财政部酝酿第二轮财税改革

罗科

经济寒冬之下，增值税全面替代营业税、消除企业税负不平等的新一轮税改纳入财政部等部门的议事日程，个税改革方案更是呼之欲出。

新一轮税改也是正在召开的全国“两会”的热门话题。全国政协委员、中国改革发展研究院院长迟福林日前对《凤凰周刊》表示，今年全国政协给政协委员提出的一项“任务”，即就如何扩大内需提出相关改革建议和提案。

增值税替代营业税

这项涉及面极广的财税改革已被财政部官员公开提及。近日财政部税政司副司长郑建新明确表示，下一步增值税改革的主要任务是扩大增值税征收范围，将目前征收营业税的行业纳入增值税征收范围，消除重复征税。

“如果征收营业税的行业全部被纳入增值税征收范围，那这项改革不亚于1994年分税制改革，需要对整个财税体制都进行调整。”财政部财科所副所长刘尚希说。

接近财政部的一位专家表示，目前，征收营业税的行业全部纳入增值税征收范围的改革已经列入财政部2009年的工作重点，财政部正在着手对其进行研究和测算。

日前，北京大学中国经济研究中心教授平新乔牵头的一个财税体制改革课题组，结合当前启动消费、拉动内需要求，向有关部门提出的一项增值税改革建议，也是希望将2009年1月1日实施的增值税“进项抵扣”推广到全部服务业，即改“营业税”为增值税，把增值税改革推广到产品与服务生产的所有企业。另外，免征小企业（年产、销值低于200万元）的增值税，让它们只缴纳企业所得税。

通常，增值税是让生产环节上所有的企业都按本环节所产生的增值额纳税，在实践中，增值税的征收方法一般都采用“发票-抵扣”型。营业税是以终端营业额为基数征税，不考虑基数的组成和利润。

“为什么要改增值税？这涉及企业负担问题。”平新乔表示，为提升服务业，上海、北京、天津已率先发出改革营业税的要求。西部地区西藏、宁夏、新疆也是如此，最发达地区和最穷地区都出现了中小企业税负负担过重问题，其原因是增值税只对第二产业征收，大部分服务业不实施增值税，仍然按计划经济时代“工商税”的办法，以服务业全部产值为税基征收营业税，在购进货物时就不能进行税前抵扣。

中国人民大学教授安体富测算，增值税虽然为17%和13%的税率，但因为允许抵扣进项税，所以增值税的实际税负大概为4%，而营业税的税负为5%。此外，服务企业在购进货物时就不能进行税前抵扣，同时又对全额收入征收5%的营业税，因而形成了重复征税。

平新乔通过统计发现，从具体省市来看，北京、上海全部企业平均税负长期高于规模以上企业税负。从全国来看，2006年开始全部企业平均税负都是高于规模以上企业税负的，“说明近年小企业税负高于规模以上企业”。

不同规模企业之间抵扣税负也不一样。在经营活动中，从小企业进货所得的税率抵扣低，这进一步鼓励了大企业与大企业交易，打击了小企业与大企业之间的业务往来，将市场交易人为地割裂开来。

但增值税替代营业税的改革比针对第二产业的机器设备实施税前抵扣的增值税转型更为艰难复杂。

增值税替代营业税的思路早在1997年就已进入课题研究，但一直进展不大。其中一个最棘手的问题就是中央与地方如何划分税收。增值税是第一国税，其收入占到全国税收收入的32%；营业税则是地方税中最大的一个税种。“如果营业税被增值税替代，地方反弹可想而知。”安体富说。

“按照规划，本轮税制改革中，营业税制与增值税制的关系确有必要调整。”财政部财政科学研究所副所长白景明透露，不过如此重要的税改，现在既没有明确的时间表，也没见完整的方案。

个税改革年内将出

本轮税制改革的另一热点是个税改革。在本次经济寒冬中，居民收入分配差距拉大升温了社会对个税改革进程的关注。

日前，郑龙辉等8名广东省人大代表在广东省十一届人大二次会议上的一项提案，已上转到北京。这项提案是建议个人所得税的征缴应该由个人申报转向以家庭申报为主。

郑龙辉对记者表示，目前实行的“一刀切”的个税征管模式，存在两方面的缺陷一是收入越单一的人缴税越多，二是同样收入的纳税人，其负担不同，如赡养人口数、有劳动能力人口的就业等情况不同，而费用扣除额却相同。

此前，社会普遍关注的只是个税的起征点。从2006年起至今，个税起征额由原来的800元，先后提升至1600元、2000元。去年随着一轮减税政策的出台，提高个税起征点的呼声再次响起。

对此，平新乔牵头的课题组研究认为，个人所得税起征点有提高的空间，按照现在的收入分布来估算，大致可以提升到月薪2800～3200元。平新乔称，提高起征点以后好处并不是由职工独享，企业会相应压低工人工资，工资降低有可能提高就业，那么低保补贴也会下降。

不过平新乔也承认，个税改革是一项涉及税收体制机制、测算方法、征收手段等多个因素的庞大系统工程，绝不是一个起征点提高的简单问题。

中国社科院财贸所副所长高培勇认为，单纯提高起征点，只能是“一刀切”式的标准化待遇。结果只是令少数高收入者获益，低收入者受益不大。

个人所得税本意是调节收入级差，但当前工薪阶层纳税人数最多。政府征收的个人所得税65%来自工薪阶层，而且由于收入来源单一，实行代扣代缴制，工薪阶层的完税率最高。而高收入者则由于收入来源多源化，享有多源扣除，逃税和漏税现象较多。

