１０万亿国资走向

2002年11月8日，北京，一场涉及超过10万亿元资产的重大调整初露端倪。

在这天召开的中共十六大上，中共中央总书记江泽民发表长达近两个小时的主题报告。报告透露出相当多积极而富有诚意的信息，其中《财经》在此前四处奔波查证的一项重大变革——中国国有资产管理体制将进行重大调整，赋予地方政府履行出资人职能——是重要内容。

在报告中，江泽民就此问题进行了如下表述：“在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”

这个表述简明而精当，局内人一听可知：这实际上意味着建国以来一直实行的国有资产“国家统一所有，地方分级管理”的模式走到了尽头。尽管报告仍然强调“坚持国家所有”，但由于地方政府将享有完整的出资人权益，即将有可能自行决定这部分资产的拍卖、转让等事宜，事实上也就相当于拥有了属于自己的那部分产权——有学者将其简称为“国家所有，分级行使产权”。

经济学家、十六大报告起草组经济组负责人张卓元对《财经》说，由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，可以充分发挥中央和地方两个积极性，有利于企业清晰产权，形成多元投资主体和规范的法人治理结构。可以想见的是，下一步，中央和地方也许会坐在一起，对中央和地方资产的边界进行划分。

据可靠消息，为了十六大报告中的这几句话，中央有关部门早在今年年初就要求国务院体改办成立课题组，前往国资改革的前沿阵地上海、深圳、吉林等地深入调研，历经大半年时间，最终形成了课题报告。该报告为十六大报告中关于国资管理体制改革部分提供了最直接的意见建议。以此报告为蓝本，经过反复讨论，最后形成了十六大报告的相关内容。

几乎与此同时，国务院发展研究中心企业研究所亦受国务院委托进行相关的研究。据悉，对他们的要求已落实到如何进行具体操作的层次。

种种迹象均表明，如此重大的政策变动，应是来自于中央高层，且思路早在各路人马展开调研之前便已坚定。因此，有专家认为，地方自主权的加大，无疑将加快调整国有经济布局和结构的速度，这正是中国经济发展进程中亟待解决的问题之一。

从“国家统一所有，地方分级管理”到“国家所有，中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益”，一个表述的改变浓缩了十几年的争论、实践与期盼，一次关于国有资产管理体制的突破性变革在2002年11月8日通过十六大报告昭示天下，而其引发的诸多方面的利益格局调整则更为深刻。

从“分级管理”到“分级行使产权”

两字之差，意味着将来地方政府可获得对其享有所有者权益的那一部分资产的处置权，而不必事事报中央审批

时序已近2002年底，北大方正集团的改制方案上报财政部已经快两年了，至今仍未得到批复。改制杳无音信，期盼着通过改制使方正获得重生的方正员工又在期待中进入了一个新的冬天。

北大方正于2001年初制定的改制方案，其核心是将总资产的35％以股份的形式量化给职工。这正是改制的难点所在，因为在方正的额头上赫然印着四个字——“国有资产”。

2001年夏天，时任副董事长的魏新对记者谈及方正的困境时，总是会说同一句话：“你把方正看做国有企业，就会知道它所有的问题所在。”在魏新当时的计划里，如果第一步改制成功，北大校方所占股份大约可以缩减到35％～40％，从而变现出10亿～20亿元给学校，然后再找一家公司进入企业。“这样企业的股东结构比较好，对学校应该是一件比较合算的事。”可是，由于方正的国有资产性质，其改制每一步都得严格报财政部企业司审批，只能是行之迟迟。

在中国现有的体制下，按隶属关系，国有企业可以分为两类：一类是属于中央管理的国有企业，简称中央企业；另一类是属于地方管理的国有企业，简称地方国有企业。根据管理主体的不同，中央政府和地方各级政府分别对企业行使管理权，但前提条件是，无论谁出资，企业产权都归全国人民所有，地方只拥有管理权。

产权和管理权当然是两个概念，不过在大一统的计划经济体制下，在从建国后到上世纪80年代的漫长岁月里，区分这两个概念并没有太多的实际意义。对国有企业而言，都只提管理权，不提所有权。直到改革开放后，多种经济成份经济组织的重新出现，所有权概念才逐步浮出水面。

1988年以后，面对日渐增多的企业合资等现状，为解决国有资产管理混乱等问题成立了国有资产管理局。1993年特别是1995年以后，地方中小企业转制速度加快。但在1998年之前，国有企业资产转让的通常路径为先报专业经济部门，再由专业经济部门转报地方或中央国有资产管理局批准。由于出资人并不清晰而传统观念干扰时有发生，企业的实质性转制多发生于小企业，且范围仍相当有限。转制中缺乏公开、公平的问题也时有发生。

