外汇储备风险管理体系的国际比较及对我国的借鉴

杨 莉

[摘要]本文通过对世界主要国家汇率储备体系的简要介绍和比较,给出了我国应如何改善其外汇管理体系的政策建议。

[关键词]外汇储备 风险管理 国际比较

作者简介:杨莉(1982.10-),女,汉族,浙江杭州,国际贸易硕士,研究方向为国际贸易、国际金融。

一、外汇储备风险管理体系的国际比较

根据外汇储备风险管理体系层次的不同,世界上主要有两种类型的储备风险管理体系:多层次的储备风险管理体系和双层次的储备风险管理体系。前者主要为新加坡与挪威等国家采用;后者则主要为美国和日本等国家采用。

(一)新加坡与挪威:多层次的储备风险管理体系

新加坡和挪威的储备风险管理体系是由财政部主导或财政部和中央银行共同主导,由政府所属的投资管理公司进行积极的外汇储备管理的多层次的储备风险管理体系。

1.新加坡的外汇储备风险管理体系

新加坡的外汇储备风险管理采取的是财政部主导下的新加坡政府投资公司(GIC)+淡马锡控股(Temasek)+新加坡金融管理局(MAS)的体制,新加坡实行积极的外汇储备管理战略,标志性事件是1981年5月新加坡政府投资公司(GIC)的成立。所谓外汇储备的积极管理就是在满足储备资产必要流动性和安全性的前提下,以多余储备单独成立专门的投资机构,拓展储备投资渠道,延长储备资产投资期限,以此提高外汇储备投资收益水平(何帆、陈平,2006)。

20世纪70年代以来,由于新加坡经济增长强劲、储蓄率高,以及政府鼓励节俭的财政政策,新加坡外汇储备不断增加。新加坡政府在对经济前景进行评估之后,确认国际收支平衡将保持长期盈余。为了提高外汇储备的投资收益、控制外汇储备的风险,政府决定改变投资政策,减少由新加坡金融管理局投资的低回报的流动性资产,允许外汇储备和财政储备投资于长期、高回报的资产。

新加坡金融管理局(MAS)即新加坡的中央银行,是根据1970年《新加坡金融管理局法》于1971年1月成立的。MAS持有外汇储备中的货币资产,主要用于干预外汇市场和作为发行货币的保证。新加坡外汇储备积极管理的部分,由新加坡政府投资公司和淡马锡控股负责。1981年5月,新加坡政府投资公司(GIC)成立,它主要负责固定收入证券、房地产和私人股票投资。它的投资是多元化的资产组合,主要追求所管理的外汇储备保值增值和长期回报。淡马锡控股是另外一家介入新加坡外汇储备积极管理的企业,淡马锡原本负责对新加坡国有企业进行控股管理。从上世纪90年代开始,淡马锡利用外汇储备投资于国际金融和高科技产业,至今公司资产市值达到1003亿新元。

就外汇储备积极管理而言,发挥主导作用的是新加坡财政部。GIC与淡马锡所管理的不仅仅是新加坡的外汇储备,也包括了新加坡历年累积的财政储备(主要由GIC管理)。GIC和淡马锡都为新加坡财政部全资拥有。

2.挪威的外汇储备风险管理体系

挪威外汇储备的风险管理采取的是财政部和挪威央行(以下简称NB)联合主导下的挪威银行投资管理公司(NBIM)+挪威银行货币政策委员会的市场操作部(NBMP/MO D)体制。挪威也实行外汇储备积极管理的战略,挪威是世界第三大石油净出口国。随着石油收入的快速增长,挪威于1990年建立了政府石油基金。外汇储备的积极管理开始被提到议事日程上来。

财政部对石油基金的管理负责,但石油基金的管理运作被委托给挪威银行。就财政部而言,其责任主要在于制定长期投资策略、确定投资基准、风险控制、评估管理者以及向议会报告基金管理情况。而中央银行则是按照投资要求具体进行石油基金的投资操作,以获取尽可能高的回报并控制风险。

成立于1998年的NBIM,是挪威央行下属的资本管理公司,它的成立奠定了今天挪威外汇储备积极管理的基本架构。它不介入一般的银行业务,其主要任务是履行其作为投资管理者的职能,发挥其作为机构投资者的优势,对外汇储备进行积极管理。2000年NBIM进行了小规模的指数和加强指数投资。从2001年起,一些组合已经开始投资于股票,2003年开始,又投资于没有政府担保的债券,从而使基金资产组合更加多元化,投资的持有期限较以前也有所延长。挪威银行货币政策委员会的市场操作部主要负责外汇储备的流动性管理与风险管理,其职能类似于中国国家外汇管理局的储备管理司。

