村民自治难局

前言

村民自治作为中国乡村社会的一种“草根民主”的形态，对于大多数生活在城市的居民来说，或许是十分陌生的。它指的是由村民直接选举出村委会成员，通过村委会这个基层自治组织实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，从而实现村民的“自我管理、自我教育、自我服务”。

如同农村联产承包制一样，这种“草根民主”的生成，并不是政治精英一手设计的结果，而是在特定历史条件下，迫于农村生活的实际需要而由农民自发创造出来的。在得到中央的肯定之后，村民自治被写入宪法，并通过一系列法律来实现制度化、规范化。它结束了村干部长期以来由上级任命的历史，改变了村干部长期以来包办一切、只对上级负责的状况，这在中国历史上是开天辟地的第一次。在这种体制之下，乡镇政府变成国家行政的末梢，对上负责；村委会是群众自治组织，对下负责，由此形成了所谓“村治乡政”的乡村关系新格局。

然而，要在现实政治中完成这一乡村社会的权力和利益格局的大调整，其缓慢和艰难却是有目共睹。《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》自1987年颁布后试行长达10余年，从1998年起正式实施也已历一届三年，但近年来全国范围内出现的干预、阻挠村民自治现象的广泛、频繁和严重，从多个维度反映了乡村关系在转型过程的困顿。主要由国家行政力量主导和国家法制权威推进的村民自治，对乡村关系调整的空间能有多大，至少在目前看，前景并不乐观。

中国“草根民主”在乡土社会的萌芽和兴起，与西方民主的发展历史背景不同，遇到的问题不同，发展的路径也不同。正因为如此，这长达22年的村民自治对于中国民主的进程提供了弥足珍贵的本土经验，为民主在中国的进一步扩大提供了深刻的启示。《财经》选择这个并不很“财经”的题材作深度报道，其意即在于此。

——编者

时近深秋，地处中国中南的广西壮族自治区依旧青山绿水，果木葱茏。阳光透过一棵数百年的老榕树，照在武鳴县双桥镇下渌村的露天广场上。2002年6月，就是在这个老榕树广场，年富力强的韦世宁在第三届村委会换届选举中以418票连任下渌村村主任。在他的上一个三年任期里，村委会完成了村里的“道路硬化”（修水泥路）、村委会办公用房建设、给小学盖教学楼等公益事业，但韦世宁并不觉得现在的担子轻，“闭路电视还没有装，村里收入也不算多，一年能做好一件事心里就踏实了。”

和韦世宁一起被村民选进村委会班子的还有副主任韦提清、委员王利勤，他们的照片赫然亮相于村委会办公楼二楼会议室的“办事指南”宣传栏，而办公楼前“村务公开”的大黑板上则清清楚楚地列举着关乎村民切身利益的大小事项，包括村集体经济收支状况、计生状况、优抚工作、村干部分工状况等等。黑板两侧写着“堂堂正正做人 明明白白办事”的对联。

类似于下渌村这样由村民通过民主选举产生村委会来负责全村公共事务，实现村民“自我管理、自我教育、自我服务”，就是目前在中国乡村普遍推行的村民自治制度。它构成了中国基层民主的基本形式。

自近代以来，尤其是1978年改革开放以后，民主就是中国社会经久不衰的话题，但在一般人的感觉中，民主似乎更多是城里人的事情，鲜有人知道，其实中国的基层民主早已在农村发端萌芽，至今已走过了22年的历程。

不过，历史自会标定村民自治在中国民主建设中的位置。经历了怀疑、争论和实践中的磕磕绊绊，村民自治制度终于在新世纪之初逐渐显现了跳动着的脉搏。当然这“脉相”尚显虚弱，令很多专家学者喜忧参半：喜的是农民的素质不断提高、民主意识开始觉醒，基层民主已不再是摆设，忧的是村民自治仍面对来自各方面的困扰，可谓阻力重重、问题多多。

