等[6]针对珠江三角洲大气污染治理,提出了以经济激励为基础、压力激励为补充的双重激励环境。何奇龙等[7]认为,将大气质量作为政绩考核指标有助于地方政府环境合作治理。李辉等[8]认为,中央的任务压力与地方合作成本之间的差值决定了地方政府的合作意愿。王超奕[9]提出了引力、压力、推力、阻力等府际合作动力机制。在跨界流域合作治理研究方面,陈冠宇等[10]研究了长江流域生态治理的政策执行情况;邵莉莉[11]研究了跨界流域生态系统利益补偿法律机制构建问题,而具体针对川渝跨界流域合作治理的文献并不多。

综上,已有文献大多认为中央的奖励和惩罚力度是跨界环境合作治理的重要因素,将中央作为跨界环境合作治理的主要外部推力来源,较少关注跨界环境合作治理的政府内生动力。而内生动力的研究则较广泛地应用于脱贫攻坚[12]、乡村振兴[13]、经济增长[14]等领域。

国家层面出台了许多促进跨界环境合作治理的政策,但“要我做”和“我要做”的政策执行效果差异较大。不同于京津冀、长江三角洲、粤港澳等地区,川渝两地生态共建和环境共保的实现更多依赖于两地政府的内生动力。

2 基本假设和模型构建

地方政府要寻求行政区域边界内的环境利益最大化,极易采取机会主义方式逃避本应由自己承担的环境污染,如将污染相对较大的企业或产业转移到流域周边,不愿配合周边地区共同治污,从而导致单边属地环境规制不能达成一个满意的结果。跨界流域合作治理具有跨区溢出的外部性,双方合作才是最佳路径,但双方都不能确定对方的参与行为及程度。若单边属地单独治理,则会限制该地区的经济发展,地方政府的理性选择是不进行环境治理;若双方均积极主动地进行合作治理,则双方的流域治理效果比较理想。跨界两地的基层地方政府应不断学习、模仿和试错,以寻找最好的策略。

2.1 猎鹿博弈原理及适用性

猎鹿博弈(stag hunt game)的原理是:两个人出去打猎,猎物为鹿和兔,他们互相不知道对方选择的猎物。如果选择鹿,则需要另一人也选择鹿,合作才能成功狩猎。若选择兔为猎物,则不合作也能成功,但是猎兔的收益要小于猎鹿。

川渝两地为加强河流联防联控,省、市及地方政府先后签署了一系列的合作协议,建立了跨界流域联防、联治机制。一方面,川渝两地跨界流域治理问题涉及州、区、县、市等不同行政区域各层级政府的交叉多重管理,且两地的环保标准是有差异的,因此执行高标准的地区必然要付出较高的成本;另一方面,因河流纵横交错、流向复杂,川渝两地跨界污染责任界定、纠纷处置较困难,因此治理主体很容易存在搭便车动机。尽管川渝两地省市级层面已经达成合作治理的共识,但在具体执行过程中,川渝两地各级政府是否实际采取积极有效的合作策略很难互相知晓。如按照四川省某县的跨界流域治理环保标准,其水质已经达标,但按照重庆的水质标准可能还没达标。一方面,四川省考核该县政府的环保工作是否合格,即便没达到重庆市的水质标准,该县也没有责任;另一方面,若该县继续支付较高的治理成本,短期内不会给本地带来经济效益,因此作为理性经济人,该县没有动力继续追求达到更高标准的水质要求。但为了完成合作治理的任务,该县也可能做一些表面的合作工作,但是否真正进行合作策略重庆市很难知晓。

因此,可以认为川渝两地政府选择合作策略(指实际积极有效合作的策略)或非合作策略(指非实际消极有效合作策略,表现为签署了原则性条款的合作协议,却没有采取具体的治理措施、工作任务和资金保障落实等)时,互不知道对方的实际选择策略。根据猎鹿博弈原理,因信息不对称,对方都将牺牲环境共治的长远利益来换取眼前非合作治理的利益。即如果选择合作(鹿),则需要另一方也选择合作,才能达到流域合作共治的效果;若选择非合作治理,也能获得短期收益,但其实际是搭便车行为,其收益要小于合作治理。

根据奥尔森集体行动逻辑,理性追求私人利益的个体不会采取行动实现他们的共同利益。鉴于此,本文基于有限理性假设,从集体行动的逻辑视角,构建川渝两地政府跨界流域合作治理的猎鹿模型,探析博弈双方合作治理的演化稳定均衡策略,并考察各类动力因素对演化均衡状态的影响。