这与大多数国家的所得税税源结构差别明显。在新加坡，占人口总数20%的富人贡献了93%的个人所得税，个税基本都由富人承担。

据了解，财政部内部已决定不考虑2009年元旦前后掀起的简单提高起征点的呼声，而是全身心投入个税整体改革方案的设计与出台上。

今年1月初，财政部内部召开较高层级的务虚会，就个税改革的总体思路和规划进行讨论。最后确定此次改革的核心思路是，考虑家庭收入、支出情况等更为人性化的因素，逐渐使高收入群体成为个人所得税的主要来源。

由于个人所得税改革是“十一五”时期应当必须完成的一项重要任务，财政部设想在时间安排上，个税体制改革方案今年出台，立法机关最快明年对此进行修订并批准实施。

目前中国实行的是分类个人所得税制，即把个人所得分为11类，每类单独用不同的定额税率进行计算，不考虑总体收入多少。综合税制是指在缴纳个人所得税时，不再用目前工资、劳务费、财产租赁费等分类计税的办法，而是用以上全部的综合收入，综合分析来确定应纳税所得额。

而目前财政部一直主推的改革方案是分类与综合相结合，即在目前所得分类的基础上，先以源泉预扣方法分别采取不同的税率征收分类税，纳税年度结束后，由纳税人申报全年综合各项所得，由税务机关核定，并考虑家庭成员数、家庭收入、支出情况，统一按规定的累进税率计算应纳税额，对年度已纳税作出调整，多退少补。

郑龙辉在提案中建议，可借鉴很多发达国家包括我国香港地区“夫妻联合申报”或“家庭申报”的征税方式，这一征收方式在基本扣除的基础上，再区别纳税人的家庭人口、赡养、抚养、就业、教育、是否残疾等不同情况确定其他单项扣除。

平新乔则建议，老百姓现在支出最大的是上学、看病、买房，要把这些支出抵扣掉。比如有一个小学生上学每年抵扣1000块，一个中学生抵扣2000块钱，一个高中生抵扣3000块钱，一个大学生抵扣1万块钱。买第一套房子的部分利息支出也可以抵扣。

实现改革的最大难度就是如何与银行、公安部门合作建立一个个税稽征平台，以保证个人申报总收入的真实性。

这个稽征平台应包含，居民通过银行交易实现的收支交易信息、家庭成员收入情况，以及家庭大额支出情况等。如果平台建立，税务部门只要输入某一纳税人的身份证号码，就可以调出此人在所有银行的存款情况、当期收支交易信息，以及其他家庭成员的收入情况。有了这些信息，综合税制才能得以顺利进行。

据了解，财政部与央行、银监会、公安部已有过数次接触，但就方案及操作还没有达成最后一致。

目前在运行的全国统一个人信用信息基础数据库，是各商业银行的信用数据信息共享平台。主要采集和保存个人在商业银行的借还款、信用卡，担保以及相关身份识别等信用信息，数据库向商业银行提供个人信用信息联网查询服务。

而个人所得税稽征平台远为复杂和个性化，需要公安部门技术支持和常态性监管。

财税改革压力空前

增值税、个人所得税的改革是对既有税收结构的合理性改进，但其一个结果是，与此前燃油税等改革共同作用，减少了政府收入，另一方面，2009年为刺激消费，大规模增加公共支出，扩大国债支出已是事实。

2008年，全国财政支出约6.14万亿元，是5年来财政支出最高的一年，2009年的财政总支出还将增加约1万亿元，但与之相对应，2009年的财政赤字将达到史无前例的6500亿元

刘尚希直言，2009年应该说是近10年来财政最困难的一年，也是压力最大的一年。

而今后，随着民生政策齐头并进，公共支出势必难以回缩。迟福林表示，现在一个关键是如何减少5%～10%的政府行政成本，如果政府树立良好形象，可以提振信心，对政府产生信赖。

迟福林介绍，在今年全国“两会”上，他提交的有两个提案一个是建议政府采取措施，减少政府办公设施、接待费用、公车使用费用、官员出国考察等支出；第二个是建议加快基本公共服务均等化，通过公共预算改革，解决长期以来公共服务投入缺失导致消费不足的深层次问题。其中要给农民工在未来2-3年内与城市居民统一的基本公共服务。

目前经济危机下凸显的居民消费能力不足也给财税体制改革添加了压力。目前，本轮税制改革计划中另外的资源税改革和财产税改革进展不大，影响了企业高收入和政府高税收流向居民。

中国改革基金会国民经济研究所所长樊纲近日透露，他正在作一个研究，力图从财税体制到政策层面解决居民收入在GDP中的比重大幅度下降问题，把一部分企业过去的高收入、政府的高税收转移到居民。

在今年全国财政工作会议上，财政部部长谢旭人提出今年要大力推进财税制度改革，确保“十一五”期末全国县级以上单位都实行比较规范的部门预算，为收入来源和支出方向的合理化提供体制基础。