萌芽：重建乡村秩序

在新旧制度交替、公共管理瘫痪的情况下，出于对秩序的需要，老百姓萌生了自我管理的念头

更少有人知道，中国村民自治制度是于1980年由广西壮族自治区宜山县三岔公社合寨大队（今广西壮族自治区宜州市屏南乡合寨村）几头被盗的耕牛发端的。

当时，由于合寨大队地处三县交界，耕牛经常被盗，社会治安混乱，村民纷纷要求选举新的领导，制定村规民约，实行治安联防。“1979年实行承包责任制后，生活好了，但是很多事情没人管，村里治安很乱，牛老丢，村民不得不人牛同住，老百姓意见很大。”合寨村副主任52岁的韦焕能回忆道。

正是在这种新旧制度交替、公共管理瘫痪的情况下，出于对秩序的需要，村民萌生了自我管理的念头。合寨大队下的果作、果地屯（自然村）率先而动，选举村委会，韦焕能就是第一个从票箱里“蹦”出来的村主任。当时果作屯有六个生产队，每个生产队提名一个候选人，125户人家每户派一个代表投票，最后有85户参加了投票，韦焕能以全票当选村主任。

很显然，和小岗村分田到户的“一包”一样，合寨村当年划时代的“一选”也并没有什么宏大的政治目标，但却蕴含着深刻的政治经济背景，从某种角度来说，也是时势使然。

“村民自治是人民公社制度失败的结果。”中国社会科学院农村发展研究所研究人员于建嵘说。中国农村自1958年进入人民公社时期，其主要特征是在经济上实行人民公社—生产大队—生产队“三级所有、队为基础”的管理体制，在政治上实行“党的一元化领导”。这种高度集权的管理体制在运行了20多年后，终于危机四伏，走到了尽头，于是，1979年以后，家庭联产承包责任制取代了人民公社；相应地，原有的政社合一的准军事化管理体制失去了存在的基础。此时，如何重新把农民组织起来，填补中国乡村的管理真空就成了燃眉之急。正是在这种历史背景下，广西合寨村自发选举之后，全国人大法制工作委员会、民政部等立刻派出工作组前往考察，并给予了充分的肯定。

以此为开端，废除人民公社、实行村民自治，在上世纪80年代初成为乡村社会变革的直接目标。1982年，“村民委员会”被写入新宪法，定性为“基层群众性自治组织”；1983年10月，中共中央、国务院联合发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，提出建立乡政府，同时在乡以下设立基层群众性自治组织的村民委员会，实行村民自治，村民委员会主任、副主任和委员由村民选举产生。

至1985年春，全国农村政社分开、建立乡政府的工作结束，共成立92000多个乡、镇人民政府，设立了82万多个村民委员会。

但是，这时的村民委员会实际上还不具备“村民自治”的体制意义。当时村委会的干部基本上还是由乡镇政府指定或任命，尚未实行以民主选举为核心内容的“自治”。直到1987年11月，全国人大通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（以下简称《组织法》），并在1988年6月试行，各地才开始进入具有真正自治意义的村委会建设阶段。

变化中的乡村权力结构

实行村民自治以后，村委会不再是隶属于乡镇政权的下级组织，乡镇政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”，从而形成了农村所谓“乡政村治”的政治格局

发端于合寨的民选自治本来只是意在“耕牛”，却没想到在20余年后让村民的生产和生活彻底变了样，不仅如此，用学者们的话说，村民自治还深刻地改变了乡村的政治经济格局。

合寨村果地村民小组村民蒙桂能对村民自治很是满意：“治安特别好，钢筋水泥放在路边都没人拿。村里的电、自来水都通上了。前些日子我们村民小组还集资了6万多块钱修水泥路，家家户户出钱出力，已经修好两公里了。”第一个民选“村官”韦焕能自1980年首次当选以来，已经连续七届进入村委会，他告诉记者，为“官”的最大压力在于得设法“在任内做一到两件实事”，“不然下一次老百姓就会把你选掉。”

