中低收入群体“房困”难题的破解路径

马先标　陈　明

摘要我国城市化进入加速期后，中低收入群体的“房困”日益成为一个重大的民生问题。本文认为，公共部门向中低收入群体提供准公共住房的制度安排模式，可以有效破解中低收入群体的“房困”问题。

关键词中低收入群体住房的多性质板块准公共住房公共政策制度安排模式

中图分类号F293.3文献标识码A文章编号1004－6623(2009)02－0096－04

基金项目本文是2009年浙江大学城市学院城市发展研究中心《基于公共政策的杭州市保障性住房制度安排研究》课题的阶段性成果，课题编号为J－09026，作者为课题负责人。

作者简介马先标(1970－)，江苏淮安人，浙江大学城市学院副教授，博士。研究方向：金融体制与金融风险、公共政策与城市化、制度经济理论等。陈明(1971－)，陕西西安人，中国城市规划设计研究院高级规划师。研究方向：城市发展公共政策、区域发展政策等。

目前解决我国中低收入群体“房困”问题的进程仍显缓慢，应基于公共政策选择一条适合国情的破解路径。

一、“住房的多性质板块”与“准公共住房”

1、“住房的多性质板块”。理解并把握中低收入群体的“房困”难题，要从对“住房的多性质板块”特征分析开始。经济学的基本原理表明，产品可以分为纯公共产品、私有性产品和准公共产品三类。就住房而言，既有完全由政府提供的具有消费上的非排他性和非竞争性的纯公共住房，典型的如军事用房、政府部门的专有用房等，也有完全通过市场机制提供的具有消费上的排他性和竞争性的私有性住房，典型的如普通工商用房和高档住房，还有兼具公共用房和私有性住房某一方面属性的“准公共住房”。这表明，住房是多个性质不同的“板块”所组成的体系。因而应在科学区分住房产品性质的基础上对住房体系分类调控，笼统地“打压”或“提振”楼市，无异于眉毛胡子一把抓，不但不利于楼市的繁荣与稳定，也不可能有针对性地解决中低收入群体的“房困”难题。

2、适合中低收入群体的“准公共住房”。在住房的多性质板块体系中，“准公共住房”的建设能够有效解决中低收入群体的“房困”难题，这是由“准公共住房”的根本特征决定的。

“准公共住房”具有两个根本特征。一方面，该类住房关系到社会的公平与稳定，不依赖自由的市场加以供给，其居住主体也是收入有限的需要补贴的社会成员，所以自由放任的价格机制对其调节是失灵的，这是其消费上的非竞争性。另一方面，一旦该类住房通过合适的机制被配置到某个家庭，其居住消费权则属于该家庭专有，而排斥其他家庭的随意使用或占有，这是其消费上的排他性。消费上的非竞争性和消费上的排他性是“准公共住房”的两个根本特征。用经济学语言描述的“准公共住房”，在我国又通常被称为保障性住房，它们之间的细微差别将在下面的相关内容中加以比较。

政府应向中低收入群体提供“准公共住房”。任何社会在经济发展过程中必然出现收入不同的各类群体，其中，中低收入群体在靠自身的积蓄难以获得基本的居住条件时，公共部门给以住房援助不仅体现了人本主义关爱，维护了人的最基本尊严，也创造了经济效率与社会福利公平相统一的稳定的社会秩序。“准公共住房”在消费上的非竞争性属性中也暗含了其适用的居住主体必然针对收入有限的社会成员，即“中低收入群体”。事实上，市场经济发达国家和新兴工业国已经根据这个适用原则走出了一条主要运用公共政策，建设“准公共住房”，以破解中低收入群体“房困”难题的成功道路。

二、有关住房类别的称谓问题

在探讨给中低收入群体提供什么类别住房的问题上，业内外往往使用多种称谓，主要有准公共住房、公共住房与保障性住房三种，它们似乎是同义语，但是仔细推敲，便可发现它们是有区别的，甚至存在性质上的区别。

1、关于公共住房与“准公共住房”。它们的差别很明显，因为公共住房同时具备消费上的非排他性和非竞争性，而“准公共住房”则具有消费上的非竞争性和消费上的排他性，可以看出，它们都具备消费上的非竞争性，即都应由公共部门而不是自由放任的市场来供给。但是，就享有居住的功能而言，适合中低收入群体的住房因具有消费上的排他性，相应地，应称其为“准公共住房”而不是公共住房。

