建设用地计划管理下的土地发展权转移与交易

汪　晖　陶　然

有关土地发展权转移和交易的实践，近年来在中国的土地利用实践中不仅出现了，而且发展到了相当的规模。自2000年以来，为了突破我国既有土地计划管理模式对快速工业化和城市化进程中建设用地供应的约束，我国一些东部沿海省份在政策层面做出了一系列非常有创意的土地发展权转移和交易的改革尝试。这些尝试，不仅为土地发展权转移和交易的研究提供了独特、丰富的实践素材，而且也意味着对现有土地计划管理模式的完善、突破乃至于创新。对于我国这样一个中央政府希望保护稀缺的耕地资源，同时地方政府在高速城市化和工业化条件下用地需求日渐增大的发展中国家而言，这些改革的意义非常重大。

一、建设用地计划管理模式下的浙江土地规划实施

（一）我国建设用地的计划管理模式

我国建设用地实行的计划管理，主要是通过实施土地利用总体规划(以下简称土地规划)和年度土地利用计划(以下简称土地计划)来实现的。土地规划一般规定了较长时段（比如10—15年）内一个地区可以新增的建设用地总量，并在空间上落实到具体地块。具体而言，新增建设用地的规模主要取决于所谓的建设占用耕地“规划指标”，因为从统计来看，大多数地区新增建设用地占用的主要地类是耕地。原则上讲，一个地区在规划期内实际新增建设占用耕地数量不仅不能超过“规划指标”总量，而且也必须符合土地规划的空间布局。在符合土地规划的前提下，年度土地计划则规定了一个地区当年可新增的建设占用耕地数量。

为了实现耕地“占补平衡”，中央政府还将规划期内补充耕地总量下达到各省区，因此如果某地区补充耕地潜力不足，建设占用耕地就会从规模上受到限制。1997年中央政府提出各省、自治区、直辖市必须严格按照耕地总量动态平衡的要求，做到本地耕地总量只能增加、不能减少。原国家土地管理局下达至各省区的早期方案中是严格依据耕地总量动态平衡的原则，要求各省到规划期末实现净增耕地。但国务院批准的《全国土地利用总体规划纲要》将耕地保有量调整为192015万亩，比1996年底现状耕地减少3045万亩，这可能是因为部分生态退耕和灾毁的耕地减少指标最终未纳入占补平衡方案，相应地中央政府下达到各省区的补充耕地量均超过各省区的建设占用耕地指标，但低于耕地减少量。

综上所述，建设占用耕地量(“规划指标”)、补充耕地量和基本农田保护任务是1997—2010年土地规划的核心指标。这三个指标一旦确定，一个地区未来新增建设用地总量和空间布局就被确定下来。而每个年度能够新增的建设用地量则由年度土地计划来决定。

（二）浙江省1997—2010年土地规划指标分解

首先，和全国各省区一样，浙江省全覆盖的土地规划于1999年获得国务院批准并开始实施。规划期限是1997—2010年。1997年启动的这轮土地规划的一个特点是重要的控制性规划指标，如基本农田保护面积、规划期内耕地减少量、补充耕地量，以及耕地保有量均由中央以自上而下的方式下达到各省区，然后由各省逐级分解下达，一直到乡镇。因此，乡镇级土地规划是土地规划实施和管理的基础性规划，是建设用地审批过程中判断农转用面积和空间布局是否符合规划的直接依据。

其次，中央政府下达给浙江省的基本农田保护面积为2711万亩。参照中央政府下达基本农田保护任务的方法，浙江省下达到各地市的基本农田保护面积也大致占各地级市当年耕地面积的85%左右，差异不超过2%。实际上，虽然大致按照一个比例分配基本农田保护任务的方法未考虑到各地的耕地资源禀赋、未来建设用地需求，以及保护基本农田的边际机会成本上巨大差别，但由于保护基本农田的边际成本在技术上很难测度，特别是如果不按照相近比例分配基本农田保护任务会遇到来自市、县地方政府的巨大压力，因此大致同比例的分配方法因其技术简便和行政阻力较小而被采用。

第三，中央下达到浙江省的补充耕地量为116万亩，比建设占用耕地指标多出16万亩。按照“占补平衡”的原则，浙江省下达到各地市的补充耕地量是与建设占用耕地规划指标基本挂钩的。

（三）现行建设用地计划管理模式与浙江经济发展的矛盾

浙江是我国经济发展水平最高，城市化和工业化速度最快的省份之一。由于1999年中央下达给浙江省的“规划指标”和逐年下达的“计划指标”偏紧，在现行刚性约束很强的土地计划管理体制下，浙江省的建设用地实际需求很难得到满足。表现为：在规划指标和计划指标总量上，无法满足快速增长的建设用地需求。在空间布局上，规划的新增建设用地在空间上与实际需要也不完全匹配。在补充耕地量上，由于补充耕地量与建设占用耕地量挂钩，使耕地补充潜力较小而用地量较大的地区很难达到“占补平衡”的要求。