民政部基层政权和社区建设司农村处副处长郭正文说：“应该讲大多数实行村民自治的村子比从前要好，尤其是干群关系。村里的干部是老百姓选的，与老百姓的关系相对融洽，这是一大进步。”

除了改变了村官和村民的关系，村民自治还在另外两重关系上给乡村社会的权力格局带来了根本性的变革：一是“乡村关系”，主要体现在乡镇政府和村委会之间的关系；一是“两委关系”，即村委会和党支部的关系。由于旧格局盘根错节、根深蒂固，这两重关系的变迁艰巨而缓慢，目前绝大多数乡村尚处在转型之中。

实行村民自治之前，传统的乡村关系是一种行政隶属关系，村级组织是国家政权的基座，是乡镇政权的延伸。村民自治以后，村委会不再是隸属于乡镇政权的下级组织，而是“村民自我管理、自我教育、自我服务”的群众性自治组织；同时，法律还明确规定乡镇政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”，而只能“给予指导、支持和帮助”。这样一来，乡镇政府就成了国家政权在乡村社会的行政末梢，从而形成了学者所谓的“乡政村治”的新格局。

但这一格局目前仍然不过是对法律文本的抽象，事实却是在人民公社解体以来，乡村之间依然维持着很强的行政支配关系：一方面乡镇往往控制着村官的任免和村集体的财政，另一方面，村里还得给乡里“跑腿儿”，配合乡里完成各项税费征收、计划生育等行政任务。村委会组织法颁布以后，这种行政支配关系虽然失去了存在的合法性，但是它的存在本身并没有得到消除。因此就目前来看，乡村之间主要表现出来的是在摇撼旧关系时产生的种种矛盾，其中也夹杂着激烈的斗争。

华中师范大学农村问题研究中心教授徐勇分析说：“村民自治涉及乡村社会权力与利益的再调整，并不是每个人都可以从中受益的。和搞土地承包不一样，权力资源不能平分，一个人当权就意味着另外的人要失去权力。在这种调整过程中，乡村之间不可避免地会产生冲突。”也正因为如此，掌握了诸多资源优势的乡镇政府很难自觉自愿地撤出村的自治领地，乡、村之间如同老鹰和小鸡，还在进行着最后的盘旋较量。

村委会和党支部的关系则比较微妙。按照农村几十年来政治实践形成的惯例，村党支部是党的基层组织，是乡镇一级任命的，要对村庄实行政治、思想和组织的领导，实际上是传统的村级权力组织的核心。《组织法》遵循了这种政治传统，确认了基层党组织的“领导”核心的作用。由于村党支部的公共权力往往人格化到村支书个人身上，支书才是村里的“一把手”，对大小事务说了算。因此在许多地方，群众选举的村委会所体现的“自治”和任命的“党的领导”的冲突，在实际运行中就难以回避。

乡村关系是乡村有机体的血脉，血脉不顺，基层民主的气血很难畅行无阻。在传统和新制的冲突较量中，惟一可见的进步是民主的理念已经在农村生根。“阻力确实有，但现在不会有人公然在口头上反对村民自治了，这和20年前一片怀疑和反对之声相比，是个了不起的进步。”郭正文说。

“草根”民主

1991年后，全国各地村委会纷纷制定了被称为村里“小宪法”的《村民自治章程》，《村务公开制度》、《村民会议制度》、《村级财务管理制度》、《集体资产管理制度》等等也随之产生

前民政部基层政权司副司长王振耀坦言，20世纪80年代刚开始推行村民自治的时候，要搞一次真刀真枪的选举，真难。“找了很多论民主的书，但都很空泛，官员不懂、学者也不懂，只知道卢梭和孟德斯鸠怎么说，不知道怎么做。”

