在政府与市场之间

严　　汇

摘要：公共行政基本价值的改变带来了高等教育市场化的改革。世界各国为了解决各自高等教育所面临的问题，采取了以市场为导向的资源配置方式。在此影响下，我国也开始了高等教育市场化进程。通过对我国高等教育市场化的进程、管制、融资与投资主体等几个重要变量的分析，可以看出我国的高等教育市场化是政府、市场和高校三边互动的产物，是一种政府主导下的高等教育市场化。关键词：高等教育；政府；市场

自上个世纪80年代以来，公共行政的基本价值发生了巨大的变化。在新公共管理理念的影响下。各国为了解决各自所面临的各种问题，大多数采取了以市场化为资源的配置方式。同样，高等教育领域也不例外。在我国，为了满足高等教育大众化的需求以及解决高等教育所面临的经费问题，以市场为导向的高等教育资源配置方式逐渐占据主导地位。随着我国高等教育市场化改革的逐步深入，政府采取了解除管制、消除垄断和私营化等手段和方式，政府、高校与市场之间的关系得到了重新调整。本文从探讨成为全球趋势的高等教育市场化人手来研究我国高等教育市场化的特色。通过分析，本文认为我国的高等教育市场化是政府、市场和高校三边互动的产物，是一种政府主导下的高等教育市场化。

一、高等教育市场化正成为全球趋势

自20世纪八九十年代至今，世界各国正经历着公共行政基本价值的转变。在经历了古典经济学的观点——“大市场与小政府”，凯恩斯学派的观点——“小市场与大政府”的公共行政的基本价值转变后，由于它们不能再满足过度膨胀的福利国家的要求，以致于新自由主义的观点——“大市场与小而能政府”大行其道。在该思想的影响下，全球公共行政发生了巨大的变化，其中新公共管理理论的兴起就立即受到了重视，原因在于其关注的是政府与市场之间的关系以及怎样提高政府的效率。随着世界各国对政府与市场关系的重新界定以及对高等教育属性的重新认识，世界各国也在重新思考高等教育体制中政府与市场之间的关系。在此背景下，很多国家为解决本国高等教育所面临的教育经费问题，逐渐对本国高等教育进行改革，引入市场化作为一种资源配置方式，即实行高等教育市场化。

那么什么是高等教育市场化呢?1998年，经济合作与发展组织曾将“高等教育市场化”定义为“把市场机制引入高等教育中，使高等教育运营至少具有如下一个显著的市场特征：竞争、选择、价格、分散决策、金钱刺激等。它排除绝对的传统公有化和绝对的私有化”。也有其他学者对高等教育市场化进行这样界定：“既可以指商业机构直接介入教育市场，以商业运作模式经营学校；也可以指教育领域对市场机制的引入和应用。总之是强调选择、多元、竞争、需求主导型经费措施及自决等基本的市场原则在教育领域的运用。”可以看出，高等教育市场化的本质就是在发展高等教育的过程中，以需求为导向而建立的制度安排以及适当调整政府、市场以及高校之间的关系。高等教育市场化主要是围绕两个方面展开的。一个方面就是“从本质上来讲，‘市场化就是国家通过在公共部门引入市场因素，把原本由国家承担的责任，转移到‘非国有部门，又或者改变国家参与公共服务的性质。这样，教育市场化，就可以理解为运用‘私有领域或者‘市场的理念、原则和做法，来运营作为公共事业的教育，以令其提供的服务更适应市场的需要”。另一方面就是要通过市场机制来增强高等教育中的竞争性和选择性，从而提高办学效率，为此就必须扩大学校的办学自主权并减少政府对大学的控制。就目前高等教育现状来说，高等教育市场化改革就是改变传统的政府垄断、管制的政策选择，以社会需求为切入点而进行的市场化政策选择。比如，让社会资金来举办民办教育，从而使其他社会主体进入教育领域，改变单纯由政府来提供教育的现象，从本质上来说就是高等教育市场化的表现。20世纪80年代以来，欧洲国家高等教育市场化改革主要有三个方面的内容：(1)减少国家(政府)对高等教育经费投资的比例，增加非政府(市场、个人或家庭)对高等教育的投资；(2)强化高等教育与私有经济部门的联系，加强大学与工商界的关系；(3)加强私立(民办)高等教育机构扮演的角色。评价教育市场化的主要指标包括自负盈亏原则、教育市场的兴起、国家提供角色的减少、采纳市场管理原则、市场主导课程、院校创收、内部竞争、强调效益等。