2.2 基本假设

2.2.1合作主体

有限理性的重庆市(渝)、四川省(川)两地政府构成博弈双方,其合作行为的本质是基于对治理成本、合作风险、治理收益的权衡。由于川渝跨界流域涉及的市、县、乡、镇、村行政级别差异较大,为了简化计算,假设归属重庆市的各行政区域为重庆市地方政府,用数字1表示,归属四川省的各行政区域为四川省地方政府,用数字2表示。宪法规定地方人民政府设在省、直辖市、市、市辖区、县、乡、民族乡、镇,因此本文讨论的地方政府为除中央政府之外(包括省及省以下)的各级人民政府[15]。双方参与的跨界流域合作治理的决策行为同质无差异,但跨界共治获得的各自收益和付出的成本有差异。

2.2.2内生动力

地方政府进行流域合作治理获得的多重收益主要包括责任追究损失、政治业绩价值、社会发展价值、经济收益损失等,这些因素也能成为激励各级地方政府积极合作的内在动力。

a.责任追究损失(F):中央的惩罚力度被认为是府际环境合作治理的重要影响因素[16]。地方政府参与跨界流域合作治理,部分原因是担心因流域污染被群众举报、被中央巡查通报批评等造成责任追究损失。主要发生的情形为:若双方合作,则双方责任防范损失发生概率较低,设概率为0;若一方非合作,则责任追究损失发生概率为a(0

b.政治业绩价值(G):干部考核是基层政府政策执行力的动力机制[17]。政治业绩价值主要包括完成上级部门对环境质量的考核,享有川渝两地生态环境共建、生态共保的美誉,内心执政为民的责任感和自我价值实现的成就感,这些因素均驱动各级、各部门政府官员采取流域合作策略。同一流域治理,两地合作则获得的政治业绩价值一样。

c.社会发展价值(S):对生命共同体的共识,是各级政府解决生态环境治理壁垒的根本途径,是以生态价值观为导向培育生态环境协同治理的文化传承,可以内化为稳固持续的源动力[18]。流域治理可以改善流域周边的社会民生,促进文化传承,维护社会稳定等,将带来巨大的生态价值,有利于川渝两地成为具有全国影响力的高品质生活宜居地。这些社会发展价值的实现,也成为川渝各级政府跨界流域合作治理的动因之一。假设同一流域,两地合作治理则获得的社会发展价值一样。

d.经济收益损失:推动经济高质量发展是川渝两地经济发展的首要目标,也是衡量两地政府政绩的重要指标。一条跨界河流涉及川渝两地多个不同层级的行政区域,各行政单元间的经济发展水平差异较大。生态旅游、农业发展、投资增长等经济收益与流域环境相关,而经济收益是地方政府流域治理的主要动因。①经济收益增值与治理成本。如果两个地方政府都选择合作策略,设可以从流域治理中获取的经济收益增值为M,付出的治理成本为C。流域治理对各地区经济发展的贡献水平有差异,因此各地区M不同。川渝两地各行政单元之间所在的流域上下游不一致,因此其治理成本也有差异。②搭便车经济收益。王宇澄[19]研究表明,我国省际环境规制竞争具有明显的跨界溢出效应,地方政府在环境规制正外部性强的污染治理中存在搭便车动机。如果一方采取合作策略,另一方采取非合作策略,采取合作策略的一方如关停或转移高污染企业,短期内付出的治理成本且造成本地经济损失为R(R>0),但同时因环境改善获得的一部分经济收益增值为E(E

2.2.3内生动力驱动下的策略集合

重庆市地方政府在内生动力驱动下可选择的策略集合为(合作,非合作),选择合作策略的概率为x,选择非合作策略的概率为(1-x);同样四川省地方政府可选择的策略集合为(合作,非合作),选择合作策略的概率为y,非合作策略的概率为(1-y),由此建立猎鹿博弈支付矩阵,如表1所示。

表1 川渝两地地方政府猎鹿博弈支付矩阵

2.3 跨界流域环境共治内生动力演化博弈模型

2.3.1内生动力驱动下的期望收益及复制动态方程

受四川省地方政府策略的影响,重庆市地方政府选择合作的内生动力取决于期望收益U11:

U11=y(M1+G+S-C1)+(1-y)(E1-R1-aF)

(1)

选择非合作的总期望收益U10为

U10=y(E2+R2-L1-aF)+

(1-y)(E1-L1-F)

(2)

则重庆市地方政府1的总期望收益U1为

U1=xU11+(1-x)U10=xy(M1+G+S-C1)+

x(1-y)(E1-R1-αF)+

y(1-x)(E2+R2-L1-αF)+

(1-x)(1-y)(E1-L1-F)

(3)

根据复制动态方程,x的动态变化过程满足:

y(M1+G+S-C1-E1-R2+L1+aF)-

x(1-x)(1-y)(R1+aF-L1-F)

(4)

A1=M1+G+S-C1-E1-R2+L1+αF

B1=R1+αF-L1-F

则式(4)可以写成:

(5)

