推进托育机构高质量建设，促进托育服务行业可持续发展

编者按：党的十八大以来，党和国家高度重视婴幼儿照护服务。习近平总书记在二十届中央财经委员会第一次会议上强调，大力发展普惠托育服务体系，显著减轻家庭生育、养育、教育负担，提高人口整体素质，以人口高质量发展支撑中国式现代化。提供高质量的托育服务是我国支持生育、保障民生的工作重点。

近些年，在国家的重视下，托育服务取得飞速发展。据全国托育服务工作推进会上介绍，截至2022年底，我国共有7.5万余家托育机构，全国托位供给超过千人口2.5，与此同时，家长对托育服务的需求也日益增长，从关心“有没有”到关注“好不好”，托育服务质量成为广大家庭最为关心的问题。如何让广大婴幼儿家长“托得放心”成为一段时期内托育服务工作的重点。推进托育机构高质量建设，促进托育服务行业可持续发展也成为行业发展的重要内容。本期特邀四位专家从“托育机构质量建设”“托育政策与供给”“女性生育养育意愿”“人口高质量发展”等多视角对新时代托育机构的高质量建设建言献策。

观点：多举措推动托育服务高质量发展是推进新时代高质量发展的重要内容

丛中笑*

根据第七次全国人口普查数据，中国总和生育率是1.3，低于国际社会通常认为的1.5的警戒线，超低生育率已成为我国当下面临的人口问题。根据《中国教育和人口报告2022版》显示，2022年我国3岁以下婴幼儿入托率仅为5.5%左右，远低于OECD国家的平均水平。

研究表明，受家庭结构和功能变化、育儿理念更新、生活工作压力增加等多种因素影响，家庭对婴幼儿早期发展重要性的认识在不断提高，受教育水平越高、经济收入越高的青年相比较生育的数量，更加关注子女的养育质量，更愿意将孩子送到规范、专业、科学的托育机构去照料。托育机构的高质量建设逐渐成为家庭和社会关注的重点。

一、构建高质量托育机构的意义

（一）构建高质量托育机构是优化人口发展战略、建立生育支持体系的重要组成部分

2021年，中共中央、国务院颁发《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，在大力发展多种形式的普惠服务中明确提出：推动建设一批方便可及、价格可接受、质量有保障的托育服务机构。2023年二十届中央财经委员会第一次会议召开，特别强调要打好政策“组合拳”，加快建立健全全方位、立体化、多层次、能落地的生育支持政策体系，以人口高质量发展支撑中国式现代化。

一系列政策的出台可以看出，国家高度重视托育机构高质量发展的话题，并将其列为促进优化人口发展战略的重要举措。

（二）发展高质量托育服务能提升儿童早期照护质量，为人的终生发展奠定良好基础

0～3岁是生命的开端，是人生的起步阶段，是婴幼儿神经系统发育最快、各种能力发展最为迅速的时期。该阶段的发展非常关键，儿童在早期学习到的经验会直接影响今后动作、认知、语言、情绪和社会性方面的全面发展。高质量的托育服务能有效促进儿童的认知能力和非認知能力的发展，并且这种益处可持续至成年期，为人的终生发展奠定良好基础。高质量托育服务通过促进儿童身心健康发展，增加了托育服务的社会和经济效益。

（三）建设高质量托育服务体系是深入实施人才强国战略的重要内容

党的二十大报告指出：“培养造就大批德才兼备的高素质人才，是国家和民族长远发展大计。”儿童早期是全生命周期中人力资本投入产出比最高的时期，儿童早期发展不仅决定了个体的健康成长，也深刻影响着国家人力资源和社会经济发展。国家发展和民族振兴靠人才，建设高质量托育服务体系，是从起点关注未来人才的身心健康发展，为下一代的成长创造良好环境。这有助于改善人口的健康资本和智力资本，为民族振兴提供人才保障。

二、构建高质量托育机构的实施路径

（一）以评促建，促进托育机构的规范化和高质量发展

以《托育机构质量评估标准》为抓手，推动全国托育机构质量评估工作开展，提升机构照护质量，有力缓解托育供需矛盾，回应家庭养育需求，持续高效地推进托育照护服务的质量提升，动态监测托育机构的发展，为优化人口发展战略提供决策依据。