一般来说，采取高等教育市场化的国家会选择以下方式来达到市场化的目的。第一，解除管制。解除管制就是以市场力量取代政府干预，“还权于高校”，让高校充分享有自主权和管理弹性。第二，私有化或者非国有化。在涉及私人领域进入国家垄断的高等教育方面，为了解决本国高等教育的财政困难，政府往往采取减少国家对高等教育经费的投资比例，而鼓励民间资本进入高等教育市场，并提供政策支持民办高等教育以解决本国的高等教育膨胀的问题等一些高等教育市场化的具体做法。第三，消除垄断。消除垄断是指政府放松或取消那些禁止私立大学和公立大学竞争的规定，其目的是让私立大学和公立大学在一个公平的平台上竞争。比如英国、美国、新西兰、日本、澳大利亚、荷兰等国家主要采取上述方式进行高等教育市场化。在这一高等教育市场化的趋势下，我国也不例外，那么我国的高等教育市场化有什么本土化特色呢?这是下文将要分析的问题。

二、中国高等教育市场化的特色

我国高等教育市场化的发展历程与我国特定的政治经济体制相关。随着我国改革开放和政治经济体制改革的不断深入，原先的高等教育体制和政策已不能适应高等教育的发展，我国高等教育体制必须按照社会的需求，对自身体制进行质的突破。无论在管制，还是在提供、竞争、融资等方面，都可以看出我国高等教育市场化的痕迹，但又体现了我国跟其他发达国家不一样的特色。第一，就管制而言，政府对高校的管制缓慢放松。新中国成立后不久，在计划经济体制的背景下，所有高等教育的所有办学活动都是在政府直接领导下进行的。如20世纪60年代初制定的《中华人民共和国教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》所规定的那样，“大学的专业的设置、变更和取消，必须经过教育部批准……学校必须按照教育部制订或者批准的教学方案、教学计划组织教学工作……专业设置、教学方案、教学计划、教学大纲和教材要求稳定，不得轻易变动。课程和学科体系的重大改变，必须经过教育部批准”日。不仅所有的办学活动(比如课程设置和专业设置)由政府操办，资金由政府提供，学校由政府直接管理，就连毕业生的就业问题都由政府包办(即所谓的分配工作)，高校完全没有办学自主权可言。在20世纪80年代教育改革之前，我国的高等教育体制的管理特征是国家权力的高度集中和严格控制。

自20世纪80年代以来，我国的高等教育市场化随着市场经济的改革逐渐拉开了帷幕。由于完全

由政府来管理的高等教育越来越不适应社会的需求，因此，中央政府把高等教育的管理权逐渐下放到地方政府，提高地方政府的办学积极性，不断扩大高校的办学自主权，允许各高校根据学校和市场的需求来制订学校的方针政策。从中可以看出，中央政府改变了以往高度垄断高等教育的政策，努力做到退出直接办学者的角色，这些做法就是高等教育市场化的表现。

第二，就融资方面，改变了以往单纯由政府拨款的局面，但是融资的主体仍然是靠政府计划拨款。高等教育资源配置的一系列改革并非出自高等教育的自觉之举。自20世纪七八十年代以来，随着我国市场经济体制改革的深入和社会结构的变迁，面对着我国巨大的高等教育需求，国家计划经济体制下的政府对高等教育经费的全部包办已力不从心。从1980年招收自费生到1983年教育部对于部分毕业生“供需见面”的分配方法的试行开始，都已经说明了高等院校对政府的依赖在逐渐减少，并主动去适应社会对人才的要求。高等教育逐步按照成本进行收费和高等教育毕业生部分自主就业都说明我国出现了高等教育市场化的现象。让学生分担一定的教育成本、缴费上学实际上说明我国已经把高等教育当作“准公共产品”来对待了。不仅如此，如表1所示，在我国还出现了融资多样化现象。可以看出，到1997年，我国除国家拨款外，其他形式的融资所占的份额不小。在普通高等教育支出中，来自学杂费、校办企业与社会服务、捐赠与集资等来源的经费占到了22.4％，成人高等教育来自这些来源的经费支出占到了30.93％。而政府拨款比例进一步下降，普通高等教育为72.81％，成人高等教育为48.91％。

