打破权力运行隔离带打破权力运行隔离带

褚晓亮　王勉郭　久　辉　程士华

消除误区、填补盲区、打通政府信息与公众之间的隔离带，信息公开要坚持走下去。

黄国栋是吉林省吉林市一家化工厂的投资者，某政府部门到他的公司“检查工作”，并有意刁难，黄国栋最后疏通了很多关系才把这一问题解决。他听人说有关于维护发展软环境、限制政府机关到企业“吃、拿、卡、要”的文件，于是到政府网站上去查，没有查到。他又到相关部门去找，也没有找到。最后托朋友终于找到了这份文件。

长春市华明律师事务所律师赵毅光告诉记者，在发生和政府行政部门的诉讼行为时，法庭上常常会出现这样的情况，对方拿出一份政府部门内部文件来证明其行为的合理性，而这些文件对于普通群众来说很难了解到，非常陌生。

吉林省政府办公厅文电处的有关工作人员透露,一些政府部门每年都要制定大量的文件,可这些政府部门文件有很多都被束之高阁,即使是政府部门本身,有时也未必能完全掌握。对于多数老百姓来说，真是听都没听说过,因此在办理相关事项以及维权时,经常会发生信息不对称和理解偏差的问题。很多群众到行政机关咨询相关事宜时,得到的答复常常是“这是内部机密”。

“阳光法案”考验官员“阳光意识”

5月1日开始正式实施的《政府信息公开条例》被称为“阳光法案”。记者采访中,无论政府官员、学者还是普通公民都认为,当前政府信息公开的程度还远远不够。由于信息公开的操作性不强,信息公开尚缺乏有效保障,“阳光法案”考验着政府官员的“阳光意识”。

河南省电子政务办公室主任张显勇介绍,条例的实施使政府工作面临重大挑战。从去年4月份条例颁布,到今年5月1日正式实施,一年多时间里,河南省各级政府及组成部门基本都建立了信息公开的渠道,制定了相关的制度,条例所要求的法律法规等重点政府信息,基本能在政府网站、档案馆或公共图书馆查阅到。

但张显勇也坦陈,“由于主要领导认识程度的差异,各地、各部门的信息公开的状况也不平衡。总体上看，目前只是基本建立起了政府信息公开的框架，多数部门信息公开仍停留在浅表层面。”

“目前的政府信息公开主要集中于结果公开、程序公开，而对过程公开基本上没有涉及。”郑州大学公共事业管理系主任胡扬博士认为，社会公众所期望的信息公开涉及面更宽，如官员财产情况，自然灾害、重特大事故、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件的发生、处置过程等。

还有不少政府机关干部认为,条例操作性不强,尤其是信息公开和信息安全的界限还没有弄清楚,实施难度较大。

河南省某厅局办公室主任认为，条例虽具体规定了十几类信息是必须公开的，但仍给政府机关留有较大自由裁量的空间；要求信息公开的同时，又规定信息公开前要进行保密审查，送有关部门批准。

胡扬指出，信息公开是政府体制改革的基本要求，但涉及国家安全、社会安全的范围很广，哪些信息是可以公开的、哪些信息是不利于国家安全的，在理论上无法简单界定，特别是在社会转型期，各种矛盾凸显的形势下，二者之间的界限更难区分。

条例在执行中难以把握，这使得信息公开的程度取决于部门主要领导的“阳光意识”和心理承受能力。

信息公开“盲区”待破

尽管很多学者认为，条例的出台和实施，是政府社会管理水平提高的重大进步，但是一些“信息”是否公开仍处于“盲区”。

盲区一:级别较高的会议记录、领导批示。条例研究者认为,如果公民个人或组织想进一步了解会议记录、领导批示的情况,完全可以向有关部门提出公开申请。

“对于重大公共决策,过程的公开比结果的公开更重要。”参与条例制定的北京大学教授姜明安说。然而，事实上,对于这些相对敏感信息,重大决策过程因不属于法定必须主动公开的范畴,即便提出申请,这些信息能否公开、公开到何种程度,仍是未知数。

盲区二:人事、财务问题最隐秘部分能否公开。广西壮族自治区党校副教授盘世贵说,除了决策过程,中国行政运行最为隐秘和模糊的部分,应属“钱”和“人”。每年“两会”,各级政府给人大作的预算报告是公开的,但具体的预算文本并不发给代表,有的只给代表团团长掌握,代表只能借看。专家认为,现在公开的政府财务收支信息,太过粗略,“具体到差旅费多少,每笔都应该算清楚”。

