如何有效改善外商投资环境

外国直接投资是本国经济的重要驱动力量，对于发展中國家尤其如此。在当前国家之间对外国直接投资的竞争十分激烈的时候，努力创造对外国投资者具有吸引力的投资环境殊为必要。

传统上，一个主要的措施是提供税收优惠（重点是免税期优惠）。不过，吸引外资并非没有成本。在发展中国家中，特别是在亚洲金融危机之后，结合大量扎实的经验研究，税收优惠可能产生的成本效益问题重新回到一些政府的政策日程上。

对发展中国家的研究表明，由于这些国家的基础制度条件尚不完善，提供税收优惠的成本很高。成本决不仅仅局限于直接的税收损失。大量经验足以判定，这些成本至少可以包括以下几项：1.税收损失；2.挤出投资；3.税收体制的破坏；4.官僚主义和腐败；5.政府官员工作重心转移。

成本之一是税收损失。给以任何方式前来投资的投资者提供免税期都会造成直接税收损失，另外，提供免税期限超过了吸引投资者所需要的最低期限同样造成这种损失。

比较不容易观察到的是，免税期通常也会造成额外的国家间接税收流失。在现行的免税期制度下，常常是一个企业的某些部门享受免税期，而另一些部门则不得不缴纳正常税收。这使得公司可能将利润从所需缴纳的实体转移到不需纳税的实体。同样，公司可以将管理费和财务支出分摊到其下属企业以减少交税。

只要这种情况存在，转移利润的漏洞就很大。税管部门很难发现问题之所在。假如政府向某些地区的企业提供税收优惠而向另一些企业征税，那么免税期的管理问题就可能更加严重。

此外，一般的税务局在一个企业享受免税期间不会密切注视企业的账目。因此企业在免税期间可能篡改资产购置、折旧费及其他账目，以便在免税期结束后减少报出的所得从而少交税。到了那时，进行追溯审计是不可能的。

税务部门想堵塞这类漏洞，往往采用武断专横的规则，结果给人的印象是，这些部门官僚主义严重、缺乏透明度，从而损害外商投资。

成本之二是挤出投资。不论税收漏洞是因何种原因造成、直接的还是间接的，都意味着没有获得免税期的企业所交税收必须高于获得免税期的企业以便满足国家税收需要；否则的话，必须要减少公共支出，其结果也许是削减社会性支出。

假如这个税率达到了影响投资决策的地步，在未得到税收优惠的项目上的投资就可能减少。其净后果甚至可能是：实行优惠时的总体投资额少于不实行优惠时总体投资额。

成本之三是税收体制的破坏。当为了吸引外资而提供税收优惠时，本国政治因素会介入，为本国投资者争取同样的优惠，而国内投资者的投资决策受税收优惠影响的可能性要小得多。

如果一家合资公司得到税收优惠，本国的合作伙伴自然能从中收益。虽然在理论上可以免除利润中属外国投资者的那部分税收而向属本国合伙人的那一部分利润征税，但在大多数国家中，政治家都会使得这个举措无法实行。这使得用来吸引外国公司的税收优惠差不多都会造成国家税收的流失，因为本国公司必须享受同样的优惠。这被称为“公平政治”。

惯性和公平具有很强的政治吸引力，往往会破坏为“先驱型”投资者提供税收优惠的工作。“先驱型”投资者所面临的未知因素可能要比后来的投资者严峻得多，但在实践中，很少政府会反对这样的观点：新投资者应当享受与处于同样行业、承担同样规模项目的早期投资者相同的税收优惠。许多政府几乎一律给同行业中后来的投资者以税收优惠，即使在吸引这部分投资时并不需要给予优惠。

免税期届满时，“公平政治”常常又会干预。当一家免税期届满的公司宣称它无法与获得税收优惠的新公司进行竞争时，政府往往很难驳斥。“短”免税期因此可能变成接近永久性。在斯里兰卡等国家就发生过这种情况，即使免税明显不能带来新投资，免税期仍然常常被延长。

