楼市低迷背景下政府“救市”的原因分析

张立军

[摘要]2008年以来，一向只涨不跌、成交旺盛的中国楼市出现了一些引人关注的变化。在房地产市场下滑迹象的刺激下，一些地方政府悄然推出“暖市”优惠政策。文章通过对地方政府在房地产市场中的行为分析，探讨了地方政府出手“救市”的行为根源。

[关键词]地方政府；宏观调控；政府行为

[中图分类号] F123.9［文献标识码］ Ａ

[文章编号] １６７３－０４６１（２００9）03－００37－０3

2004年以来，国家采取了一系列措施对房地产市场进行持续调控，从最早的“国八条”、“国六条”，到2007年对土地的调控政策和第二套住房贷款政策。随着这些“组合拳”累积效应的显现，中国楼市“只涨不跌”的神话终于开始冰消瓦解。进入2008年，中国各地的楼市低迷已成为不争的事实。在楼市降价潮四处蔓延的同时，更多的购房者却在坚定持币待购的决心。在这种情况下，不少地方政府悄然推出了一系列刺激楼市消费的优惠政策，希望能够刺激购房者，挽救萧条的楼市。这些在中国房市高位调整期间采取的“救市”措施，难免有与宏观调控大环境“撞车”之嫌。人们不禁要问：地方政府在楼市宏观调控中应该扮演什么样的角色？救市会不会与宏观调控的初衷背道而驰？

一、地方政府在房地产市场中的角色扮演

1.地方政府在房地产市场管理中的地位

目前我国实行的是从中央到地方的垂直管理体系，地方政府在中央政府的领导下自主的处理地方事物，是地方事物的实际管理者，同时也是中央各种宏观政策的实际执行者。地方政府的这一功能地位决定了其在房地产市场宏观调控中所扮演的重要角色。在房地产市场中，中央政府能够运用经济的、行政的、法律的等各种手段进行宏观调控，然而中央政府的这种调控只是宏观上的，在具体的执行上主要是由中央各部委的垂直管理机构和各级地方政府来进行。正因为如此，从中央宏观政策的出台到宏观政策的落实应用，这个中间环节就起到了至关重要的作用，这个环节对中央宏观调控政策的执行情况直接决定了中央宏观调控政策的成效。在房地产市场中，房地产管理机构实行的是两级管理体系，即一个部门既属于地方政府管辖又属于其上一级部委厅局管辖，比如各地地市房地产管理局，既要接受地方政府的管理又要接受建设部的垂直管理（如图1）。但在实际中，上级部委只是起到了监管的作用，实际的管理权还是在地方政府手中。因此，地方政府成为了左右宏观调控成效的关键因素[1]。

图1、地方政府在房地产管理体系中的地位

2.地方政府的自利行为

地方政府是地方公共利益的维护者和实现者，然而，地方政府常常为了谋取私利而背弃公共利益，从而引发地方政府的自利行为[2]。

首先，土地财政的诱惑。地方政府也是一个经济人，它与中央政府的目标并不总是一致。如果说中央政府希望的是建立完善一个健康稳定的土地市场，地方政府则考虑更多的是如何从土地交易中获得最大收益。当政府的收入主要靠土地来支撑，那么征地卖地，就成为地方政府“增产增收”的捷径。在现行分税制下，增值税的75%上缴中央，25%留作地方，近年来增长较快的所得税也改为共享税，这使得在东部沿海经济发达地区，尽管财政收入大幅增长，但地方财政收入在总收入中的比重不高。在中西部地区，由于地方税收生成能力有限，地方政府的行政运转和工资支出主要靠中央财政转移支付实现。相比之下，由城市扩张和土地占用带来的税收，主要是建筑业和房地产业的营业税、所得税及耕地占用税等，则全部由地方享有。为此，在地方政府选择开掘和扩大能够快速增长财政收入的税种征收渠道中，发展城市建筑业、房地产业和土地征用就成为首选。