如果认为广义上的公共住房不仅包括狭义的纯公共住房，也包括与私有性住房性质不同的“准公共住房”，公共住房与“准公共住房”也存在明显的包含与被包含的区别，而不能视为等同。

2、关于“准公共住房”与保障性住房。它们基本上可视为等同，只不过解释的侧重点不同。保障性住房重在强调通过其住房援助的特殊功能，使得中低收入群体的基本生存权与作为人的基本尊严得到保证，人本主义关怀、社会稳定和社会公平性的导向十分强烈，因而社会学也重点关注这个领域的问题，可将其制度安排纳入整个社会的保障制度和福利国家的建设范畴。“准公共住房”的称谓则重在从住房的经济属性层面加以理解，是自由价格机制导向下的私有部门提供的，还是公共政策导向下的公共部门提供的。如果是由公共部门提供的，那么其进一步的特征是纯公共性还是“准公共性”，所以，福利经济学和公共经济学对此的关注度很高。不难发现，尽管由不同的侧重点和学科视角形成了它们两者的不同称谓，但是其内容在本质上趋同，即都强调应由非市场性的公共部门向住房购买能力贫困一族——中低收入群体提供。基于此，为便于分析问题，下面将“准公共住房”和保障性住房统称为“准公共住房”，此称谓同样适用于经济适用房、廉租住房等。

3、“准公共住房”并非免费获得。破解中低收入群体“房困”，需要依赖公共部门的供给，但这并非意味着该类群体都可以免费获得“准公共住房”。中低收入群体中的绝大部分成员购房能力不足，但是不足或贫困并不等于没有一点购房能力，因而，公共部门应该以可承受的价格向其提供“准公共住房”而不是向其捐赠“免费午餐”，这有利于在体现社会公平性的同时，维护合理的利益差别导向下的经济效率。当然，对因疾病、灾害等特殊原因导致丧失生活能力和完全无购房能力的居民，则可以提供免费或基本上是免费的“准公共住房”。

三、“准公共住房”政策调控中的问题

“准公共住房”的供给应依赖于公共财政政策和政策性金融措施，而不是适用于私有性住房产品的商业性金融政策。而现实中往往出现对“准公共住房”供给政策支持的“错位”，突出地表现在用适用于普通商品房和高档房的商业性金融政策调控“准公共住房”，带来了负面的效应。这种“错位”，既导致“准公共住房”因建设资金不足而出现严重的供给短缺，又因得不到公共财政政策和政策性金融支持而出现严重的有效需求不足，这两种不利因素交织在一起，必然造成中低收入群体望房兴叹。反过来，中低收入群体的居住困境则形成倒逼机制，商品房的大量滞销导致房地产企业资金链断

裂，由此引发了房地产产业结构扭曲、“楼市”低迷一总体的产业结构失衡一虚拟经济和实体经济不和谐一金融趋势不稳定的恶性循环，最终妨碍宏观经济平稳较快发展和健康运行。应该看到，对“准公共住房”供给提供错位的政策，是引爆美国次贷危机的重要原因。在次贷危机蔓延、恶化后，美国政府对“房地美”和“房利美”接管，打破了住房金融自由放任能够促进“准公共住房”有效供给的神话。

四、正确认识“中低收入群体”的划分标准

解决中低收入群体“房困”难题，必然首先要回答哪一部分居民属于“中低收入群体”，也即明确“中低收入群体”的界定标准。

1、应按“住房购买能力”而不是基于温饱视角。通常，人们习惯于按照温饱问题能否解决来划分收入群体的层次。在目前的相关政策中，容易看出，那些无收入的“赤贫公众”或收入极其微薄仅能够维持温饱的“次贫公众”，通常被认为是“低收入群体”。月收入超过2000元即被起征收入税，以此为标杆，这类居民被视为“中等以上收入群体”而享受不到住房援助，他们中的大部分又被称为所谓的“夹心层”一族。实际上，破解中低收入群体“房困”难题，划分标准自然应该基于住房购买能力。

从国际经验来看，作为房价与居民可支配收入比值的房价收入比系数，是一种易于参照的住房购买能力标志，应该得到科学的运用。就房价收入比系数来看，目前我国大部分居民在这方面的指标远远高于世界上其他国家，大部分人买不起基本的居住房。