理论界曾经一度流行“素质怀疑论”，认为农民素质低，搞不了选举和自治。但事实上，经过20多年的发展，村委会选举的公开、公正、公平有了长足的进步和严格的规范。农民不仅适应了民主选举，而且还能因地制宜、建章立制，对村务进行民主管理、民主决策和民主监督。

对比着22年前合寨大队果作屯的自发选举，韦焕能说起今年6月23日合寨村第七届换届选举的进步如数家珍：第一，过去没有选举机构，现在有由村民代表会议推选出的村民选举委员会；第二，由村民直接提名初步候选人，再召开村民代表会议投票预选正式候选人，程序上更加规范；第三，不只是户代表有权投票，全村选民人人有权投票；第四，有了规范的投票程序，在投票期间设立了全封闭的投票通道，确保选民依次有序地通过验证处、签证处、发票处、划票间、代写处、投票箱，行使秘密的无记名投票；第五，选举的范围也有所扩大，不仅是村委会成员，甚至连村民小组长、村民代表也实现了直接差额投票选举。

在基层的实践中，选举的办法不断推陈出新。比如提出候选人的程序就有创新。吉林梨树的“海选”，就是由村民直接提名候选人，按得票数多少当选。这比起原来的组织提名要民主得多。就是这种“海选”目前也正在被其他更新的选举办法所取代。

直选必然会产生自治的结果和要求。1980年1月7日，合寨大队果地村委会制定的第一份村规民约，即是当时直选的结果。这份由143户代表签名盖章按手印表决通过的自治宣言，主要针对的是当时的治安问题，其第三条规定“若有偷盗案发生，本村能出动的人员应全部出动，并按村规信号赶到预定地点，听从村委会的指挥和安排追捕盗犯，对追捕盗匪有功者，将缴获的赃款、物提10％奖给有功人员”。合寨村果地村民小组村民蒙桂能至今还记得一次抓捕盗牛贼的胜利：“有一头牛丢了，每家都出一个人帮找，一直找到第二天下午，连人带牛都抓到了，把偷牛贼押到了派出所。”

1991年，山东省章丘县埠村镇埠西村全体村民举手表决通过《村民自治章程》，这在全国堪称首创，此后全国各地村委会纷纷效仿建立自治章程，并称之为村里的“小宪法”。随着自治的推进，《村务公开制度》、《村民会议制度》、《村民代表会议制度》、《村级财务管理制度》等等管理制度也随之产生。

在广西壮族自治区南宁市武鸣县城厢镇大皇后村，记者看到了多本“村民会议记录”和“村民代表会议记录”，详细记录了村里几年来重大事项的决策过程。村主任覃贵宗告诉记者：“我们有什么大事要先跟群众讲清楚，然后平等地讨论问题，大家都发表意见，形成决策后我们来办。”村里还规定了严格的财务管理监督制度：首先通过村民代表选出一个五人理财小组，负责监督村财务公开，在公开以前，财务监督小组应该签字并送交村民代表审查。为了增加透明度，公布频率从法定的一个季度改为一个月一次。覃贵宗自得地说：“10年来，对于村里的财务还没有什么不好的反映。”

行政推动得与失

在中国自上而下的权威体制内生成的村民自治，对广大村民来说，选择空间十分有限

覃贵宗的自信不是简单地从庄稼地里生长出来的，大皇后村的自治也并非在本村的政治实践中自发形成，而是借助了外在的资源和力量，这也可称为中国基层民主发展的一个特色。大皇后村的副主任覃泉基告诉记者，“我们现在从上到下对村委会选举的程序都比较熟悉，因为我们经过了一级一级的培训，县培训乡镇干部，乡镇培训村干部，村一级要培训到小组一级，小组要培训到村民。”