其次，短期政绩的冲动。我国政府官员的考核和升迁制度的不完善，导致地方政府官员为了片面追求“政绩”，而在房地产业政策的制定和执行中背离社会公共利益。各级政府考核下级政府官员往往以经济增长作为主要指标，由于房地产业对经济的拉动力大，各地纷纷将其作为支柱产业加以扶持。统计资料表明，2005年中国GDP增长的8个百分点中，有1.8个百分点是房地产业直接贡献的。同时，中国房地产业还直接带动了57个相关产业的产出增加。因此，地方官员为追求政绩不希望房价下跌。

二、对策和建议

从目前来看，虽然种种救市政策对楼市成交及价格的刺激非常有限。但是，改革开放三十年了，追求的应是让政府的归政府，让市场的归市场。一遇到问题，不靠价格手段，不靠市场淘汰，只靠行政干预，只会适得其反，会让市场在未来付出更大的代价。因此，如何通过制度创新构建和谐的中央与地方关系，已成为中央政府所应考虑的重大问题。

1.构建和谐的中央和地方政府关系

1994年，我国实行分税制改革，将税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税，把税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归中央。1994年～2005年中央财政收入占全国财政总收人的平均值为52%，地方各级政府平均为48%，而同期中央所承担的财政支出平均占30%左右，地方财政支出所占比重则达到70%左右。由于中央与地方财政收支出现“反向剪刀”状态，“财权上移，事权下移”，加之地方政府不能发行地方公债，没有举债权，更没有税收立法权，地方政府财政出现了严重困境。因此，土地出让金和其他与土地相关的税费，就成为地方政府快速增加收入的重要途径[3]。因此，要提升政策效力，实现政策目标，就必须加强中央与地方的利益整合，协调双方利益关系，实现利益均衡。既要有体现全局利益的统一性，又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性。首先，要强调地方利益服从中央利益。中央政府代表的是国家的整体利益和社会的普遍利益。加强中央与地方的利益整合就是在承认和尊重中央政府与地方政府利益差别的前提下，强调地方利益服从中央利益。地方政府必须自觉克服狭隘的地方本位主义观念，适当克制内在的自利性冲动，坚决贯彻和执行中央政府的各项政策、法令，服从和服务于中央的全局利益，维护中央政府的权威。其次，要尽量照顾地方特殊利益。地方政府作为不同利益主体所具有的不同利益诉求都要求在中央政府政策的制定、执行和评估等过程中得到适当的反映和体现。中央政府制定的产业政策及区域发展政策必须尽可能地照顾各方利益，使发展中出现的利益差别在不同的地区间实现合理分布，实现国家宏观调控政策与区域发展政策等政策资源的优化配置和有效组合。通过中央政府的政策协调，在中央政府与地方政府以及地方政府之间建立起一种既竞争又合作的平等、互利、协作的新型利益伙伴关系，使相互之间能按合理的比例关系共享改革和发展带来的成果。同时，中央政府制定的政策毕竟又不可能同时兼顾各方利益。对因执行中央政策而利益受损或因未能享受中央的某项优惠政策而利益相对受损的地区，中央政府应该通过建立相应的规范的利益补偿机制，对利益受损地区给予适当和合理的补偿。通过中央政府有效的宏观政策调控，实现各利益主体间利益的协调和均衡，促进社会的和谐发展。

2.转变政府职能，改革政绩考核标准

由于传统的绩效考核标准和办法存在许多弊端，如政绩考核以GDP增长为重要指标甚至惟一指标，导致目前我国地方政府在贯彻落实中央政府的各项政策措施时打了折扣。受利益趋使的地方政府在城市住宅价格的不断上涨中充当了推波助澜的角色，甚至是始作俑者。地方政府凭借其城市土地“事实上的所有”违法违规大量批地占地，设租寻租，是住宅市场有法不依、执法不严、秩序混乱的根源。因此，地方政府必须依法行政。各级政府，特别是决策者，必须以道德和法律约束自己，以法律固定监督体制。上级政府要强化责任（事故）追究制度，使各级决策者在行使公共权利时，如履薄冰，如临深渊。为了国家，为了未来，科学发展。同时，改革政绩考核标准，允许一些地区GDP零增长甚至是负增长，应把“国六条细则”进一步细化，像房价的同比涨幅、环比涨幅，申请用地项目中的中小户型商品房、经济适用住房和廉租住房所占的比例等这些指标应根据各地现有情况制成精确指导的考核标准，作为政府官员的一项重要的考核指标。再者，地方政府一旦违规，也应当一样受到惩罚。政府管制必须依照法律法规和市场规则行事。地方政府除了是房地产市场经济活动秩序的制定者和执行经济活动的仲裁者，也是微观的市场参与者，是“运动员”。在准公共产品——住宅和土地供给时，政府是市场的供给者，是市场主体的一部分，必须遵从市场的行为规则，不能因身份的特殊而任意行事。