1998年，原国有资产管理局撤销，其国资管理职能移交财政部企业司。与此同时，各专业经济部门撤销后，对行业内企业的管理职能也分散到了各个政府职能部门。这一时期，国有企业“所有者到位”进一步被置入议程。按照国有资产“国家所有，分级管理”的原则，国企改制、转让方案被进一步明确要由中央政府批準。大企业转制例如联想，作为高科技企业给予员工一定的股份，最终要由财政部批准。这样的大企业转制甚至会成为总理办公会的议题。

当然，即使在1998年以后，一些地方的小企业改制也并不全经中央批准，只在少数情况下由于影响了稳定，“闹出事来”，才最终受到中央干预；至于方正这样的知名大企业，按程序报批直至财政部则属必然。

层层报批意味着等待，更表明命运难测。于是，一方面，改制重组是国企改革的方向已无疑义，另一方面，现实中改制却又经常遭遇重重障碍——有时是政府部门的观念问题，比如担心国有资产的流失；有时是出于种种现实的考虑，比如稳定民心；有时甚至只是一些纯粹技术性的因素：要改制的企业千千万万，而具体的几个职能部门纵有千头万臂，又岂能顾得过来？

显而易见，这次十六大报告对于国有资产“国家所有、分级行使产权”的论述一旦兑现，将会从根本上改变这种局面。作为可以“履行出资人职责”的地方政府，将可以比较直接地对相关企业作出改制决策；而地方政府对自身辖下的企业会有更切近的了解，利益关系也更为紧密，改制的推进亦减少了阻力。

从“分级管理”到“分级行使产权”，几字之差，意味重大。

“分级所有”：目标与过渡

相当长的一段时间里，是否需要采取“分级所有”曾颇有争议

究竟如何界定国有资产的归属，多年来素有争议。

与往昔实施的“国家所有、分级管理”的原则不同，部分学者近年来曾呼吁“分级所有”。亦即地方的国有企业完全和彻底地属当地政府所有，地方政府拥有对该企业的全部所有者权益。

“分级所有”论者称，中国是一个大国，必须承认地方利益的存在。目前中国财政体制事实上已是分级体制，应实现财权、事权、产权的有效统一。一级事权需要一级财权来作保证，而一级财权的形成又必须拥有一级清晰的产权。没有产权，财权只是无源之水。中央政权不给地方这些权力和责任，地方政府就会躺中央政府的怀抱里，只会找中央政府要钱。清华大学教授魏杰就此提出：“如果市场经济的原则是谁出资谁所有，为什么地方出资创办的企业就不能由地方行使出资人权利呢？”

国务院发展研究中心企业研究所一位国资研究专家举例说：“我们的社会保障体系为什么建立不起来？就是因为地方政府没有相应的国有资本所有权和益，会拖延甚至推诿社会保障的责任，这对于整个社会公平和社会稳定都是不利的。”

另有观点认为，如果实行分级所有体制，将固化各级政府的利益格局，保护地方政府的所有者权益。产权可以在不同级政府间交易，但是不可以平调。而过去把下级政府的好企业收上来，本级政府的差企业放下去，这种行为大大挫伤了地方发展经济的积极性。

然而，“国家所有、分级管理”的主张者们并不同意这种主张。道理也很简单：某一地区国有经济的发展，通常是全国上下共同支持的结果，并不能认定为当地的一己资产。而且，如果实行“分级所有”，最大的问题是有可能带来国体的变化或政治体制的变化，存有政治风险。

“分级管理”作为主流观点，在现实中居于主导地位，而“分级所有”近年来也时有主张。五年前的中共十五大期间，国务院发展研究中心曾经组成由吴敬琏领衔的课题组就“国有企业战略性改组”发表专题报告，其中第三部分“建立国有资产管理新体制”在提到出资人到位、统一管理、分类管理等问题的同时，亦建议“在适当调整各级政府管辖范围的基础上，改现有的分级管理为分级所有”。1999年十五届四中全会前夕，国研中心再次向中央提交了“国企改革攻坚十五题”的研究报告，其中也提到从“一级所有多级管理向多级所有过渡”。

2002年10月28日，十六大召开前夕，世界银行和国务院发展研究中心召开了一个国有资本管理和国有企业改革研讨会。会上，国务院发展研究中心企业研究所课题组提交了一份报告，再次提出了要逐步变“分级管理”为“分级所有”的看法。

在辩争中，变革最终这样发生——十六大报告提出的“国家所有，中央政府和地方分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益”。这种有别于分级管理和分级所有的提法，可谓第三种提法——“分级行使产权”。