这种来自政府的由上而下的动员和培训，是村民自治在全国范围内得以推行的最主要的力量。民政部基层政权司农村处处长王金华介绍说，换届选举一般以省为单位，动员工作由省政府统一部署，省民政厅承担日常组织协调工作。有的省成立了省委副书记、分管的省长或者人大副主任担任组长的村委会换届选举领导小组，小组下设一个办公室，具体工作由民政厅承担，依次类推。选举的操作主要在县乡两级，一到换届选举年，很多地方县委书记、县长要亲自部署选举，从各个机关抽调干部下去指导选举；乡镇也要成立领导小组或指导组，由镇党委书记、成员或乡镇长、副乡镇长分片包干，各自负责。

三选村官的激烈斗争之后，董滩村已经被竹根滩镇“遗弃”。全程支持过董滩选举的潜江市人大代表姚立法告诉记者，“政府该收的不来收，开会不通知，发文件发材料不通知，农民要求清账也不清。现在镇里不管这个村了。”

追根溯源，这些冲突都是因为村民自治是“权力和利益的再调整”，而乡镇能否主动适应这一调整，对乡村关系转型的快慢具有决定性的力量。

安徽省社科院研究员吴理财的估计，“大致上只有10％的乡村建立了新型的民主合作关系，约20％的乡村仍然维持着传统的支配型关系，近70％的乡村处在由传统的行政支配关系向民主合作关系的转变之中。在未来三至五年内，将有更多的农村建立民主合作型新关系。” 在村民自治有法可依15年后，仅有10％的乡村实现关系转型，要完成余下的90％，无疑尚需时日。

期盼“法治－遵守”模式

国家应该通过法治方式，把国家在乡村社会的利益和国家对乡村社会发展的主要目标，通过强制性的法律预期确定下来

乡村之间关系的紧张和冲突，显示出乡村权力结构中村级权力意识的觉醒和扩张，表明农民对于基层民主开始“较真”，这固然是进步，但大面积持续不断的冲突，毕竟警示着某个环节存在问题。专家们普遍认为，问题在于村治缺乏严格的法律规范。

目前中国实行村民自治的法律依据是《中华人民共和国村民委员会组织法》。这部法律规定了“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”但是，它没有规定侵犯村民自治要负何法律责任，从制度的意义上说，这是不完整的，华中师范大学农村问题研究中心教授徐勇形容它为“豆腐法”，“《组织法》缺乏严肃性和权威性，只规定了不得指定、委派或者撤换村委会成员，而没有规定违反了以后会受到什么处罚，所以导致了大量违法现象的出现。”徐勇说。

在这个“豆腐法”之下，如何解决实践中大量存在的干预村民自治的问题，颇令主管村治问题的民政部门头疼。

湖北潜江非法撤换“村官”的情况曝光后，湖北省民政厅基层政权处处长贾虹感到“压力很大”，但对于如何处理却很难表态，“民政部门对于村民自治工作，负责政策上的指导、贯彻落实，我们有义务去检查、发现问題向党委政府提出建议，但无权具体去处理谁。对于违规、违法撤换村干部怎么处理的问题，我们想先通过党委，通过纪委。该怎样去追究还在调查研究阶段。”

民政部基层政权和社区建设司农村处副处长郭正文也认为，“用什么手段纠偏，很难办。”实践中，对个人违法，党和政府通过批评教育比较好纠正，但组织违法纠正起来就很难。从行政级别上看，乡镇和县民政局是平级，县民政局要纠正乡镇的错误得通过上级，在效率上要差得多。

从个案来看，在王知海将张金镇政府告上法庭之前，潜江市民政局已经就此情况多次向有关市人大、市委、市政府作过汇报，可这一切对张金镇政府来说无异于隔靴搔痒。

中国现行政治格局的“压力型体制”，也是乡镇不愿放弃对村级控制权的诱因。在这种体制下，各级政府确定的各项政治经济任务将分解成指标层层下达，官员的政绩、荣辱、升迁都要与指标挂钩。乡镇政府处在这个“压力型体制”的最末端，承受的压力最大，它所承担的所有任务都只有在村里完成，这样必然会带来矛盾和摩擦。

