试论检察机关在民事公益诉讼中的主体资格

谢丽珍

摘要：近年来，国有资产流失、环境污染、资源破坏等损害公共利益的行为不断增多，这对公共利益的司法救济提出了迫切的要求，而民事公益诉讼就是为了解决对国家或者公共利益的保护问题而进行的诉讼活动。检察机关，作为我国的法律监督机关，有责任对国家和公共利益进行保护，参与民事诉讼就是其内容之一。检察机关既然可以作为“公益代表人”，当然可以成为民事公益诉讼的提起者，而且还是目前提起公益诉讼最合适的主体。

关键词：民事公益诉讼；公益代表人；主体资格

中图分类号：D915.2文献标识码：A文章编号：1003-854X(2009)06-0129-04

检察机关，在我国主要是作为刑事诉讼中的公诉机关和法律监督机关，它在民事诉讼中的地位和作用。是很长一段时间法学理论界和司法实践界争议的一个热点问题。这种争论最开始是关于检察机关对民事法律监督的必要性问题，现在发展为检察机关在民事公益诉讼中的主体资格问题。

检察机关在民事公益诉讼中的主体资格，是民事诉讼法学理论研究的重要课题，这个问题的解决。不仅关系到民事诉讼主体制度的完善，还关系到检察机关在民事检察工作中的发展方向。前几年，国有资产的流失问题，是公益诉讼关注的重点，也是检察机关的公益诉讼主体资格为大家所接受的重要原因。

长期以来，以保护私益为宗旨，以解决私人之间的争端为指向来设计和构建诉讼体系和机制，构成了民事诉讼最具特色的部分。然而，当今社会正处于一个瞬息多变、问题丛生的时代，人们对民事诉讼的这一认识正日益受到挑战，公共利益不断迈人民事诉讼的视野和领域。

卡佩莱蒂指出：“随着现代社会的复杂化，单单一个行动就致使许多人或许得到利益或许蒙受不利的事情频繁发生，其结果使得传统的把一个诉讼案件仅放在两个当事人之间进行考虑的框架越发显得不甚完备。比方说，大型企业散布一则虚假信息就可能使大量买进该企业股票的人蒙受损失。如果该企业同时违反了禁止垄断法，那么受这种不公平竞争的影响，又会有很多人利益受损。如果决策者违反了劳工协约，所有企业人员的权利都会受到侵害，违宪征税或违法中止交纳社会基金，会给广大范围内的市民带来不利影响。往湖泊河流里排放工业废物，就会危害渴望享用洁净用水的居民。物品有包装缺陷或污秽不堪，顾客就会统统受害。就是这些大量的受害的可能性成为当今这个时代的一大特征。”

毫无疑问，卡佩莱蒂的评论切中要害。面对越来越多的公益侵权事件的发生。民事诉讼渐渐迈出了保护私利的界限，而开始与公共利益的保护建立内在联系，公益诉讼问题也开始不断进入人们的视野。公益诉讼因其社会性和公共性，已经引起社会各界的广泛关注，并成为我国司法实践和社会生活中的热点问题。本文拟在介绍民事公益诉讼的基础上，确定并进一步强化检察机关在民事公益诉讼中的主体资格。

一、公益诉讼概述

从历史渊源看，公益诉讼起源于罗马法：除法律有特定规定外，市民均可提出的旨在保护社会公共利益的诉讼。而美国，则是现代公益诉讼制度的创始国，也是现代民事公益诉讼制度比较健全的国家。在美国，公益诉讼作为新型诉讼，合并在民事诉讼之中，并且主要通过集体诉讼的手段来实现。另外，股东代位诉讼也被认为具有公益性。美国环境法中还有一种公民诉讼(又称为民众诉讼)，公民可以依法对违法排放污染者提起诉讼。以后，美国随着公益运动的展开而广泛使用了该术语，并设立了众多的公益法律机构及类似的制度。为了环境、消费者、女性、有色人种及其他社会公益而进行的诉讼被概称为公益诉讼。大陆法系国家的民事公益诉讼没有英美法系国家那么发达，采取的还是比较保守的做法。德国的公益诉讼制度主要是以团体诉讼的形式表现出来的。所谓团体诉讼，在德国法中是指有权利能力的公益团体，基于团体法人自己的实体权利。依照法律规定，就他人违反特定禁止性规定的行为或无效行为请求法院命令该他人终止或者撤回其行为的特别诉讼制度。团体诉讼是当多数人利益受到侵犯时而设置的一种特别的司法救济程序。法国最早规定检察机关代表公共利益参与民事诉讼的制度，这一规定为其他国家所效仿。法国现行的民事诉讼法规定，检察院得为主当事人于法律特别规定情形依职权进行诉讼：在事实妨害公共之诉时，检察院得为维护公共秩序进行诉讼。在法国，除了检察官履行的保护公共利益的职责外，团体诉讼制度也比较发达，主要是由具备一定要件的团体如消费者团体、商业或手工业团体所提起的团体诉讼。

