公共卫生体系下事业单位内部控制建设研究*

顾蕙恩 浦 崧 朱 军 傅 娆

无锡市疾病预防控制中心（南京医科大学附属无锡疾病预防控制中心） 江苏·无锡

一、引言

公共卫生体系广义上就是疾病预防控制系统，狭义来说公共卫生体系主要由各级卫生行政部门、疾病预防控制机构、卫生监督机构、医疗救治机构和公共卫生研究机构等构成，基本都是公共卫生事业单位。与企业、非营利组织等其他社会法人组织相比，内部控制机制相对薄弱，且存在职责不明、管理成本偏高、风控意识不强等问题。随着重大公共卫生事件逐步增多，财政经费投入也在增加，完善公共卫生体系下事业单位内部控制机制迫在眉睫。

自2014年1月1日起施行的《行政事业单位内部控制规范（试行）》从风险评估和评估方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制、合同控制、评价与监督等多个层面进行了指导与规定，但在实际工作中，内部控制工作建设工作进度较为缓慢，且缺乏一定的体系。

二、事业单位内部控制建设的相关内容

1.预算控制

预算工作涉及上级主管部门、单位管理层、单位业务部门及财务部门，由上级主管部门下达预算管理政策、预算方案，并对预算进度及使用情况进行追踪和考核。预算是内部控制全流程的源头，目前在实际预算中的问题包括全员预算管理理念和意识不强、绩效指标设计不科学、运行监控缺乏抓手等，最终导致实际经费使用出现偏差。

加强预算绩效管理培训，确定归口部门，落实责任主体是有效途径。业务部门是编制、使用预算的主体，单位管理层对预算具有决定权，可加入纪检、审计条线负责人，对预算的整体概况、可行性负责，针对经费使用过程中的重大调整进行复核及批示。

财务部门是预算工作的监督者，负责分解预算内部控制制度的关键点，对业务部门所上交的预算资料进行初步整理、审核、分解及细化，对整体预算执行情况进行监控和指导。

公共卫生体系涉及的经费类型繁多，相比其他类型事业单位，存在大量试剂耗材、专用设备等特殊业务，专项经费是下达之后在由相关业务部门出具预算。根据目前无锡市公共卫生体系的主要业务类型，结合目前已有的内部控制体系及财政部门的一体化系统业务逻辑，将业务经费预算编制内部控制流程分为“结转、一预、二预”三个关键阶段。

（1）“结转”阶段主要是业务部门复盘上一年度的预算执行工作，并对该年度的预算工作进行评估，完成上一年度剩余及该年度经费预算编制准备工作，为正式编制提供科学的依据。

（2）“一预”编制项目经费初稿，明确经费使用渠道、金额数量、截止时间，对于固定资产采购、人员培训、建筑修缮、工程建设、信息化项目等特殊业务注明业务所需资源，部分特殊经费报送不同的归口部门，并由财务部门进行整体复核。

（3）“二预”将所有的预算交至单位管理层进行决策，对于一预中的重点业务进行讨论，包括业务的风险点分析、风险防范及相关控制措施，并进行合理调整，出具完整预算经费表。

2.收支控制

目前，事业单位主要收入包括财政补助收入、事业收入、上级补助收入、经营收入等，主要支出包括事业支出、经营支出、上缴上级支出、其他支出等。根据经费类型将收入管理流程分为收入类目确定、收缴资金、开具票据、会计核算、上缴财政等环节，而支出管理流程分为业务部门提出申请、归口及财务部门审批、管理层复核、费用支出、会计凭证生成、账务处理及出具财务报告等环节。

公共卫生体系目前虽然是属于一类事业单位，但是仍然保留着部分收费职能，且目前在政策支持下进行“创收”尝试，在收入方面存在以下问题：未专门设置银行账号对不同的收入进行管理，缺乏有效监督；岗位设置不合理，存在人员混用的情况；内部对于风险管理缺乏认识；各项收入不能及时进行财务分析，无法通过异常财务指标及时防范风险。

而在支出方面，公共卫生体系相比其他体系经费来源更为复杂，包括基本公共卫生、地方公共卫生、医疗保障、计划生育、能力建设及其他卫生健康事业发展项目，目前主要存在以下问题：未能进行成本核算，没有将日常业务和其他特殊业务进行合理区分；支出途径与预算存在较大偏差，存在年度突击用钱的情况；支出经费没有合理判断，存在基本支出与项目支出相互挤压的情况。收支管理涉及范围广且难以开展单环节管理，需要从表单及票据归纳整理、定期对账和账务处理等多个层面进行管理和规则设置。

3.资产控制

目前，事业单位的资产以实物资产为主，包括专用设备、通用设备、家具、办公用品、试剂耗材、房屋及相关建筑物等。由于资产类价值相对较大且使用周期较长，因此环节和风险点都较多，一般资产的生命周期涉及获取、验收、使用、维修、盘点和处置等步骤。风险主要包括以下几个方面。