（二）整合社会资源，构建公办、民办、公建民营、民办公助等类型多元的托育体系

大力扶持民营婴幼儿托育机构，吸引社会力量提供安全可靠、价格合理的托育服务。鼓励单位性质托育机构作为员工福利形式出现，对单位设立托育服务的企业，政府应采取一定的税收减免政策，以解决市场供需不平衡等问题；在社区平台基础上，成立带有志愿性质的邻里互助托育组织，多种形式提供公共托育服务供给；在幼儿园的基础上向下延伸，增设托班，多渠道发展托育服务。

（三）持续加强托育人才队伍建设

一是把好入口关，尽快建立和完善托育人员资格准入制度。对合格托育人员应当具备的任职标准和专业素养等进行统一要求。二是依法保障托育人员合法权益，提高队伍稳定性。应尽快制定托育人员最低工资标准，推动建立托育人员工资长效增长机制；落实托育人员的社会保障机制；为托育人员缴纳足额的“五险一金”；制定婴幼儿托育人员职称评定或岗位晋升制度，为托育人员职后专业发展畅通渠道。三是多渠道加强专业人才队伍培养。充分挖掘事业单位、机关、高校等公办性质单位的托育机构力量开展培养培训工作，拓宽人才补充渠道；依托优质托育机构建立托育服务实训基地；设立托育人员建设专项，支持托育机构师资职后提升等。

（四）坚持生活化、游戏化、科学化、个性化的总体思路发展托育服务体系

高质量的托育机构应注重生活化的自然渗透，融保育于一日生活之中，提供以“保”为主的生活照护；开展以游戏为主的活动，根据不同年龄段婴幼儿的身心发展特点和规律提供自主游戏的材料，提供以分散、小组游戏为主的游戏活动，尽量减少集体游戏活动；提供科学化的保育照护服务，一日生活流程和保育制度应当全面关注不同年龄阶段婴幼儿的身心发展规律和特点，满足婴幼儿生长发育的需要；关注个体差异，提供个性化的支持，深入了解每个婴幼儿的发展特点与需求，平等地对待每一名婴幼儿。

观点：推动公共空间资源转化提供托育服务是快速发展普惠托育服务体系的有效途径

佘 宇*

2021年6月17日，国家发展改革委、民政部、国家卫生健康委印发《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》，提出“新建或利用现有机构设施、空置场地等改扩建，建设一批公办托育服务机构，支持承担指导功能的示范性、综合性托育服务中心项目建设”。从调研情况看，切实解决服务场地问题是破解普惠托育服务发展难题的关键所在，推动公共空间资源转化为托育服务场所，是在财政资源有限的前提下快速发展普惠托育服务体系、建立普惠托育定价机制的有效途径。

一、托育机构场地建设仍存在诸多问题

一是托育服务场地成本难以控制。开展普惠托育服务，需要良好的成本核算基础。不同城市、不同区位、不同性质的托育机构之间，场地成本千差万别。目前绝大多数托育机构属于小微型企业，自筹建设资金，托育机构“租场地”的运营成本高，并且呈逐年上升趋势。在疫情冲击下，即使在停工停产没有收入期间，这类场地刚性支出仍然存在，依靠托育机构自身难以化解。调研数据显示，场地成本一般占机构运营成本的 20%～50%，当地政府制定一个区域内普惠托育的定价标准存在困难。有效地解决场地问题实际上是为政府下一步制定更加科学可行的普惠托育成本标准提供参考的依据。

二是托育机构找寻适宜的场地和空间存在一定困难。从实地调研来看，家庭希望机构在社区开展托育服务，便于家庭就近接送幼儿。新建成的小区可以同步规划、同步建设、同步验收、同步交互使用，但对于已经建成的小区，寻找一个适宜的场地开展托育机构建设比较困难。