式中:A1为在四川省地方政府采取合作策略下,重庆市政府采取非合作与合作策略之间的净收益额,即搭便车收益;B1为在四川省地方政府采取非合作策略时,重庆市地方政府的搭便车收益。

四川省地方政府的合作策略期望收益为U21,非合作策略期望收益为U20,则

U21=x(M2+G+S-C2)+

(1-x)(E2-R2-aF)

(6)

U20=x(E1+R1-L2-aF)+

(1-x)(E2-L2-F)

(7)

则四川省地方政府总期望收益为

U2=yU21+(1-y)U20=yx(M2+G+S-

C12)+y(1-x)(E2-R2-αF)-

(1-y)x(E1+R1-L2-αF)+

(1-y)(1-x)(E2-L2-F)

(8)

根据复制动态方程,四川省地方政府采取合作策略概率y的动态变化过程满足:

G+S-C2-E2-R1+L2+aF)-

(1-x)(R2+aF-L2-F)]

(9)

令A2=M2+G+S-C2-E2-R1+L2+aF

B2=R2+aF-L2-F

则式(9)可以写成

(10)

复制动态方程(5)(10)组成的微分方程组(11)为地方政府非对称博弈的复制动态系统。

(11)

式(11)解释了双方策略选择的概率随时间的演化趋势,其解曲线即为内生动力的动态演化过程,其稳定解即为均衡点,均衡点能够抵抗微小突变的侵略。

2.3.2集体行为演化稳定策略

为进一步分析川渝两地非对称博弈的影响,根据式(5),重庆市地方政府选择演化稳定策略(evolutionary stable strategy,ESS)的条件是F(x)=0且F’(x)<0。

令F(x)=0,可得x=0或1,或y*=B1/(A1+B1)。B1/(A1+B1)的含义是对方采取非合作策略下获得搭便车收益的概率。

a.当y=B1/(A1+B1)时,F(x)=0,表明当y=B1/(A1+B1)时,重庆市地方政府采取非合作策略,且为稳定状态。

b.当y≠B1/(A1+B1)时,令F(x)=0,得x=0、x=1,这是重庆市地方政府策略复制动态方程的两个稳定点,此时有两种情况:①若y>B1/(A1+B1),则有F’(x)|x=0>0,F’(x)|x=1<0,表明重庆市地方政府选择的合作策略是稳定状态,选择的非合作策略是不稳定状态;②若y0,表明重庆市地方政府选择非合作策略是稳定状态,选择合作策略是不稳定状态。

将5个纳什均衡点代入式(11)对应的雅可比矩阵J中,如果满足行列式detJ>0,迹trJ<0,则均衡点为演化博弈的局部渐进稳定不动点,即演化稳定策略。根据雅可比矩阵的局部稳定分析法,对5个纳什均衡点进行稳定性分析。该模型的雅可比矩阵J为

(12)

5个局部纳什均衡点在对应detJ、trJ的具体取值如表2所示。

表2 detJ、trJ取值及结果

而根据演化博弈稳定条件detJ>0、trJ<0,实现(1,1)是稳定点,则需要满足A1、A2、B1、B2>0,即

A1=M1+G+S-C1-E1-R2+L1+αF>0

(13)

B1=R1+αF-L1-F>0

(14)

A2=M2+G+S-C2-E2-R1+L2+aF>0

(15)

B2=R2+aF-L2-F>0

(16)

3 仿真结果分析

对于ESS,系统最终的演化结果取决于初始条件,即初始的合作概率。在给定初始的合作概率后,需进一步根据参数的不同取值范围分析地方政府博弈系统纳什均衡点的稳定性。通过对混合策略的动力参数敏感性进行分析,可更为直观地观察到地方政府策略选择的动态演化过程,最后运用MATLAB仿真工具模拟初始值向均衡点的动态演化轨迹。

基础情景设为行政级别、内生动力来源完全相同的两地基层地方政府,满足A1、A2、B1、B2>0,合作净收益大于非合作净收益时,在满足各条件的基础上为各参数赋值,分别取值为R1=R2=15,C1=C2=14,F=3,a=0.5,M1=10,M2=10,G=5,S=5,L1=L2=15,E1=E2=3,均满足条件A1、A2、B1、B2>0。

3.1 初始合作概率对双方内生动力演化的影响

分别以x、y表示由川渝两地地方政府环境偏好等决定的初始合作概率,不同初始合作概率下的演化结果如图1所示。当x=y=0.02

图1 不同初始合作概率下的演化结果(F≠0)

假设x=y=0.2>B1/(A1+B1),由图1可知,合作概率曲线从0.2逐渐上升,且上升速度较快,进而趋向合作策略的均衡点(1,1),表明当合作概率高于搭便车收益获得的概率时,双方会倾向于合作,反映出地方政府只要合作策略所获得的收益大于搭便车收益,且知道大多数参与者也将采取流域合作策略时,均将积极参与流域合作治理。由此,理想的合作演化策略得以实现。从图1可知,初始合作概率大的曲线容易形成合作均衡,搭便车收益获得的可能性降低更有利于促进双方合作。