（1）前期没有确定经费的来源，且无专业人员评估获取的合理性及程序的合规性。

（2）验收过程中程序不完全，存在漏、缺登记信息的情况，造成资产流失及信息不符等问题。

（3）维修过程中未经专业审计导致费用不明、因业务发生变化而造成资产闲置浪费、更新维修后效能无法达到工作要求等。

（4）没有建立完善的盘点制度以及追责制度。

针对实物资产的特殊性，需要从预算、采购与审批、验收评估、维修、盘点和处置等多角度进行内部控制。

4.采购控制、合同控制、信息化控制等其他内部控制

事业单位需要大量的试剂耗材、专业设备、信息系统、物业管理、印刷服务等，而这些大额的属于政府采购，小额则属于内部采购，内部控制机制主要针对的就是小额采购，主要流程包括完成财务预算、编制采购计划、实施招标采购。在采购过程中需要注意：在信息化平台中确定采购流程、归口部门及信息查验；针对采购目标分权至不同部门及岗位分离机制，在专业设备上组织该领域专家进行评估，形成招标文件；招标文件的公示、调整、确认及备案；在业务、归口、内审、纪检部门中抽调人员建立验收小组并进行招标采购。

合同控制目前主要是针对经济合同，合同管理包括订立、调查、谈判、文本拟定、审核、签订、履行、结算、补充、变更、转让和终止等环节。该过程风控管理点可以总结为：与单位发展目标的统一性、成本预算合理性及合规性；双方履约能力的评估和信息真实性；签订人员权限及相关印件保管制度；及时对合同履行进度进行验收、分析；建立有效的追责制度，充分利用信息化手段对合同运行流程进行记录。

目前，公共卫生体系高度依托于信息化平台，仅无锡市相关系统就包括预算管理一体化系统、支付系统、政府采购云系统等，且每年都会进行功能迭代，因此重点在于信息安全、人员权限、流程合规及可持续访问性。

三、事业单位内部控制管理的三大工具

预算、收支、资产、信息化、采购、合同等内部控制手段相互关联、层层相扣，对其进行管理需充分考虑公共卫生体系的业务特点和运行现状，形成以内部控制报告为基础、绩效管理为手段、信息技术为工具的公共卫生体系内部控制体系。

1.内部控制报告

事业单位需要制定适宜的框架体系，定期对内部控制工作进行报告，前期需要梳理目前的公共卫生业务流程、风控环节、内部控制人员构成以及主要风险管理漏洞，核心内容包括预算、收支、资产、采购、合同和信息化管理，并剖析目前的内部权力集中的重点领域、关键岗位的内部控制建设情况，在此基础上提出相应的内部控制建议及工作计划。根据上文所分析的内容将内部控制建议与手段总结归纳为以下核心影响因素。

将影响因素融入内部控制报告的实际使用中，并充分考虑公共卫生体系的特征，将业务与内部控制进行联系，将内部控制报告分为四大部分。

（1）单位基本情况：机构代码、基本性质、部门职能、在职人数、预算代码、年度（季度）收支情况等。

（2）单位层面内部控制情况：单位业务活动范围、内部控制人员框架和组织架构、规范权力运行情况（业务和经济活动的分权、专项审计、轮岗、决策机制）、内部控制问题整改进度、财务报告合理性（会计准则、财务分析、信息化）。

（3）基于业财关系的内部控制管理：内部控制适用具体业务范围、业务职责分离、岗位轮岗、风险评估（专项评估小组、评估流程和结果）、单位内部控制建设总结（基于业务的制度、流程、人员及风险点）、内部控制制度执行情况、内部控制信息化进度。

（4）年度（季度）内部控制问题及整改方案：由核心领导层、内审、纪检及相关归口部门共同对审计出的问题进行评估，监督业务部门整改，并在下一年度（季度）对整改情况进行总结评估。

2.绩效管理

内部控制报告偏向于文字描述，而绩效管理则与内部控制相辅相成，可以将信息、数据进行量化，审核使用资金是否合规和效率化。基于目前机构运行机制、人员架构等情况，依据专项经费整个流程将其分为资金投入、资金使用过程及效果评价三个一级指标。

资金投入的二级指标分为申请和落实，“专项经费申请”这个二级指标主要评判内部控制流程、预算合规性、产出效益等。“专项经费落实”这个二级指标用于判断经费是否及时下达，金额是否与批准预算的金额、下达指标相符。使用过程维度包含业务管理、财务管理以及内部控制机制等二级指标。综合效果维度下的评价内容包括经济效益、社会效益、生态效益、群众覆盖面等三级指标。

公共卫生体系下的行政事业单位根据自身性质对每级指标设置评分比重，经过与相关专家商议，在设置中更加看重前期与最终的结果产出，将投入、过程、效果等3个一级指标打分比例，设置为20%、30%、50%。事业单位的资金主要来源于财政，更加偏向社会、生态及群众覆盖面等层面，其评分标准可以适当提高。绩效管理可以作为重要附件在内部控制报告后，针对分数较低的部分可对应内部控制报告找出原因进行研究。

3.信息技术的应用

生成式人工智能技术ChatGPT 是近年来被讨论最多的，依托于强大数据分析与处理能力以及大型语言处理模型，为预算管理、数据分析提供动态支持，目前公共卫生体系下事业单位预算管理最大的痛点是前期预算与实际发生数据之间的矛盾，虽然“二预”和临时预算修改提供了一定的解决方法，但在时效性和准确性方面还是存在欠缺，而ChatGPT可以实时跟进收支数据，结合自动化技术，可根据以往的支出情况自动生成预算报告，同时可以设置一定风险管理阈值，比如在人员经费、试剂耗材方向的比例，ChatGPT可以进行智能化识别，进一步强化公共卫生体系下事业单位内部控制建设。