显然，以建设占用耕地的“规划指标”、“补充耕地量”和“基本农田保护任务”为三个基本要素的土地规划，和年以农用地转用“计划指标”为基本要素的年度土地计划构成的一整套土地利用计划管理模式，是非常严格的。

二、土地发展权转移与交易的“浙江模式”

当土地规划的主要控制性指标在较少考虑各地建设用地实际需求的情况下，自上而下层层分解到乡镇后，就会出现快速工业化、城市化地区在建设用地供给上严重不足，同时其基本农田保护和耕地占补任务难以落实的现象。但这里的一个关键问题是，由于作为指标分配者的上级政府与下级政府乃至用地单位，存在用地需求和非农用地边际产出方面的信息不对称，要从经济上按照各地实际需求来有效率分解规划指标非常难以操作，这是因为下级政府和用地单位都有激励高报用地需求；同时，即使上级政府按照一定的客观指标去进行多指标加权分解，不仅在技术上容易引起争议，而且很容易引致下级政府的政治阻力。任何分配方案都可能被认为是厚此薄彼并可能造成各地发展机会的不公平。

（一）区域内土地发展权转移政策

区域内土地发展权转移的第一个维度是引入“折抵指标”和“复垦指标”。所谓“折抵指标”是指经过土地整理新增有效耕地折抵建设用地指标。“复垦指标”的概念提出“对按规划集中迁建的农村居民点和工业企业，已经退宅还田、退建还耕的面积，可在新址等量置换农用地，作为新的建设用地”。折抵与复垦指标虽类似计划指标，但从地方政府的使用角度来看却要优于计划指标。这是因为计划指标具有时效性，如果当年未用则过期作废。但在折抵指标和复垦指标的使用上，浙江省创造性地建立了土地整理折抵指标库和建设用地复耕指标库，折抵指标和复垦指标如同银行存折里的资金一样，可不断积累并分年度支取，不存在当年没有使用完就作废的问题。

区域内土地发展权转移的第二个维度是“待置换用地区”和“基本农田集中置换政策”。虽然“待置换用地区”概念的引入扩大了规划建设用地区，但“待置换用地区”原来的规划用途大部分是一般农田，而如果乡镇土地规划编制时将日后可能会建设占用的那部分耕地划入了“基本农田”，那么就无法划入“待置换用地区”，从而依然无法进行建设占用。

（二）跨区域土地发展权交易

虽然“折抵、复垦指标”、“待置换用地与基本农田集中置换政策”等一系列 “区域内土地发展权转移”政策的引入可以增加建设占用耕地量，但仍然存在一个跨区域不平衡的问题。在浙江经济最发达的地市，如杭州、宁波，以及部分特别发达的县市，如义乌、乐清、瑞安、东阳和绍兴越城区等地，建设用地需求远超过省内欠发达地区，而这些地区土地整理、复垦的潜力却低于全省平均水平。因此它们通过本地土地整理可获折抵、复垦指标量非常有限；其次，基本农田保护任务是在1999年批准的土地规划中明确下来的，而在一些建设用地需求较大、土地整理新增耕地潜力很少的发达地区，由于新增基本农田很少，往往无法通过基本农田集中置换的方式增加待置换用地区面积，从而限制了其新增建设用地空间；最后，还有一个不同地区都需要满足“耕地占补平衡”要求的问题。常见的矛盾依然是经济发展快速地区建设占用耕地量大，但补充耕地潜力却较小，而经济欠发达地区的情况正好相反。

为了破解上述问题，浙江省创造性地引入市场机制，通过构建“折抵指标有偿调剂”、“基本农田易地代保”和“易地补充耕地”三个具有可操作性的概念，实现了“跨区域土地发展权交易”。

三、结论与讨论

对于浙江在土地发展权转移和交易上的改革探索，学界也有论述，质疑浙江的做法是规避中央政府的基本农田审批权和新增建设用地有偿使用费，导致基本农田质量下降和建设用地总量失控。浙江省土地发展权转移和交易的丰富实践，无疑提供了一个审视我国现有耕地保护和建设用地计划管理制度的新视角。作为一个地区间耕地资源禀赋不同、而经济发展又非常不均衡的大国，在维持既定的耕地保护目标和不对土地利用计划管理整体框架进行根本性调整的前提下，如何在全国范围内引入“区域内土地发展权转移”和“跨区域土地发展权交易”的系统性改革方案，实现土地利用效率提高和跨区域经济协调发展的目标，是深化当前我国土地政策体系改革必须要处理的重大问题。土地发展权转移与交易的“浙江模式”具有全国层面上的意义。实际上，由于浙江全省耕地资源非常有限，在省内进一步进行“折抵指标交易”、“耕地易地有偿代保”和“异地耕地占补平衡”的空间已经日渐缩小。

上述“浙江模式”在全国层次上的推广，对于浙江自身未来的发展也有重大意义。如何在充分总结土地发展权转移和交易的“浙江模式”的经验和教训的基础上，进行理论提升和政策体系完善，并促进其在全国层次上的推广，是未来相关各级政府部门和学术界必须要面对的挑战。

（作者单位：浙江大学公共管理学院土地管理系、中科院地理科学与资源研究所农业政策研究中心）