另一敏感区就是“人事”问题，目前，政府网站公开领导简历、分管领域、办公电话等已比较普遍。而民众关心的领导人薪酬、人事任免中不同候选人比选的过程、人事调动原因等，都被作为内部信息不予公开。

盲区三：社会稳定问题如何把握。“危及社会稳定”会否成为行政机关“规避”公开的最大保护伞,值得观察。虽然条例规定除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私外,其余都可公开。但条例第八条同时规定:“行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”

“社会稳定的概念有很大的弹性。现在所有的事件都牵涉到人,一牵涉到人,就涉及稳定问题。因此,此类信息公开尺度如何把握是个难题。”盘世贵说。

更为严重的是,这些盲区的存在,还可能与一些行政机关的衙门作风、固步自封的陈旧思想相结合,给信息公开再添难度。一些官员们会以时间紧迫配套工作还没做好、信息还没收集齐全等借口拖延信息公开的进程,也可能怕承担责任推脱需要“请示领导”，甚至干脆直接回避责任,当场认定为“不可公开信息”。有的即便公开了,但公开的信息也没意义。

受访的多位专家认为，由于我国的信息长期处于为政府所垄断的现状，注定了信息公开不可能在短时期内就取得大的突破。在很多官员眼中,政府信息是一种公共资源，更是权力的象征,对这一公共资源的分配则往往能变现为部门利益和个人利益。“公开越多，做事会越难”,这种思维还停留在管制型政府的水平上,不符合服务型政府的职能转变。

阻碍信息畅通的误区

在条例公布和实施之前，已在全国各地推行多年的政务公开让政务信息为更多的群众认识和了解,但与群众的现实需要相比还存在着一定的距离。从记者调查了解的情况看,当前在确保政务信息畅通中还存在着三个误区,这同样成为了条例实施中遇到的误区。

误区一，随意扩大政府文件保密范围。很多政府部门在制定和印发文件的时候,出于谨慎,常常会有意扩大保密的范围,把一些不应当确定为秘密的事项确定为秘密事项。记者曾参加多次政府部门组织的会议,都遇到同样的情况:明明是一个并不涉密的会议,会议开完后,有关领导讲话的内容印发都要加密,这使得材料的复印和公开都具有一定困难。这就形成了一种矛盾:会议是公开的,可文件却成为内部机密。

误区二，重形式轻内容。随着政务信息公开越来越成为发展的大趋势,一些政府部门在政务信息公开中,被动地进行政务信息公开。对信息公开的内容,带有一定的选择性,很多公众迫切需要掌握、与自身利益密切相关的信息获取难。此外,在信息公开中,没有建立相应的信息分类和查询制度,缺少对信息的整理,在大量的信息中,公众想要找到自己需要的信息也很困难。记者进入了几家吉林省政府部门的网站,发现一些网站所公布的文件和信息甚至是几个月都没有更新,还有一些政府网站成了内部网,公布的都是政府内部各处室之间的工作动态。

误区三，重公开而轻参与。政府信息公开在很多人看来就是信息的简单发布。但吉林大学行政学院副教授刘厚军告诉记者，要真正实现政府部门和公众的顺畅交流,光有信息公开还不够,还应该探索更广泛的形式,可以让群众获得信息,并且能积极地参与到政府工作中来。比如可以探讨在不涉密的情况下,让公众旁听政府部门的一些会议。

信息公开贵在扎实推进

受访专家指出，现在群众之所以感觉政务信息不够畅通，关键在于政府部门还没有牢固地树立起“民生思维”，考虑问题往往从政府便利出发而不是从群众便利出发。因此，信息公开应探索拓展渠道，创新形式，倡导政务信息公开中的“民生思维”。

刘厚军认为，树立民生思维，要求政府不能简单地为公开信息而公开信息，应建立一整套的信息筛选和发布机制，建立相应的归类查询制度。在政府网站上，以专栏的形式，将群众急需的信息及时地向外发布。

政府信息公开条例只是为打造“阳光政府”迈出了第一步。中央党校教授叶笃初认为,事实上,如今许多事项距离阳光运行甚远。让权力在阳光下运行,无论从思想、行动到制度都非易事,这是一个不懈努力的长期过程。

（摘自《望》2008年第21期）