服务不当，也当赔偿

胡建杰

摘要 行政赔偿责任采用违法责任原则,但是该原则不能满足服务行政的需要,公民法人或其他组织的合法权益受到行政机关履行职能侵害时不能完全得到弥补。本文指出为弥补这一缺陷,体现服务行政的理念,应当适用违法或明显不当的行政赔偿归责原则。

关键词 行政赔偿 归责原则 违法或明显不当

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-209-01

一、问题的提出

当今世界服务行政的理念已深入人心。政府执政理念也从管制职能向服务职能转变。政府在行政活动中侵犯相对人合法权益导致行政赔偿责任,然而现行行政赔偿责任的归责原则不能保证政府服务职能的质量。试看案例:

5年前浙江慈溪人孙某遭遇车祸,民警及时赶到将其抬上警车送往医院抢救。性命无虞但是留下一级伤残。四年后,他听人说起自己当年受伤时,曾因为疼痛而喊过“有触电感,不要碰我”,但是民警见他伤势严重,还是把他送到了医院,孙某认为:“最终造成残疾的并不是车祸,而是当初民警救助不当。”于是孙某以此为由向慈溪市公安局提出赔偿请求。慈溪市公安局审查后作出了《不予行政赔偿决定书》。孙某不服,向慈溪市人民法院提起行政赔偿诉讼。法院一审驳回孙某诉讼请求,孙某已向宁波市中级人民法院提起上诉。①

二、采用违法或明显不当原则的理由

依据《国家赔偿法》第二条规定的行政赔偿的归责原则,民警并未有违法之处,所以不予赔偿符合法律规定。然而问题在于,若事实正如孙某所言,民警的不当救助行为造成或者扩大了他的伤残程度,国家是否要负赔偿责任?笔者认为在服务行政视野下,政府服务不当,也当赔偿。

我国制定《国家赔偿法》时,选择了违法责任原则作为主要归责原则,“原因在于:1、违法责任原则克服了过错责任中的不确定性,便于操作;……”②当时立法者考虑的主要是简便易行,摈弃了考查行为人主观动机的过错原则,而选择了以客观行为是否违背法律作为归责原则。制定《国家赔偿法》时行政机关以及司法机关人员的法律素质远未有今日的水平。

而采用违法或明显不当原则,不仅便于操作,又能扩大国家赔偿的范围,弥补单纯采用违法责任原则的不足。尤其在法律比较原则的情况下,自由裁量幅度过大会直接影响相对人的合法利益。“因而要适用违法或明显不当原则限制自由裁量权,保护相对人的合法权益。”③成文法具有确定的优点,但不能包含一切。严格的行政程序能够防止大部分的行政侵权事件的发生,却不能根绝一切。比如在诸如孙某案的行政事实行为中,考量行政机关是否应当承担赔偿责任不仅要看行政机关工作人员是否严格符合了程序,还应当考量行政机关工作人员的举动是否符合专业常识和科学规律。该案中,首先应当适用违法原则,审查民警在实施救援行为时是否根据程序先检视伤者的情况,做出原地等待医护人员或采取紧急避险直接送重伤员前往急救中心这两种相反的决定是否有依据。接着适用明显不当原则,审查民警救助过程中是否有违背常识,任性而为的情况。经过上述两项的审查,才能断定行政机关是否应当承担赔偿责任。采用违法或明显不当原则即是对现行法律制度的继承,也是扩大行政赔偿责任范围,实现公平正义,最大程度保障公民法人和其他组织的人身财产安全不因行政机关工作人员的任性而受损害。

三、采用违法或明显不当原则的可行性

如果行政赔偿归责原则采用了违法或明显不当原则,这将比单纯适用违法原则更加严格束缚行政机关工作人员履行职务的活动,会不会因此造成行政机关工作人员消极对待自己的职责,产生“多做多错,多一事不如少一事”的心理呢?一旦出现此种情况行政效率必将下降,乃至不如不改。但笔者认为完善的制度建设不会允许这种情况的出现。

首先,行政机关工作人员消极对待自己的职责,不履行自己的职责,是典型的不作为,这种行为同样违法,行政机关还是可能承担行政赔偿的责任。

其次,行政赔偿是基于行政侵权理论,与民事侵权理论相同,要产生行政赔偿责任,必须是发生实际损害事实,如果行政机关履行职能没有给相对人造成实际损害,或者未如先前案例之中的假设,行政机关工作人员的救援并没有扩大事故受害人的损失,自然不会产生行政赔偿责任。

最后,行政赔偿责任是一种国家责任,不是行政机关工作人员个人承担的责任,除非有极少数情况是行政机关工作人员出于故意或重大过失而给相对人造成了损害。行政机关工作人员一般的过失而给相对人造成损害,其个人不负赔偿责任,其责任转移到国家,事后国家机关也不会向履行职责的工作人员追偿。

综上所述行政赔偿责任的陡然提升,并不一定会引起行政机关的消极不作为。

四、结论

我国政府职能正处于转型期,这将是一个漫长的时期,不能一下子把很重的责任压在行政机关的身上,但也不能为了因为政府对加重责任的不适应而无所作为。违法或明显不当的归责原则也许也是一个过渡性的原则,也许将来会有一个更加公平正义的原则被采纳,但是现在我们需要一点点加重政府的责任,以促使它向着服务行政的目标迈进。

注释:

①民警急救车祸受伤者反成被告.东南商报.2009年5月16日A03版.

②刘嗣元,石佑启.国家赔偿法要论.北京大学出版社.2005年版.第37页.

③罗豪才,袁曙宏.论我国国家赔偿的原则.中国法学.1991(2).