二、多措并举推动托育机构场地资源的转化与利用

首先，政府、机构、社区等不同主体之间，需要打好“组合拳”。要做好试点和评估工作，逐步转化公共资源，包括社区的闲置用房、闲置的公共空间等，改造前要对区域人口、适龄儿童的规模做前期摸底，对于可利用的闲置资源进行统计，切实为托育机构解决场地问题，扩大普惠托育服务的资源供给，优化整个托育服务供给结构，而不是盲目地、片面地增加托位数。既要与区域婴幼儿照护需求相适配，也要兼顾家长接送的便利性。对托育机构要着重关注运营成本、功能分区落实、安全消防设施配备等方面；对家长要做好托育费用、接送距离、托育环境满意度等方面的调查；对在托婴幼儿的生长发育状况开展定期检查、监测和评估；对托育场所开展环境评价和定期监测，及时评估公共空间和设施资源转化提供托育服务的硬件环境影响。

其次，要建立合理的成本分担机制。在解决场地问题的前提下，统筹测算运营成本，可以使普惠托育服务定价更具可行性。在新建小区，严格落实托育机构配套建设的标准要求，推动托育服务设施与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。在已建成小区，建立场地资源协调机制，将闲置场地转化为托育服务场所提供经费支持。同时，加快落实托育机构用水、用电、用气、用暖执行居民价格，降低机构运营成本；丰富和完善托育服务机构保险产品体系，降低机构运营风险。

观点：培育新型婚育文化、提振生育意愿是构建生育友好型社会的重要基石

杨 慧*

女性既是生育主体， 又是重要的人力资源，同时承担着人口再生产和社会再生产双重责任。2020年，联合国纪念北京世界妇女大会25周年高级别会议上，习近平主席发表重要讲话，指出“妇女是人类文明的开创者、社会进步的推动者，在各行各业书写着不平凡的成就”。习近平总书记在同全国妇联新一届领导班子成员集体谈话中强调，要积极培育新型婚育文化，加强对年轻人婚恋观、生育观、家庭观的引导，促进完善和落实生育支持政策。

2021年，中共中央、国务院《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（简称“三孩政策”）明确提出“弘扬中华民族传统美德，尊重生育的社会价值，提倡适龄婚育、优生优育，鼓励夫妻共担育儿责任，破除高价彩礼等陈规陋习，构建新型婚育文化”。这是中共中央、国务院对新时代婚育文化进行的系统性、全面性的阐述。换言之，新型婚育文化的内涵就是弘扬中华民族传统美德，尊重生育的社会价值，提倡适龄婚育、优生優育，鼓励夫妻共担育儿责任，破除高价彩礼等陈规陋习。

一、培育新型婚育文化，营造生育友好的社会氛围

一是将移风易俗落到实处，通过选树宣传婚事新办典型，构建新型婚育文化。2019年，中央农村工作领导小组办公室、全国妇联等11个部门联合印发的《关于进一步推进移风易俗建设文明乡风的指导意见》，明确提出力争经过3～5年的努力，使婚事新办等社会风尚更加浓厚。针对高价彩礼、攀比炫富、滥办酒席、铺张浪费问题，采取多项措施提倡零彩礼，举办集体婚礼，通过控制喜宴规模和标准降低结婚成本，示范带动更多新人和家庭节俭办婚礼。

二是加强适龄青年婚恋观、家庭观的教育引导，提振青年生育信心。相关研究显示，中国总和生育率下降主要是由一孩总和生育率的低迷所引起的，青年人群的婚育意愿和行为已成为生育水平能否有效提振的决定性因素。相关部门和各单位工会应开展恋爱、婚姻家庭观教育，为适龄男女青年婚恋交友、组建家庭搭建平台，推广婚姻登记、婚育健康宣传教育、婚姻家庭关系辅导等“一站式”服务。提高青年人的婚恋意愿和生育信心，离不开家庭、学校、社区、工青妇、计生协、用人单位等共同营造适龄婚育的社会氛围，离不开政府相关政策的支持。

三是加强对女性就业劳动权益的保障。妇女既是生育主体，也是重要的人力资源。随着女性受教育程度和人力资本的提高，通过就业实现经济独立和个人价值，已成为绝大多数女性的人生追求。调研发现，母亲在育儿过程中承担更多的家务劳动，部分企业从降低用工成本方面考虑会对女性产生歧视，因此需要相关的政策支持来减轻用人单位的用人成本，保障妇女就业的合法权益，营造平等的就业氛围。