成本之四是官僚主义和腐败。一个政府机构一般人手有限，不能快速应对复杂问题。投资者常常要等上数月才能知道结果。延误会使人觉得这是一个官僚主义国家。而且，在漫长的等待期间，投资者可能转到其他地方投资。

更为严重的是，腐败和延误会拒绝和排斥投资。经验研究表明，在被赋予“宝贵的”决定权之后，极少政府能够避免腐败。

腐败作风会破坏东道国的投资环境。初始阶段因腐败所付出的代价甚至更高，即使索要的钱财很少，给投资者的第一印象也是一个腐败政府的印象，这很可能把投资者吓跑。

成本之五是政府官员工作重心转移。得到好处的官员可能不再去思考和解决对外国投资具有更大意义的问题，从而导致交易成本增加。

由于发展中国家实行的税收优惠政策的各种显形和隐性的成本很高，所以对于国家整体而言，此举的净效益往往甚微。那么为什么在这些国家中仍然普遍使用这些优惠呢？

主要有三个因素造成这种现状：

——部分政府官员担心外国投资者会认为自己国家的竞争力不如其他国家。尽管研究和一些没有提供优惠的国家的经验都说明不会发生这种现象，但这种担心在注重政绩的官员中仍然存在。

——政府官员觉得，提供免税期的办法比起实行难度更大但能提高本国对外国投资者吸引力的改革来得容易。改革就意味着要减少官僚主义、减少贪污腐败、改善基础设施等等。这些改革需要提高管理水平、需要资金，是个极其费力的过程。而提供税收优惠只需要大笔一挥就完事，而且，由此付出的代价也是隐蔽的，不易察觉。

——在提供税收优惠的过程中，存在着严重的“委托－代理”问题。各个政府机构都竞相追逐提供税收优惠的权力，因为如果这些税收激励能够创造利益，那么得到好处的是这些管理机构。另一方面，这些管理部门却并不承担上述的成本，成本是由国家财政部门（进而是整个社会）承担。在一般情况下，各个投资管理部门都有这个动力，并且会形成提供税收优惠的压力集团。

许多发展中国家采取许多方法来减低由此引致的各种成本，但都见效甚微。事实上，要想改善投资环境，比之税收优惠，改革基本的体制和投资促进机构，是更为根本的方法。

政府部门内部的投资促进机构，固然因为与政府的良好关系可以影响其政策，并因此帮助投资者。但是，这类机构难以吸引以市场为导向的专业人员，在吸收外资中常常力不从心。而它们的专业人员在与外国投资者建立关系时往往不愿走出办公室，从而对于改善投资环境的具体工作知之甚少。

与此相对，那些“半政府”的及在工薪、雇用和解雇方面不受政府正常规定约束的机构较容易吸引到以市场为导向的专业人员。但这些机构与政府通常较疏远。因此，虽然它们常常更有效率，但在项目实施过程中提供帮助方面则做得较差。

在政府机构之间开展竞争，有助于解决这个两难问题。而且，也确实存在着引进竞争机制的机会。在印度尼西亚，负责退税和免税的不同组织之间、出口加工区和保税区之间开展竞争，可以遏制贪污腐败和官僚主义行径。如果某一个组织给出口公司设置太多障碍，这些公司就可能转向另一个组织，使设置障碍的组织面临客户减少的局面。

另一个重要的方法是，引进私有部门，承担投资的促进工作。实践中，一些国家已经有一些投资银行的公司在做这件事，并取得一定效果。关键在于该私营部门必须对行业精通，并能得到潜在投资者的信任。

改善投资环境，同样也是在为其它政策目标服务。如果官僚主义起着重大作用，那么外国投资者为接近官僚主义者，就很可能将其工厂建在大城市中心附近。因此，减少官僚主义有利于鼓励投资者将资金投向其他地区。官僚主义的障碍对于小投资者来说更为严重，因为他们难以承受打点官僚主义者（和腐败者）的费用。但是，中小投资者往往能带来更多的劳动密集型技术，从而带来更多的就业机会。