3.完善地方政府利益约束机制

权利始终是有责任相伴的。在房地产市场中，地方政府具有很大的管理权限，中央政府只实行总量控制。在土地的规划、使用上一般都由地方政府掌握，在整个房地产产业链上，地方政府都占有主导优势，地方政府在房地产管理中的权利大大超过了其应负担的责任。因此，必须完善地方政府利益约束机制。

首先，完善法律约束。具体而言，一是严格将地方政府的行为限定在宪法和法律的范围内，控制地方政府机构和利益的膨胀，对地方政府及部门制定的与中央的经济政策相背离的地方法规、规章和经济政策要及时纠正，同时，尽快出台《土地出让金管理办法》，使土地出让金的支出有法可依。二是健全社会民主机制，让人民广泛地知政、议政、参政，对地方政府及其工作人员进行民主监督。

其次，完善经济约束。现代财政预算制度的建立有效地约束了地方政府财政收支，在一定程度上制约了地方政府利益的扩张。但当前，一些地方政府为了弥补财政收入的不足，往往冲破财政预算的约束，大量出让土地，无序使用土地出让金，严重影响了中央宏观调控政策的效力。因此，必须依法提高财政约束力度，规范地方政府利益，改变预算约束软化的状况。同时，深化财税体制改革。在1994年分税制改革后，我国现行的地方税体系呈现税种小而多、税源分散、涉及面广、收入零星的局面，缺少“站得住”的主体税种。地方政府承担了财政支出的主要责任，而收入却不足以维持。因此，一方面，要合理配置税种，明确划分各级政府的财权，另一方面，加强地方税体系建设，培育地方财源新的增长点。此外，还要逐步建立规范、高效的财政转移支付制度。

最后，调整地方政府利益关系结构。我国地方政府与房地产企业之间存在直接利益关系，因此必须通过健全和完善社会中介机构，把这种直接利益关系转化为间接利益关系。现行体制下，地方政府对房地产企业干预的主要动因是其能从房地产企业中获得收益，从而使地方政府与房地产企业间有着密不可分的利益连带关系。要使地方政府从具体利益中解脱出来，在社会经济生活中公正地制定和执行经济政策，履行其职能，就必须切断地方政府与其投资和管理的房地产企业的直接利益关系，实行地方政府委托投资类中介机构实施产权管理，负责资产的保值增值[4]。同时，对地方政府及其工作人员应有权益也必须给予充分的保障，使国家财政收入能承担起行政开支和工作人员相对宽裕的收入和福利，从而避免因工作人员收入低和地方政府部门经费紧张而违规制定政策，从房地产业中谋取不正当利益。

[参考文献]

[1]谢经荣.房地产经济学[M].北京:中国人民大学出版社,2002.

[2]周伟林.中国地方政府经济行为分析[M].上海:复旦大学出版社,1997.

[3]楼继伟.深化财税体制改革，完善公共财政体制[J].中国投资,2005,(8):29-30.

[4]叶剑平.房地产业发展与社会经济协调发展研究[M].北京:中国人民大学出版社,2005.

Analysis on Causes about the Government Rescuing the Market Under the Background of Real Estate Downturn Market

ZhangLijun

(The PeopleBank of China GuangZhou Branch, Guangzhou 510120,China)

Abstract: There have been some interesting changes in Chinese real estate market since 2008. The Price of Chinese real estate market begins to drop. Spurred by signs of the price declining in the real estate market, some local governments quietly put forwards the “warm market” policies. Based on the behavioral analysis on the local government in the real estate market, the article explores the root causes about the behavior of the local governments rescuing the market.

Key words: local government; macro-control; government behavior

（责任编辑：张改兰）