四是营造尊重生育、夫妻共担、父母共育的社会氛围。除了从怀孕到分娩非妇女莫属，在整个养育、照料过程，需要夫妻共担家务劳动，父母共同承担育儿责任。在对孩子的养育过程中，“丧偶式”育儿、父亲的缺席，既不利于孩子健康成长，也不利于职场女性生育后继续就业并实现职业发展。因此，培养新型婚育文化，离不开家庭领域的性别平等，离不开对“男主外，女主内”传统观念的转变，要通过媒体宣传和社会引导，让夫妻共担育儿责任成为全社会共同遵守的价值标准和行为规范。

二、建设生育友好型社会有利于提振妇女生育意愿

妇女群众在生育和就业中面临着诸多困难，亟待解决。

一是职业女性生育会在产假、育儿假等方面增加用人单位用工成本，进而形成对女性的就业性别歧视。这就需要国家进一步完善生育成本分担机制，通过政府、社会、企业或单位共同承担生育成本。目前绝大部分省份在落实三孩生育政策过程中，普遍延长了产假，设立了父母育儿假，原本有助于帮助父母缓解育儿压力，但是由用人单位承担延长产假和父母育儿假的工资，增加用工成本，影响了用人单位落实生育假期的积极性。因此，需要通过进一步完善生育成本分担机制，使企业不因雇佣育龄期女性造成经济上的损失，缓解女性在生育与就业和职业发展之间的矛盾，消除育龄青年因为生育而失去工作和个人发展机会的担心和顾虑。

二是女职工生育后的工作与家庭冲突问题，会对生育及女性就业带来一系列不良影响。在之前的调研中，我们针对20～45岁城镇女性调查发现，有45.45%的城镇女性反映生育对就业带来了不利影响，其中，36.4%反映生育减少了个人收入，23.85%因生育减少了提拔晋升机会，12.74%被迫辞职或被辞退，另有8.06%因生育被降低了工作职位。这些都表明职业女性为生育会付出巨大代价。这些代价有的是在怀孕和分娩阶段造成的，有的是在育儿阶段造成的。其中有21.82%的城镇女性是在育儿阶段影响了工作。实际上，对于女职工而言，怀孕和分娩没人能够替代无可厚非，但育儿则是具有高替代性的，无论是女职工配偶、其他家人，特别是高质量的托育机构，都可以分担职业妈妈的育儿责任。

要解决这种冲突，一方面，可以借助相关政策提供普惠托育服务，为婴幼儿父母提供质优价廉、可心可及的婴幼儿服务；另一方面，托育机构也可以和相关用人单位开展托育服务联建活动。三孩生育政策中明确提出，支持有条件的用人单位为职工提供托育服务，然而通过调研发现，有些用人单位虽然愿意响应国家政策，创办托幼园所帮助解决职工的育儿负担，但由于用地、消防要求等多方面原因，很多用人单位达不到自办托育园所条件。建议目前已建成的托育机构与用人单位联建联营，既有助于解决托育机构的生源问题，又可以帮助用人单位解决职工对婴幼儿的照料問题。

观点：托育服务高质量发展是加快推动建立生育

支持政策体系，切实减轻家庭生育、养育、教育成本的核心要义

史 毅*

2023年，中国全年出生人口902万人，总和生育率为1.3，这个数值远低于维持人口稳定的2.1替代水平，新生儿出生率急剧下降，推动建立完善生育支持政策体系迫在眉睫。

一、各地构建生育支持政策体系的有益探索

2021年，中共中央、国务院《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》发布以来，各地积极落实中央决定要求，及时出台了相应的实施意见和配套措施。如各地普遍延长产假至158天及以上，增加了陪产假和育儿假，假期待遇正在逐步落实；每千人口3岁以下婴幼儿托位数达到2.5个，托位数量增长基本符合预期；少数地区开始试行育儿补贴、托育补贴、保险补贴、购房优惠、提高公积金提取和贷款额度等经济支持政策。在落实中央要求基础上，各地也进行了政策探索和创新。例如，进行生育保险制度改革，将灵活就业人员纳入参保范围；将无痛分娩、胎儿彩超等自费项目纳入报销范围；对缴费时间不足的个人实行期满回溯支付政策；建立托育服务纳入基本公共服务试点，制定普惠托育机构建设和运营补助的地方标准；推行“长幼随学”服务机制，解决多孩家庭在不同学校就读带来的接送不便问题。