此主张的要义是将终极所有权和出资人产权的概念分离，强调国家对所有中央和地方资产拥有终极所有权，出资人行使的是产权职能，和终极所有权是两个概念。

“分级行使产权”说在实践操作中必然涉及对“出资人职能”的理解。有经济学家对其解释是“完整地占有、使用、转让和剩余索取权以及自主选择经营者的权力”。世界银行的企业重组专家张春霖指出：“这比真正的分级所有仅有一点差别，就是中央政府保留了资产的终极所有权。但是具体处置国有资产，比如说谁来决定兼并的价格时，中央政府与地方政府是分开的。”

“最通俗的理解，母公司持有子公司的产权，但母公司可能不是终极所有者，母公司背后还另有出资人。”一位参加了体改办课题组的国资专家认为。

他解释说，十六大报告中提出的分级行使出资人职责只是行使出资人产权，并非行使终极所有权。“这样，国有资产国家所有，在法律上全国的国有资产归全国人民所有，这并没有改变。”

他认为：“国家所有，分级行使产权”必须满足两个前提：一是国家必须统一制定法律法规；二是由于中央政府代表终极所有权，必要时拥有最后统一配置资源的权力。在这两个前提下，“国家所有，分级行使产权”既解决了“分级所有”可能带来的政治分割问题，又解决了“分级管理”带来的国有资产无人最终负责的问题。

“分级所有”的目标并未放弃。国研中心企业研究所的课题报告即提出，应用三至五年或稍长的时间，梳理有关的经济和法律关系，结合分级财政体制的健全过程，最终完成向“分级所有”体制的彻底转变。

“分家”模糊地带

对于如何划分中央和地方履行国有资产出资人职能的边界，存在大量模糊地带，十六大报告只是指出了政策方向，距离具体操作还有很长的路要走

2001年，在一个非公开场合，有人曾问海尔CEO张瑞敏为什么企业不进行改制，搞经理层收购（MBO），张瑞敏表示，一方面企业现在运行正常，还没有迫切到需要改制的程度，另一方面，还要再看看政策走向。其时，春兰改制在中央政府干预下失败未久，张瑞敏显然不想冒太大的政策风险。家电业的另一巨头TCL早在1997年便开始了改制的历程。在惠州市政府积极支持下，直至今年改制才尘埃落定。即便如此，TCL改制的整个过程和采取的策略至今迟迟没有公布。负责整个股权改制方案的TCL董事虞跃明曾经说过：“如果与此相关的方方面面人士都还没有吃透方案，就拿到社会上去讲、去分析的话，弄不好就会把方案给扼杀了。”

“分级行使产权”方略对于海尔和TCL们事关重大。分析家说，如果这两家确属地方出资发展起来的竞争性企业被明确属于地方，未来的改制进程将较为畅顺。不过，在确定“分级行使产权”之后，究竟如何划分中央地方资产是一项复杂的工作，大企业归属目前仍在未定之天。

对于资产划分，十六大报告中相当明确地提出了基本原则：“关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。”

学者们普遍认为这一划分相当清楚，而如何界定“关系国民经济命脉和国家安全”和国有企业和基础设施，如何界定“重要自然资源”，则会成为近期相关改革中的重要任务。與此同时，现有的“分级管理”框架下形成的国有资产归属，很可能成为未来划分出资人权限的基础。

例如国务院发展研究中心课题组的方案便提出，未来资产划分时，应当遵循谁投资谁所有的原则；同时，由上级政府投资但下放历史长的国有企业可由地方履行出资人职责。

按此原则，类似于TCL等身处竞争性行业，而且主要是靠地方出资、或地方支持和企业自身努力最终发展壮大的企业，无论其最终如何闻名遐迩，毫无疑问应当属于“地方产权”范畴。

但有些企业情况可能较为复杂。一位专家指出，建国50多年来中央和地方的国有资产从来就没有认真地算过账，在不同时期，很多国企经历了从地方管理到中央管理的"上收"，也经历了由中央管理到地方管理的"下放"。这样的企业，投资管理关系相当混乱，难以理清。

20世纪50年代时中国的计划经济刚刚建立，有感于中央政府及其各个部门对地方和企业管得过多，1956年9月，中共第八次全国代表大会根据毛泽东《论十大关系》的精神，开始了国有企业的第一次下放。不料，城市工业在迅速发展的同时，整个经济生活也陷于严重混乱。不得已，在50年代末，中央又决定上收一些权力，一些企业随之被收回。