20世纪90年代，国外的公益诉讼制度作为一种知识被介绍到国内，尤其是在司法实践中频繁出现的民事公益案件的推动下，我国学术界对民事公益诉讼的关注和研究开始增多，并取得了一定的成果。我国理论界首先出现的是经济公益诉讼。有论者认为，经济公益诉讼就是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反经济法律、法规，侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的活动。将经济公益诉讼看作经济法领域维护国家经济利益的工具，为此主张建立专门的经济诉讼程序以有利于经济公益诉讼的进行。也有论者认为，公益诉讼实际上是行政诉讼的一种。“公益诉讼是指特定当事人认为行政机关的行政活动侵犯公共利益，依法向人民法院提起行政诉讼的法律制度”。还有论者认为，公益诉讼是指特定的国家机关，相关组织和个人，根据法律授权，对违反法律法规，侵犯国家利益、社会利益或特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的活动。

笔者认为，经济公益诉讼的内容可以被民事公益诉讼所涵盖，没有必要建立独立于民事公益诉讼之外的处理机制；而将公益诉讼等同于行政公益诉讼，难以形成全面的保护公益的诉讼机制。并且限制了当事人的程序选择权。笔者认为，公益诉讼并不是一种单独的诉讼形式，划分出公益诉讼与私益诉讼是以诉讼目的为准。私益诉讼是保护个人权益的诉讼，公益诉讼则是保护公共利益的诉讼。

该由谁来提起对公共利益的救济呢?根据传统的诉讼利益理论，只有与案件有利害关系的极少数人享有起诉权。如果违法行为侵害了公共利益，而未直接侵害特定公民、法人或者其他组织的合法权益，则往往无人享有诉权。公益诉讼主体不同于传统诉讼主体，它不限于与纠纷有直接利害关系的人，还包括与案件无直接利害关系但适合提起诉讼的其他主体，如国家、公益性团体。

二、民事公益诉讼提起主体的资格分析

民事公益诉讼提起主体资格关系到起诉权的分配和诉讼渠道的宽窄，也关系到公共利益遭受侵害时能否得到充分的司法救济，意义重大，其规定也是民事公益诉讼制度设置中的一个难点问题。

1各国对原告提起民事公益诉讼资格模式

的确定

从原告提起诉讼的资格角度看，民事公益诉讼的提起分为一元和多元模式。

一元模式是指只有国家才有权提起民事公益诉讼。国家进行诉讼时，由特定的国家机关代表，一般是该国的检察机关。许多国家如英、日、德、法、前苏联等都规定检察机关代表国家依法直接提起公益诉讼。如《法国民事诉讼法》规定，“于法律规定之情形，检察院代表社会”，“除法律有特别规定之情形外，在事实妨害公共秩序时，检察院得为维护公共秩序，进行诉讼。”

多元模式，是法律规定两个或者两个以上主体可以分别提起民事公益诉讼。即除了国家以外，其他主体也可以提起民事公益诉讼。其中包括两元模式，即国家公诉机关和社会组织可以提起民事公益诉讼。如《俄罗斯联邦消费者权利保护法》规定，对于损害范围不确定的消费者的违法行为，作为国家机关的反垄断政策和支持新经济结构国家委员会，俄罗斯联邦标准化、度量衡和检验国家委员会，卫生防疫监督委员会，俄罗斯联邦生态和自然资源部等都有权在自己的职权范围内向法院提起诉讼。同时，国家和地方的消费者社会团体也有权提起这种诉讼。三元模式，即除了国家公诉机关和社会组织以外，公民也可以提起民事公益诉讼。

2我国民事公益诉讼的提起主体分析

二元模式，除了检察机关可以提起公益诉讼，还增加了社会组织，拓宽了公益诉讼的渠道，有助于公共利益的维护，但这些社会组织只能依法在自己的职权范围内行使起诉权，作用的范围有限，而且，这些组织本身，在设立时都有自己的目标和职责，公益诉讼不是它的主要范围，也很难得到它们的重视。三元模式则又增加了个人作为公益诉讼的提起者，但公民法律意识和法律知识欠缺，厌诉传统源远流长，滥用诉权现象严重甚至有故意炒作的情形，另外，个人力量是非常薄弱的，在起诉、调查取证等各方面都受到限制，而且，司法实践中，由个人提起的公益诉讼，要么被法院驳回，要么败诉，很难得到法院的支持，因此个人提起公益诉讼，可以说，在我国还是很难行得通的。

检察机关是最合适的代表国家利益和社会公共利益的诉讼主体。自检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和社会公共利益的代表的面目出现，作为国家法律监督机关，负有监督法律统一正确实施的职责，检察机关能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。同时，目前我国虽然在法律上尚未确定民事公益诉讼制度，但在实践中民事公益诉讼却非常频繁，在国有资产流失、环境污染的诉讼案件中，经常可以看到检察机关的身影，而且，由检察机关提出的民事公益诉讼经常胜诉，取得了相当大的成效。因此，确立检察机关在民事公益诉讼中的主体资格，不仅符合我国现有的法律框架和我国的实际情况，并且有一定的现实基础和实践积累，也顺应了国际惯例。

