为保护国有资产引入检察监督的探索与思考

陈　涛

摘要 由于社会转轨时期制度和管理存在着不完善之处,致使我国在改革过程中,公共财产特别是国有资产流失现象严重。本文旨在通过梳理国有资产管理中存在的问题及检察机关近几年来为保护国有资产的积极探索,提出引入检察监督机制的建议。

关键词 国有资产 检察监督 社会转轨时期

中图分类号:D926.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-128-02

我国《宪法》第12条规定:社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。我国《刑法》第91条对公共财产的范围规定:“本法所称公共财产,是指下列财产:(一)国有财产;(二)劳动群众集体所有的财产;(三)用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或者专项基金的财产。在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产,以公共财产论。”但由于社会转轨时期制度和管理存在着明显的不完善,致使公共财产,特别是国有资产,流失现象严重,这已成为当前的紧迫问题。

一、国有资产管理中存在的问题

我国的国有资产主要包括资源性国有资产、公益性国有资产、行政事业性国有资产和经营性国有资产,经过长期的建设与积累已具备相当大的规模,但资产管理方面暴露出来的问题却日益突出。

第一,资源性国有资产由于没有实行资产化管理,在资源的开发和利用中因管理粗放、权责不清、无偿使用等而导致的国有资产流失现象极为严重。如:矿产资源长期被无偿使用、矿产资源税赋过轻、资源税征管办法亟待改进、国有资源的使用权被低价转让、缺乏始终如一的严格管理。

第二,公益性国有资产如风景名胜、文化遗产和国家及地方政府投资兴办的高等院校、公立医院、体育场馆、公园等公益性基础设施权属逐渐被地方化、部门化,部分被当作赚钱工具,被工具化和牟利化,公益性设施建设缺乏远景规划。

第三,行政事业性国有资产管理方面主要是“家底不清、管理不严、效率不高、配量不均、监督不力、闲置浪费”。造成这些问题的原因在于:管理机构众多,职责划分不规范;现行的管理将重点放在资产后期管理和实物管理上,而对资产的前期配置、末期绩效评价以及价值管理等重大问题不够关注;行政事业单位的国有资产管理制度不健全,资产产权不清;司法监督、保护乏力。

第四,经营性国有资产在国有资产总量中所占比重较大,流动性较强,遍及生产、流通和服务等各个领域,因此也是我国国有资产中管理成本最大、出现漏洞最多、流失范围最广的一类国有资产。其管理中存在的主要问题表现在:企业改制操作欠规范、利用企业破产逃避债务、投资和决策失误,、企业经营管理不善。

二、检察机关近几年为保护国有资产的积极探索

进入20世纪90年代,我国每年至少流失1000多亿元国有资产,日均流失近3亿元。①主要表现为某些单位和个人为了追求本部门或个人的私利,大肆私吞国有资产、严重破坏自然环境、扰乱市场经济秩序、实施违反公序良俗行为等。

对于国有资产流失而监管部门怠于起诉、社会公益受侵害而无人起诉以及弱势群体利益受损而无力维权等现象,近年来,许多地方检察院一直在努力,尝试以法律监督机关的名义,探索保护国有资产、维护国家利益的监督方式。最早的是1997年河南省方城县检察院为避免国有资产流失,代表国家直接向法院提起民事公益诉讼,办理了全国第一宗公益诉讼案。此后,一些地方检察机关民行检察部门在公益诉讼方面做了大量工作,但由于民事诉讼法对公益诉讼没有明确规定,检察机关“不是民事诉讼的主体”,各界争议较大。2004年以后,一些检察院调整工作程序,不再直接提起公益诉讼,而是以支持起诉的方式坚持公益诉讼活动。

支持起诉,就是当社会公益、社会弱势群体或个人的合法权益遭受重大侵害且当诉权的诉讼主体因缺乏诉讼能力等原因未提起诉讼时,检察机关支持有诉权的诉讼主体提起诉讼。其根据是《民事诉讼法》第15条的规定“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权利的行为,可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”。但是,由于法律对支持起诉的地位、具体方式、操作程序还缺乏明确具体的规定,检察机关的身份、定位等问题还有待于进一步厘清。“民事督促起诉符合宪法和法律规定的精神,但目前还缺乏具体法律规定。”全国人大代表、浙江省人民检察院检察长陈云龙同志2008年3月接受《法制日报》记者采访时如是说。