3.2 责任风险变动对双方内生动力演化的影响

对比图1,其他条件不变,当责任追究损失F=0,即川渝两地的环保工作不受中央巡视组的审查,也没有群众举报、污染责任等需要承担时,分别取初始合作概率0.4、0.6,演化结果如图2所示。由图2可知,初始合作概率为0.4时地方政府倾向于不合作,而初始合作概率为0.6时倾向于合作,说明中央政府的督察外力以及群众监督举报等责任风险机制对促进地方政府合作起到了积极的作用。

图2 不同初始合作概率的演化结果(F=0)

图3为当F=0时,提高政治业绩价值和社会发展价值(G从5到7,S从5到6),即仅奖励无惩罚措施情形的演化结果。较图3(a)而言,图3(b)中达到均衡点(1,1)的演化时间缩短了,说明随着政治业绩价值和社会发展价值的提高,大多数情况下川渝两地地方政府倾向于合作,表明政治业绩价值和社会发展价值的提高有利于驱动双方合作。

图3 G、S变动下的演化结果(F=0)

3.3 非合作经济收益不对等对双方内生动力演化的影响

在基准情景中,重庆市地方政府与四川省地方政府的非合作经济收益对等,即R1-L1=R2-L2。初始合作概率及其演化结果见图4(a)。很明显,初始合作概率越高,内生动力趋向合作的可能性就越大。

图4 非合作经济收益对演化结果的影响(F≠0)

当其他条件不变,两地的非合作经济收益不对等,重庆市地方政府采取非合作策略比四川省地方政府更具经济优势时,即满足R1-L1>R2-L2;而四川省地方政府可以获得较高的搭便车收益,即R1-L2

在非合作经济收益不对等的条件下,如果没有责任追究损失,即F=0,则无论初始概率是多少,双方的策略终将演化为非合作,演化结果如图5所示,双方行为会趋向非合作均衡点(0,0)。对比图4(b)可知,责任追究损失在激励双方合作方面发挥着不可替代的作用。

图5 R1-L1>R2-L2的演化结果(F=0)

4 结论与建议

4.1 结论

a.川渝两地基层政府在跨界流域合作治理问题中缺乏主动性,解决跨界问题需要激发两地的内生动力,包括责任追究损失、政治业绩价值、社会发展价值、经济收益损失。这4种利益相互作用,是激发两地流域共治内生动力的重要因素。

b.理想的演化稳定策略(ESS)取决于搭便车收益概率,搭便车收益概率是指搭便车经济收益与策略选择收益差的比值。当合作概率高于搭便车收益概率,双方会倾向合作;降低搭便车收益获得的可能性更有利于促进双方合作共治内生动力产生。

c.巡查、监督举报等责任风险对促进合作治理起到了积极的作用,特别是在非合作净收益不对等的情况下,对促进双方合作起到了不可缺少的作用。非合作净收益对演化结果变动影响较明显。

4.2 建议

a.将责任、政治、社会、经济等指标纳入川渝跨界流域治理的绩效考核,以外力激发内力,形成“我要做”的思想。强化双方合作意识,深入推进落实川渝两地跨省河长制,使之成为突破行政区划的流域治理规则,作为跨界流域治理事宜的主要制度依据。为激发内力,建议以加强非物质形式的正激励为主,如宣传跨界流域治理成效的经验事迹,对流域治理绩效不定期排名,形成竞争性激励,使其成为集体行动的内在动力。

b.四川省的部分排污标准、产业准入等要求略低于重庆市,为减少搭便车收益行为的产生,建议尽快协商统一排放标准,标准低的个别地区要尽快向高标准看齐;在考虑跨界地方经济发展差异的基础上,逐渐统一产业准入标准,实现治污同步、力度一致;将流域治理监管结果列为政绩考核的重要指标,使其成为川渝两地参与流域合作治理的内在约束与外在激励。对合作落到实处的川渝两地地方政府,在报纸、媒体等渠道予以表扬、授予荣誉称号等正向激励;对不合作甚至恶意破坏合作的地方政府,给予曝光、通报批评等惩罚;跨界各基层政府通常会根据当地经济状况和产业结构选择不同的治理侧重点,易致许多协议难以落实,建议高一级权威机构指导监督合作。

c.依托川渝两地在全国首创的跨省河长制联合推进办公室,具体细化推进公众监督机制,构建常态化巡河制度,确保信息共享、问题互通制度等,鼓励社会力量参与跨界流域合作治理。针对不同流域的具体情况,编制“一河一策”综合治理方案,进一步找准问题、细化措施、明确责任,以问题导向推动工作落实,真正实现治理成效的“1+1>2”。