除上述国家外,韩国也建立了财政部+韩国银行+韩国投资集团,这种多层次的储备风险管理体系。

(二)美国与日本:双层次的储备风险管理体系

美国和日本采取由财政部和中央银行共同管理外汇储备的管理体系。

1.美国的外汇储备风险管理体系

美国的储备风险管理体系由财政部和美联储共同进行,美国的国际金融政策实际上是由美国财政部负责制定的,美联储则负责国内货币政策的决策及执行。在外汇储备风险管理上,两者共同协作,以保持美国国际货币和金融政策的连续性与可控性。事实上,从1962年开始,财政部和美联储就开始相互协调对外汇市场的干预,具体的干预操作由纽约联储银行实施,它既是美联储的重要组成部分,也是美国财政部的代理人。从20世纪70年代后期开始,美国财政部拥有美国一半左右的外汇储备,而美联储掌握着另一半。

美国财政部主要通过外汇平准基金(The Exchange Stabilization Fund)来管理外汇储备。其管理过程是:首先,早在1934年,美国《黄金储备法》即规定财政部对ESF的资产有完全的支配权。目前ESF由三种资产构成,包括美元资产、外汇资产和特别提款权,其中外汇部分由纽约联储银行代理,主要用于在纽约外汇市场上投资于外国中央银行的存款和政府债券。其次,ESF在特殊情况下还可以与美联储进行货币的互换操作从而获得更多的可用的美元资产。此时ESF在即期向美联储出售外汇,并在远期按照市场价格买回外汇。最后,ESF所有的操作都要经过美国财政部的许可,因为财政部负责制定和完善美国的国际货币和国际金融政策,包括外汇市场的干预政策。此外,美国《外汇稳定基金法》要求财政部每年向总统和国会提交有关ESF的操作做报告,其中还包括财政部审计署对ESF的审计报告。

美联储主要通过联邦公开市场委员会(Federal Open Market Committee)来管理外汇储备,并与美国财政部保持密切的合作。其管理过程是:首先,美联储通过纽约联储银行的联储公开市场账户经理(The Manager of the System Open Market Account)作为美国财政部和FOMC的代理人,主要在纽约外汇市场上进行外汇储备的交易。其次,美联储对外汇市场的干预操作的范围和方式随着国际货币体系的变化而变化。这可分为三个阶段,第一阶段是布雷顿森林体系时期,联储更多的是关注黄金市场上美元能否维持平价,而不是外汇市场。第二阶段是1971年之后,浮动汇率制度开始形成,美联储开始积极干预外汇市场,当时的主要手段是和其它国家央行的货币互换的方式。第三阶段是1985年《广场协议》之后,美联储对外汇市场的干预很少使用货币互换,而是采取直接购买美元或外汇的方式进行。

2.日本的外汇储备风险管理体系

日本的财务省在外汇风险管理体系中扮演着战略决策者的角色。日本的储备风险管理体系由财务省负责,根据日本《外汇及对外贸易法》的规定,财务省为了维持日元汇率的稳定,可以对外汇市场采取各种必要的干预措施。而日本银行根据《日本银行法》的规定,作为政府的银行,在财务相认为有必要采取行动干预外汇市场时,按照财务省的指示,进行实际的外汇干预操作。

日本银行在外汇管理体系中居于执行者的角色。一旦开始进行对外汇市场的干预,所需资金都从外汇资产特别账户划拨。当需要卖出外汇时,日本银行主要通过在外汇市场上出售外汇资产特别账户中的外汇资产来实现;当需要买进外汇时,所需要的日元资金主要通过发行政府短期证券来筹集。通过大量卖出日元、买进外汇的操作所积累起来的外汇资产又构成了日本的外汇储备。日本银行的外汇市场介入操作通常在东京外汇市场上进行,如有必要,日本银行也可向外国央行提出委托介入的请求,但介入所需金额、外汇对象、介入手段等都仍由财务大臣决定。日本银行主要通过金融市场局的外汇平衡操作担当,以及国际局的后援担当两个部门来实施外汇市场干预。其中外汇平衡担当负责外汇市场分析及决策建议,并经财务省批准,而后援担当则负责在财务省做出决定后,进行实际的外汇交易。

除了美国和日本采取双层次的外汇储备的风险管理体系以外,世界上还有许多其它国家和地区也采取同样的管理体系,如英国、香港等。

二、国际外汇储备风险管理体系对我国的借鉴

(一)我国现行的外汇储备管理体系

当前我国已经形成了以外汇储备管理局和中投公司两大机构组成的外汇储备管理框架。其中,外汇储备管理局主要满足我国外汇储备的交易性需求和预防性需求;由中投公司开始对我国外汇储备盈利性需求进行市场化初探,并实现我国长期的战略意图。

外汇储备管理局很好的保障了我国外汇储备交易性需求和预防性需求。但通过第四章的适度规模分析,本文发现,当前我国外汇储备管理局下的外汇储备除了满足上述需求外,存在着超额储备。过多的外汇储备占用了经济资源,对宏观经济的良好运行产生了很大的消极影响,因此,保持外汇储备的适度规模对外汇储备的风险管理意义重大。