上个世纪90年代我国为满足社会需求，以市场为导向的政策选择已经开始，只不过这时市场力量影响的范围和力度都比较小。在有限的教育经费中，我国现有高等教育拨款约占30％至80％不等，而美国联邦政府和州政府的拨款只占全部经费的15％。在我国，政府仍然是财政拨款的主要机构，而且就我国目前来说，政府拨款主要向重点大学倾斜。第三，提供主体增加，但缺乏公平的竞争环境。世界各国高等教育改革的动力之一是国家对高等教育的投入逐渐减少，我国也是如此。1992年党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的目标。为了适应社会主义市场经济的发展和满足多样化的教育需求，同时为了满足资金渠道来源多样化的需要，1993年中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》指出，对社会团体和公民办学，采取“积极鼓励，大力支持，加强管理，正确指导”的方针。1995年《中华人民共和国教育法》第二十五条明确规定“国家制定教育发展规划，并举办学校及其他教育机构。国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。1997年颁布的《社会力量办学条例》第二条指出，社会力量办学是指“企事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非国家财政性教育经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动”，同时《社会力量办学条例》的第六条又规定“社会力量举办教育机构，不得以营利为目的”。1999年通过的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》规定：“在高中及以上教育的办学水平评估、人力资源预测和毕业生就业指导方面，进一步发挥非政府的行业协会组织和社会中介机构的作用。”2002年12月通过的《民办教育促进法》第三条规定“民办教育事业属于公益性事业”，第五十一条规定“出资人可以从办学结余中取得合理回报”。国家允许其他的办学主体进入高等教育领域，这在国外被称为教育民营化现象。与此同时国家出台了相应的法律法规。可见。国家支持把原本完全由国家承担的责任转移到“非国有”部门，让其他社会主体承担部分责任。

但是我国民办教育在数量上快速发展的同时也面临着一些严峻的考验，那就是我国民办教育事业由于以下原因呈现整体走弱的趋势。民办和公办教育的法律地位不平等，教师的身份不统一以及政府财政教育经费拨款未能一视同仁，从而出现民办高校与公办高校在竞争上处于不公平的状态。虽然国家政策支持民办高校的发展，但地方政府受传统政绩观的影响，均很少支持民办高校的发展。因此，我国的民办高校出现以下状况：1、上世纪八九十年代创办的民办学校纷纷倒闭。据统计，北京80年代末90年代创办的15所民办高校，现在只剩下3所：四川成都40多所民办学校现在只剩下1家，曾经风靡一时的南洋集团也已转手。2、民营企事业单位、社会团体和公民个人投资举办的“纯”民办学校的生存、发展空间正在不断被挤压和缩小。我国私立高校只占全国高校总数的13.5％，而韩日、中国台湾、美国私立高校占高校总数分别为75％、66％和33％。

从以上分析可以看出，就民营资本进人高等教育领域而言，虽然在政府的政策上获得部分支持。但是民办高校在我国既有的高等教育体制下很难得到一个公平的竞争环境。权力下放到地方政府和高校这一教育政策为高校自主权的扩大提供了制度保障，也为后来的社会资本进入由国家统包的高等教育领域提供了便利。1993年的《中国教育改革与发展纲要》和2003年的《民办教育促进法》中的对于社会力量投资办学的相关规定，虽然有些还比较模糊，例如“出资人可以从办学结余中取得合理回报”的规定，政府对于民办教育的立法方面甚是缺位，但是可以看出，政府在高等教育市场化方面开始转变，即允许政府之外的办学实体进入教育市场，参与中国高等教育的竞争，办学主体呈现了多样化趋势。改革开放以来，我国的教育体制发生了翻天覆地的变化。有学者根据我国高等教育改革的实际情况得出这样的结论：我国高等教育正由“国家控制模式”向“国家监督模式”转变。随着对高等院校管制的逐渐解除，权力的逐步下放，以及对于民办高校的相关支持方针的实施，我们可以看出，高等教育体制也在进行着触动原有体制的变化。高等教育市场化政策在一步一步地实行，原有的政府对于高等教育全面控制的时代已经过去，但是由于高等教育体制的改革落后于经济体制改革20余年，其政策明显具有滞后性。

三、小结

通过对我国近20多年的高等教育政策市场化进程的分析，可以发现，我国高等教育也在走着跟其他国家类似的发展历程。就提供来说，不再是完全由政府单一提供高等教育，其他社会主体也进入了原先由政府垄断的高等教育；就管制来说，随着市场经济体制的进一步深化改革，高等教育方面政府逐步向地方和高校下放权力；就融资来说，我国高等教育出现融资多样化现象，有效解决了高校的办学经费问题。但是我国的高等教育市场化有着自身的特色，主要是政府、市场和高校三边互动的产物，是一种政府主导下的高等教育市场化。随着市场经济的发展，为解决多样化高等教育的需求，我国高等教育政策向民办教育敞开了怀抱。但民办教育终究因为我国原有的高等教育体制，没有得到与市场机制相一致的市场环境，发展艰难。我国特殊的国情决定了我国高等教育市场化进程中有着较强的政府的行政烙印。