到了60年代，国家一些重要行业试办“工业托拉斯”，大批企业重归中央。60年代中期，“统得过多、管得过死”的老问题再次出现，70年代企业便又经历了一次下放历程，而结果与第一次下放如出一辙，最后不得已再次回收权力。

到了80年代前期，一部分国有企业被再次“下放”地方，进行属地管理，以期调动地方改革和发展的积极性。冶金、机械、电子等行业中央企业大部分下放，其中包括首钢、武钢等特大型企业。而80年代末和90年代初，兴起了企业集团的热潮，又有一些企业被收回。此后，随着国有经济产业结构的调整，中央决定对国有企业实施“抓大放小”政策，又将一批企业划给地方管理。1998年，煤炭部、有色金属总公司等专业经济部门的撤销，更使得煤炭企业全部下放地方，有色金属等行业绝大部分企业“下放”地方。

就在这反反复复的“收放”中，国有企业中央政府与地方政府的出资关系、管理关系，都变得像理不清的乱麻。

国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁在媒体撰文指出，实行股权多元化，从引入新股东身份看，可分为包括外部法人、自然人、民企和外企的“外部型股权多元化”和主要包括经理人员在内的内部职工“内部型股权多元化”。从股本总规模和国有股本规模看，可分为以发行上市、定向募股等增资扩股方式为主“稀释型股权多元化”和国有股出售转让的“退出型股权多元化”。为什么目前占主流的型式是“内部型股权多元化”和“稀释型股权多元化”？因为这样可以回避将国有股向外出售带来的意识形态争议问题，可以克服职工的抵触心理，可以将改制与对职工的养老保障补偿结合起来，也可以节约寻找外部购买者的搜索成本和识别成本。

由于“内部型”改制中的国有股转让和国有资产出售很难有一种透明、竞争性的和获得债权人同意的机制，容易出现自发的“私下的非国有化”。

十六大报告使地方政府明确获得国有股转让权，从而获得大部分国企改制的主导权。一些地方已经敏锐地、充分地利用了这些有利条件，出台或正在酝酿国企改革政策，一些企业已经或准备通过新的形式来实行改制。比如在深圳，市政府成立了“国有企业国际招投标与改革办公室”，颁布了相应文件，旨在推动深圳数十家大型国有企业独资集团公司从国际上引入战略投资者，实现显著的企业股权多元化。

而另一个迫在眉睫的后续问题是，随着国有资产“国家所有、分级行使产权”进入具体操作，会有相当一部分国有企业从竞争性领域退出。不管在退出的过程中还是在退出之后，公平的规则和有效的监督是极其重要的，这是改革目标能否实现的关键。“符合市场经济原则的监管体系的建设和民主法治建设要跟上，不能少数官员说了算，否则可能滋生腐败和其他经济社会问题。”吴敬琏说。

张卓元对《财经》说，对于国有资产在中央与地方的再调整，应该以十六大报告为原则，通过立法来规范。

在历经十数年的变迁之后，国有资产管理体制终于在今天进入了一个新的阶段。当然，十六大报告的论述只是一个原则性的意见，更有操作性的细则还有待于制定。而在国有资产划分形成的格局中，必然存在地方内部、地方与地方之间利益不平衡的问题。对此，一位曾参与十六大报告调研的专家在接受记者采访时表示：“要向前看，历史问题暂且搁置。”

这位专家打了一个比喻：“一场马拉松比赛，有人穿了一双全新的阿的达斯跑鞋，有人穿了一双旧解放鞋。确实不太公平，但先跑吧，在跑的过程中，那个穿旧鞋的人没准会得到赞助，换了一双更新更好的跑鞋；而起先穿阿的达斯的人也许不爱惜，一年之后，鞋就穿烂了。谁能成为马拉松的冠军是不一定的事情。”

“毕竟，目前‘关系国计民生的企业已经不多了，这应该会成为国有企业一次新的下放。”张春霖说，“重要的是往前走。”

国资管理体制改革大事记

▲1988年8月国务院决定成立国家国有资产管理局，以行使对中华人民共和国境内外全部国有资产的管理职能。

▲1993年11月中共中央十四届三中全会作出《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。这意味着在政企分开之外，首次提出了政资分开的概念。

▲1993年以后深圳、上海等地开始进行国有资产管理体制的探索。

▲1998年国务院机构改革过程中，国家国有资产管理局被撤销并入财政部。在同一次机构改革过程中，机械、化工、内贸、煤炭等15个以主管行业内企业为主要职能的专业经济部门被改组为隶属于国家经贸委的"局"，并明确不再直接管理企业。

▲2001年2月國家经贸委下属九个国家局被撤销。

▲2002年11月党的十六大宣布在坚持国家所有的前提下，国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，并将在中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。