国家投资公司顺利成立到要有效实现外汇储备积极管理目标,还需要具备一些必要条件。从国外投资公司有效管理外汇储备的经验来看这些条件具体有:一是政府要具备较好的投资管理能力;二是如何控制海外投资的风险。为此,当前中投公司最迫切需要的是内部机制、投资政策、团队和IT系统的建立。中投公司目前最大的瓶颈是人才,需求那些熟悉国际市场、有国际投资经验的人。他们应当是国际收购兼并或者股票期货方面的专家。中投已经意识到这一点,正在全球招募人才,但在中国市场寻找有国际市场操作经验的人很难,通过国际猎头公司可望寻觅到意中人。从目前市场情况看,国家投资公司运用外汇储备资产的范围可以尽量多元化,包括进行实业投资、能源战略投资、海外并购、股票债券品投资以及金融衍生品投资等。现在中投不能先忙于具体的投资,而应着力于制度建设。

同时,作为外汇储备投资的具体操作部门外汇储备管理局和中投公司。其中隶属于中国人民银行的外汇管理局具有政府性质;而隶属于国务院的中投公司按市场原则建立,在投资指引的安排下独立经营、自负盈亏,有利于实现外汇储备投资增值的目标。因此,要将这两个部门统一在共同的使命之下,并使他们进行良好的合作不是一件容易的事情。如果不对现有体制进行重新的规划整合,则体制内部的矛盾,将极大阻碍管理目标的实现。

最后,我国外汇储备管理和运用的相关法律、法规还不是很完善,仅在《中国人民银行法》第4条和第32条中对外汇储备经营进行原则性规定;而作为中国外汇管理基本法规的《外汇管理条例》对外汇储备的运用却没有相关规定。相关法律的缺位使得我国外汇储备管理与运用无法可依。

(二)国际外汇储备风险管理体系的经验借鉴

1.建立统一的储备管理体制。中国外汇储备的管理是多目标多层次的。这种多层次、多目标的储备管理,除了需要统一的战略设计,也要处理好体制上的分权与集权的问题。国外的储备资产虽然归属于多个部门,如新加坡的外汇储备分散于GIC、淡马锡和MAS,但是由于新加坡政府特殊的权力结构,可以有效保证外汇储备管理分权基础上的有效集中,特别是参与积极管理的GIC和淡马锡,在新加坡政府首脑的直接掌控之下,既有明确的功能分工又有相互的密切合作,非常有利于贯彻政府的经济政策和战略意图。中国政府的结构和权力配置与新加坡不同,特别是与未来外汇储备积极管理有关的政府职能分散于若干不同的部门手中(当前主要分布在中央银行和国务院)。各个部门都有不同的目标和政策,彼此之间目前的政策协调也并不顺畅。甚至在同一部门内部, 尚有事权划分不清的问题。因此,要将这些部门统一在共同的使命之下,并使有关部门进行良好的合作不是一件容易的事情。如果不对现有体制进行重新的规划整合,则体制内部的矛盾,将极大阻碍管理目标的实现。

2.加快外汇储备相关法律制定。为了建立统一的储备管理体制,我国必须尽快对外汇储备管理进行相关法律立法。因为外汇储备管理体制的改革无疑是一项既复杂又具有极强政策性的工作,应当在法律、法规或行政性规章的规范下进行。世界很多国家针对外汇储备管理出台过专门的法律,例如:新加坡政府制定的《货币法》和《金融管理局法》、日本政府制定的《日本银行法》和《外汇及对外贸易法》、香港政府制定的《外汇基金条例》等等。这些外汇储备法对外汇储备、外汇基金、汇率安排和金融稳定等都进行了详细的制度规定。而目前,我国外汇储备管理和运用相关法律、法规还不是很完善,仅在《中国人民银行法》第4条和第32条中对外汇储备经营进行原则性规定;而作为中国外汇管理基本法规的《外汇管理条例》对外汇储备的运用却没有相关规定。相关法律的缺位使得我国外汇储备管理与运用无法可依,外汇储备的法律风险非常突出。为此,我国很有必要建立一个“问责、效能、灵活、稳健”的外汇储备风险管理体系,为我国外汇储备的经营管理提供法律支持和保障。这样可以弥补我国外汇储备管理的法律缺位,从根本上为外汇储备管理提供良好的法律环境

3.建立多元化的储备经营操作机构。关于中国储备体系的操作机构,目前通过国家外汇管理局来进行操作,保持了一定的高流动性;中国外汇投资公司对超额外汇储备进行积极管理,实现我国外汇储备的积极管理,获取较高的投资回报,以保证储备资产购买力的稳定。中投公司才刚刚起步,今后投资方向将有更多选择,例如在国际金融、外汇、房地产市场的积极投资。但本文仍然建议,应该通过多种渠道促成储备经营操作机构的多元化。目前急需建立中国淡马锡。到目前为止,国资委的职能还只局限于对存量资产的整合与转制,无法在国际间进行战略性商业投资。中国有必要着手组建类似淡马锡的国有资产控股管理企业,将国有资产管理委员会从对国有控股企业的商业管理中解脱出来。

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