潜江市杨市办事处主任黄中国告诉记者，“农村的收税还是很困难。农产品价格低，农民不是不愿意交，是交不起。上面的任务必须完成，村干部又不得力。我们也知道撤换村官是违法的，但是收不上钱来怎么办呢？我们也很难办。”事实上，乡镇政府在农村的职能几乎无所不包，“上面有什么事情，最后都要找到乡镇。收费、计划生育、农业结构调整、普法、治安，什么都管。”广西屏南乡党委副书记覃相良说。

“乡镇政府要完成任务，比如计生、缴纳税费，但国家又没有给他相应的财政帮助，就只有通过行政压力的措施，来保证工作的完成。并不能说乡镇干部是选举和民主天然的反对者，主要是居于这种体制下，它不得不去扮演这种角色。”徐勇说。

社科院农村发展研究所的于建嵘认为，乡村关系要实现顺利转型，应当首先建立一种“法治－遵守”模式。“在现实的乡村政治中，乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定的，其最根本的原因是利益驱动。国家应该通过一种法治方式，将国家在乡村社会的利益和国家对乡村社会发展的主要目标，通过强制性的法律预期确定下来。”他说。

在基层处理实际工作的官员更能认识到对乡村关系立法的迫切性。广西壮族自治区民政厅基层政权和社区建设处处长邓敏杰说，现在乡村之间产生那么多矛盾，主要是因为对乡镇来说，现在还是用计划经济时代的法在实现市场经济的职能，要从根本上调整乡村关系，如果不可能尽快修正地方政府组织法，也要尽快对乡村关系立法，调整乡镇的行政行为和村民自治。

“两委”之争：谁是“一把手”？

在包容和渗透中达到和谐——这个新思路下，谁是“一把手”已经不重要了，顺应民意才是第一原则

村民自治调整了乡、村之间的权力结构和实际利益，遇到来自乡镇的阻力在意料之中，此外，还在村里引出了村委会和党支部之间的矛盾，这乍看令人始料未及，实际上并不出乡村的政治惯有的轨道。

在中国旧有的乡村政治格局中，党委拥有至高无上的权力，村支书是公认的“一把手”，村长或者村主任只是支书的助手。1998年《组织法》实施以后，村主任的地位得到了明确的法律规定，而且拥有民意基础，这对于村支书的地位来说，是一个严峻的挑战。尽管在立法之前，制度设计者对于“两委”关系也有过激烈讨论，但是终究难定高下，只能含糊地规定党处于领导地位，支持村委会依法自治。至于怎么领导，在实践中如何掌握，理解起来就五花八门。

乡镇党政为了达到控制村委会的目的，往往在背后给村支书撑腰，使得村庄内部的权力调整更加复杂。2000年12月，在山东栖霞市57名村委会成员送交北京的集体辞职信中痛陈，“村委会上任至今，对村里的固定资产及经济状况一概不知，经济权完全掌握在党支书一人手中，长期账目不公开，搞暗箱操作，这是腐败的根源。”

老百姓对村内部权力结构的看法也直接影响到村委会的选举。徐勇在实践中发现选举要求有95％以上的人投票，真选时只来了一半人。为什么？因为“很多人在想，‘我好不容易来一趟，耽误半天工夫，选了个二把手，还得听一把手的，没用啊!”

为了解决“两委”关系，基层有很多可贵的探索。目前全国很多地方比较普遍的解决之道是“一肩挑”，或者也有叫“双肩挑”——都是指村主任和党支书一个人挑。实现“一肩挑”也有两个途径，一是鼓励支书参加村委会主任竞选，竞选成功理所当然就“一肩挑”了；一是在支部改选中，把竞选成功的党员村主任推选为村支书。目前广东顺德等地“一肩挑”比例已经高达90％，山东威海达65％。另外，山西河曲县摸索出了“两票制”已经得到了中央的认可：当村支书首先要拿到群众的同意票，再经过全体党员的选举，拿到党员的票。“这是在支部建设中导入民主选举的模式，在实践中反映也很好。”民政部基层政权和社区建设司农村处副处长郭正文说。