二、构建生育支持政策体系的困难与挑战

近几年，各地普遍延长产假，每千人口3岁以下婴幼儿托位数2.5个的目标正在逐步达成，托位数量增长基本符合预期；少数地区开始试行育儿补贴、托育补贴等经济支持政策。尽管各地生育支持政策已经初见成效，但存在工作进展慢、支持措施少、部门协同弱、财政投入小、落地见效难等问题，系统、均衡、协调的政策体系尚未形成。

一是生育支持政策体系的系统性不足，对中央提出建立健全生育支持政策体系的重大意义认识不足，生育支持政策缺乏有力的组织、制度、财政和人员保障，人口长期均衡发展领导小组作用发挥不明显。二是生育支持政策体系的均衡性不足，部分地区将生育支持政策简单理解为“支持三孩”“奖励三孩”，将经济支持措施简单理解为“发放育儿补贴”。三是生育支持政策体系的可持续性不足，对生育支持政策措施缺乏系统研究和论证，相关政策措施的四方责任不明确。四是生育支持政策体系的包容性不足，多数地区政策措施“避重就轻”，育儿补贴仅向本地户籍的二孩和三孩家庭发放，流动人口和一孩家庭不能享受育儿补贴。五是生育支持政策体系的协调性不够，存在法律法规、部门规章之间不衔接的问题，部分地区《人口与计划生育条例》延长了产假，但生育保险对延长假期部分的生育津贴却不予报销。

三、健全生育支持政策体系，有效提振家庭生育意愿

建立健全生育支持政策体系，要从转变理念入手，站在人口高质量发展的高度，提高政策体系的统一性、系统性和协调性。

一是要统一思想，解决认识问题。把习近平总书记关于人口发展的重要论述作为党的主题教育重要内容，列入各级党校和行政学院的必修课程。尤其要深入领会和贯彻落实总书记关于人口高质量发展问题的新概念、新要求，正确认识新时代人口工作的基本原则、重点任务和重要意义，真正做到用理论武装头脑、指导实践、推动工作。

二是要统筹规划，解决体制机制问题。加强党对人口和生育支持工作的全面领导，提高生育支持政策体系建设的统筹层次和力度，落实各级人口均衡发展领导小组的功能作用，充分调动各职能部门的力量，发挥妇联、共青团、计生协等群团组织的社会动员优势。制定人口高质量发展中长期规划，落实四方责任，明确各级财政投入分担的比例，做好财政经费补贴、服务设施建设、服务人员配备的规划布局，建立从上到下、全周期全过程的政策协同体系。

三是要抓住主要矛盾，强化生育支持政策体系的协调性。建立生育支持专项基金，设立生育支持基本制度政策实验试点，围绕生育保险制度改革、辅助生殖服务纳入医保、托育服务纳入基本公共服务等突出问题开展专项政策研究、体制机制创新和效果追踪评估，探索形成可复制、可推广的生育支持政策体系建设经验。开展生育相关法律法规和政策规范的系统性评估修订工作，解决政策打架或冲突问题。组织相关部门、高校和科研机构开展“新时代人口发展战略”专题研究，围绕人口高质量发展、生育支持政策效果评估、生育教育成本监测等重要问题开展系统研究。

四是将托育服务纳入基本公共服务体系。数据显示，入托价格越高的家庭女性再生育意愿越低，托育服务价格高于家庭可接受范围的女性再生育意愿更低，这反映出托育服务的绝对价格和相对价格的提高均可能对女性再生育意愿产生抑制作用。因此，为推动实现生育支持政策的预期目标，建议加大托育领域的公共财政投入，降低托育服务的绝对价格和相对价格，将托育服务纳入基本公共服务体系。在政策覆盖范围和支出水平的设计中强化普惠托育的主体地位，重点考虑中低收入家庭的需求和支付能力，充分发挥托育服务在减轻照护压力、促进女性发展、提高家庭收入等方面的积极作用，更好地释放生育潜力，促进生育水平的提升。同时，应丰富半日托、计时托、临时托、互助托等托育服务形式，充分利用各类照护资源，促进家庭内育儿和机构照护之间相互衔接和补充，在短期内提高托育服务的可及性，促进供需有效匹配。

（责任编辑：黄静怡）