一边是国有资产正遭受着损失,一边是检察机关探索的支持起诉、督促起诉的新方式,实践表明,因其对于强化国有资产管理、促进国有资产保值增值具有重要作用,被形象地称作民行检察工作的新“亮点”,今年最高人民检察院工作报告中也多了“一些地方检察院开展了对涉及公益案件的支持起诉、督促起诉工作”的表述。据统计,仅2008年一年,全国检察机关办理支持起诉、督促起诉的案件就达4588件。以地方为例,重庆市检察机关从2005年以来共办理支持起诉案件1900余件,胜诉1500余件,其中涉及维护农民工合法权益的案件约占95%,为农民工等困难群众挽回经济损失600万余元;浙江省检察机关自2004年实行督促起诉制度以来,办理督促起诉案件1500余件,已为国家挽回国有资产共计约17亿元,其中60%至70%出现在土地出让领域。这些数字有力地说明了检察机关在维护国家利益、保障和改善民生方面发挥了巨大作用。

三、立法建议与引入检察监督

为从根本上解决国有资产的管理问题,笔者认为需要从立法上进行改革:

第一,《中华人民共和国企业国有资产法》于今年5月1日起施行,填补了我国国有资产立法的空白。该法明确了出资人身份的定位,“国有企业”被“国家出资企业”所取代,严防暗箱操作、公开公平公正和促进合理流动、实现保值增值成为防止国有资产流失的核心原则。但此次立法的焦点只在经营性国有资产上,对资源性国有资产和行政事业单位资产并没有涉及,从立法范围来看,国有资产范围很广,应将本部法律适用的范围扩大到各类国有资产。另一方面,从操作上看,目前仍分属在各部委的国有资产在适用上也有难度,以及,国资委的监管职能剥离出来后,由谁来履行这部分监管职能?

可从国家立法的层面构建管理制度,削除各地方、各部门为政的局面,也将政府资产自身独有的管理要求明确下来。为此,建议实施分步立法、逐渐推进。

第二,笔者认为,可以在国有资产管理中引入检察机关的监督②,以加大保护和挽回国有资产的力度,包括:首先,赋予检察机关对于国有资产日常管理的参与权,检察机关可就国有资产管理中存在的问题提出检察建议。从法理上讲,检察机关是国家的法律监督机关,其享有的法律监督权应当包括监督国家机关或国有单位法律活动的权力。另外,检察机关不仅具有较强的法律权威,而且在国有资产管理中属中立方,能够起到客观有效的监督作用。因此,应当赋予检察机关对于国有资产日常管理的参与权,检察机关有权就国有资产管理中存在的问题提出检察建议。其次,在《行政诉讼法》中增加关于检察监督的条文,进一步明确或扩大检察监督的对象、方式和手段。现行的《行政诉讼法》“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”已经赋予检察监督广泛的内涵,要在此基础上,建立检察机关提起诉讼的制度。一是起诉权。国有资产的管理一般不直接涉及到私人的合法利益,所以即使国有资产严重流失、环境污染、政府行政行为对国家和社会公共利益造成较大侵害的事件存在,私人无从提起行政诉讼,无合适的诉讼主体,或有主体无力起诉,致使案件得不到及时有效的司法干预。要堵住国有资产流失问题,就要从设计监督制度入手,建立相关的制度,从而改变国有资产被非法侵占或国家利益被损害而无人提起诉讼的局面。二是监督审判权。2009年全国“两会”期间有媒体报道,中国人民建设银行一年的官司胜诉率达到了97%,但只有30%得到了执行,那占了三分之二却没有得到执行的……透过这种现象,应该把法院执行列入检察监督的范畴。因为检察机关作为公共利益的代表,应该切实维护公共利益,维护公共财产的神圣不可侵犯。再次,赋予检察机关在国有资产遭受损失的情况下提起刑事附带民事诉讼的权利。即在办理侵犯国有资产的刑事案件时,检察机关在追究国有资产管理中犯罪行为人的刑事责任的同时,还必须对其民事责任予以追究,积极挽回犯罪行为给国有资产造成的损失。

注释:

①杨小兵.检察机关代表国家提起民事诉讼的探索.中国人民公安大学出版社.2002年版.第130页.

②薜小建.政府资产管理体制改革及检察监督的引入.人民检察.2008(7).

参考文献:

[1]李少民.我国国有资产管理问题研究.http://www.Gotoread.com.

[2]刘卉.支持起诉、督促起诉:实践呼唤完善立法.检察日报.2009年3月13日.

[3]吴晓峰,黄建华.检察机关出庭支持公诉江苏追回6000万国有资产.法制日报.2007年4月8日.