然而如果党委能主动适应村民自治引起的权力变化，主动把握参与民主决策和民主监督，“两委”之争就能消弭于无形之中。在广西南宁市武鸣县城厢镇大皇后村，村书记覃道贵告诉记者：“我们党委要把位子摆正，因为村委会是人民选出来的，党支部要发挥领导核心作用，大家就应当互相搞好团结。10多年来，村委会和党支部之间闹意见，或者说争哪个大哪个大，我们从来没有过。主任、支部书记我们两个经常性地交换意见，有什么事，大家商量，但是大事除了经过党支部和村委会讨论之外，还要经过党员大会和村民大会表决通过。”在这个村子，经过选举出来的37个村民代表中有20个是党员。

今年7月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，对于“两委关系”明确了思路：“提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员；提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表；提倡拟推荐的村党支部书记人选先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选，如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选；提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员成员。”

很明显，这“四个提倡”不仅鼓励党员主动参加选举，依法加入到自治组织中去，同时也鼓励党组织吸收自治组织中的优秀分子，在包容和渗透中，实现“两委”的和谐——在这个新思路下，谁是“一把手”已经不重要了，顺应民意才是第一原则。

新乡村 新秩序

民众于一点一滴中得到了民主的訓练，这个村民自治就是亿万人的民主训练班

村民自治自《组织法》试行以来已历15年。作为一个亘古未有、影响面达9亿农民的新制度，其在实施过程中遇到阻力、怀疑，产生冲突、争论，也在情势之中。纵向来看，学者们均倾向于对它作出肯定的评价。“作为国家对村民的一种民主承诺，无论国家在作出这一制度安排时功利性目标如何，这种以村民个人权利为本位的村治体制，是一个历史性的进步。”于建嵘说。

正是村民自治以村民个人权利为本位，老百姓才“真正有了说话的地方”。“如果没有这个自治，官员怎会把老百姓当回事？要做什么事会跟你讲吗？最起码现在官员们有这个姿态和意识了。” 广西壮族自治区民政厅基层政权处处长邓敏杰说。

邓敏杰用“爱恨交集”来形容一些基层干部的心态。“村民自治搞得好，解决了很多老大难问题，比如计划生育不需要像鬼子进村一样去搞了；但是你真正普了法，把很多法律交给农民了，乡镇干部下乡就不敢乱讲话，怕犯法，有些农民因为切身利益，比干部对法律还要精通，乡镇领导现在得要自己主动学法守法了。”

尽管村民自治发生在中国的最基层，并不为居社会主流地位的城市生活所关注，但是，它隐含着的对中国政治体制的冲击不可小觑。“村民自治只是选村官，了不起是那么几千号人，可它给我们原来的整个一套官僚和人事体制带来了剧烈的冲击，同时也给城市基层民主的推进起到了示范作用。连整体经济文化水平并不高的农民都能写票、选票、唱票、计票、演说，那我们的国家政权，我们的城市为什么不能那样做呢？在这个过程中民众从一点一滴之中得到了民主的训练，这个村民自治，就是亿万人民的训练班。”徐勇说。

也有学者对前景态度谨慎：“现在村民自治中出现这么多问题，说明有一个事情始终没想清楚，就是说我们整个制度是逐级授权的制度，和西方自治的制度完全是两个方向。如果，农村最难做的几件事，收票子、建房子、生孩子等等，直接和上级发生冲突，民选的官站在哪一边？他该怎么处理？这是一个很根本的问题。"

不过，无论学者和官员态度如何，村民对于民主自有自己的立场和逻辑——在今年6月23日广西合寨村这个村民自治的发源地村委会第七届换届选举的会场，一幅由村里的“秀才”拟就的对联说出了老百姓对村民自治的心里话——“发扬民主依法办事认真选好脱贫致富领头雁，集思广益惟才是举雄心开创村民自治新篇章”。