2、温饱视角下“夹心层”的“住房尴尬”。如果进一步细分，“中低收入群体”由“中等收入群体”和“低收入群体”两部分构成，无论是基于温饱视角还是从住房购买能力出发，低收入群体应该得到公共政策支持下的住房援助，这是不需要争论的。然而，在面对住房问题上，目前国内温饱视角下的“中等收入群体”即“夹心层”，其处境并不比“低收入群体”好多少，他们并非富有阶层，缺乏购房能力，却又因为收入超过2000元被冠以“中等收入群体”而得不到公共政策支持，从而产生了普遍的“住房尴尬”。月收入逾2000元的普通教师、事业单位或国企的普通员工，必须用30年、50年甚至更长时期的收入才能买得起一套80平方米左右的房子，这种不合理的局面应当得到扭转。

如何消除“夹心层”的“住房尴尬”?月收入超过2000元的居民，尽管在温饱层面上属于“中等收入群体”，但是如果根据房价收入比系数所确定的购房能力，其中的绝大部分成员只能算是“低收入群体”，因而，这类成员自然也应该得到“准公共住房”或“保障性住房”的援助。

3、科学界定“中低收入群体”也有利于房市的长期稳定与繁荣。科学合理地界定“中低收入群体”，可以减少公共政策支持的盲区。提高“中等收入群体”购房能力，必然有利于引导房地产市场在理性的价格水平上保持长期的稳定与繁荣，从而有利于整个房地产业和相关产业的发展，还有利于扩大该产业的就业吸纳能力，由此，政策效果的多维度效应与宏观调控当局的意愿趋于一致。

五、“准公共住房”有效供给意义重大

“准公共住房”有效供给意义重大，是由适用群体的庞大和广泛性所决定的，在中国尤其如此。购房能力与收入比的国际经验数值一般在5～8之间，参照这个标准，国内目前的中低收入群体逾亿，这么庞大的社会群体其居住福利如果严重匮乏，新时期小康和谐社会建设的整体进程自然严重受阻。从马克思的生产力理论出发，则同样可以发现，作为衣、食、住、行最基本的存续条件之一，住有所居是中低收入群体当前最关心、最直接、最基本的渴望，也是在解决了吃饱穿暖问题从而向第三步战略目标迈进时期改善民生、建设新型小康和谐社会的最好切入点。

六、城市化与“准公共住房”存在的长期性

“准公共住房”的出现可追溯到1601年英国的《济贫法》。伴随着经济发展与城市化的演进，这一问题在世界范围内普遍产生，特别是在英美等发达国家先行展开的城市化进程中，大量农村人口向城市“潮涌”引发城市道路改造、房屋拆迁加剧而催生出大量购房能力不足的“不富裕者”，保障房的政策研究与大规模建设由此产生。到20世纪90年代中期，市场经济发达的欧美地区、日本以及韩国等纷纷完成城市化，相应地，在保障性住房领域也形成了一套主要运用公共政策来解构难题的比较成熟的体系与运营模式。

在城市化完成后也即城市化率超过70％后，“准公共住房”是否就退出社会舞台?答案是否定的，因为，即使是在经济高度发展的社会中，也必然存在收入差距以及由收入差距所带来的购房能力贫困的群体，这决定了“准公共住房”存在的长期性，所不同的只是在城市化完成后，其建设规模渐渐减小而已。2003年，我国人均GDP在突破1000美元的同时城市化率达到40.5％，按照国际通行的特征值标准，这表明我国的城市化开始步入加速阶段，相应地，这个时期也是“房困”问题的凸显期，人口基数的庞大提醒服务型政府应高度重视“准公共住房”的建设与相关的制度安排，通过有效破解这个重大的民生问题为真正落实科学发展观、实现经济又好又快发展和建设新型小康社会创造稳定的和谐环境。

七、“准公共住房”的制度安排模式

“准公共住房”制度安排模式，应该是主要在公共财政政策和政策性金融措施的支持下建设“准公共住房”，以合适的价格等机制面向广大的“中低收入群体”配置；该模式实施的主体是一个由中央政府与地方政府组成的协同性的多层次公共部门，需要设计有效的机制以规避财政分权制下执行力不断衰减的问题，包括设计一套有效的运营监督机制，从而强化这个多层次公共部门体系的协同性；在具体的建设方式上，参照国际经验，结合具体的国情、省情甚至市情，既可由公共部门直接生产提供，也可由其委托公司建设，然后交由公共部门提供。

责任编辑：垠喜