三、检察机关提起民事公益诉讼的理论依据

1这是由检察机关的职能和性质决定的

《宪法》第129条规定，中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关。《人民检察院组织法》第4条规定，人民检察院通过行使检察权，保护全民所有财产、人身的安全。从理论上讲，检察院为国家的法律监督机关，代表国家和人民利益，有权对一切国家机关、人民团体、企事业单位及公民个人是否遵守国家法律进行监督，当然对维护国家和社会公共利益也是责无旁贷。而且，我国的检察机关还享有部分案件的侦查权，多种侦查手段的运用和侦查经验的积累为检察机关提起民事公益诉讼进行证据调查提供了非常便利的条件。

从各国立法也可以看到检察机关在民事公益诉讼中的地位。无论大陆法系还是英美法系，都规定了检察机关在公益诉讼中的诉权。如美国，检察官代表政府行使诉讼权利，对涉及政府利益的案件和公共利益的案件，提起诉讼，保护政府和公众的利益。2000年著名的美国政府诉微软公司案件和美国政府诉炯草公司案件，就是检察官起诉的民事案件。在德国，联邦最高检察官作为联邦公共利益的代表人，有权参加民事诉讼和行政诉讼；在婚姻无效、雇佣劳动、禁治产案件中，检察院有权提起诉讼。前苏联的民事诉讼法中，特别强调检察院和检察长参加民事诉讼的必要性，1964年的民事诉讼法典和《苏联和各加盟共和国民事诉讼纲要》都规定检察长有权参与民事诉讼活动，对民事活动实施监督，有权提起诉讼。

2这也是由我国现实的紧迫性决定的

在我国，将检察机关作为民事公益诉讼的主体，有非常现实的紧迫感。我国是以公有制为基础的社会主义国家，虽然改革开放30年来公有制在国民经济中的比重有所下降，但仍然占有相当大的比重。在经济改革对国有制进行深化改造的过程中，私分、侵乔国有资产，造成国有资产的大量流失已经达到了触目惊心的地步。进入20世纪90年代以来，国有资产流失呈快速递增态势。根据有关部门统计，我国国有资产流失的渠道多达58种。从1982年到1992年，共有5000亿元国有资产流失。国有资产以惊人的速度流失，已成为网扰改革和发展的一个日益严重的问题。检察机关有必要对造成国有资产流失的行为进行起诉，通过司法程序达到挽回国有财产流失，保证国有资产保值增值的目的。另外，近年来大量出现的现代诉讼，也迫切要求检察机关提起民事公益诉讼。这类诉讼主要是围绕公共利益产生的纠纷，其典型形态是与环境污染有关的公害诉讼、涉及人数众多的消费者权益诉讼、纳税人诉讼等。在我国，随着科技和社会的发展，这类诉讼越来越多。它与传统的诉讼有很大的差异，而且影响非常大，对未涉讼的一般公众也有约束力。这类诉讼中的当事人地位极不平衡，如果单个人提起，经常会被法院以主体不适格为由驳回，即使法院受理了，胜诉的几率也非常小。对这类诉讼的漠视，不仅使民众对国家法律产生怀疑，也会影响整个社会的和谐发展，比如苏丹红事件、三鹿奶粉事件最终影响的是整个国家的食品安全体系。

四、如何完善和保障检察机关在民事公益诉讼中的主体资格

首先，在检察机关以原告身份提起诉讼的方式方面。近年来在检察机关参与公益诉讼的实践中也积累了一定的经验。具体可以分为两种：一种是对于双方当事人恶意串通，损害国家利益、社会利益的案件，检察机关作为原告，将双方当事人列为被告。另外一种是对于公民、企业、社会组织等单方直接侵害公共利益的案件，检察机关作为原告，将侵犯公益的当事人作为被告提起诉讼。这一诉讼方式多适用于侵害不特定的公众利益的案件，在这类案件中，受害的主体数量众多，没有特定的原告提起诉讼，如环境污染、自然资源被破坏、国有资产流失案件。

其次，由于检察机关在我国是司法机关，其在法定范围内提起的民事公益诉讼，人民法院必须受理。这样可以避免法院因种种原因不受理公民个人提起的民事案件的现象，从而对法院的审判活动进行法律监督，保证民事公益案件能够进入司法程序，解决民事公益案件受理难的问题。

再次，关于调查取证问题，应该赋予检察机关调查权。一方面，民事公益诉讼案件本身比普通的民事案件复杂。由于检察机关提起的民事公益诉讼案件都是涉及国家利益和社会公共利益的案件。这类案件一般较为复杂，需要收集多方面的证据。为了有效地保护国家利益和社会公共利益，应当赋予检察机关对民事公益诉讼案件的调查权。另一方面，这也是由检察机关的性质决定的。检察机关是我国的司法机关，为了维护司法机关的权威，防止民事公益诉讼权的滥用，也应当赋予检察机关调查取证权。检察机关通过行使调查取证权，利用本身丰富的诉讼资源和实践经验，能够保证收集尽可能多的证据，从而保证案件的胜诉率，有效维护国家和社会公共利益。

最后，关于诉讼费用的负担问题，检察机关是作为公益代表人提起民事诉讼的，它维护的是国家利益和社会公共利益，不应交纳诉讼费用。在检察官胜诉时，法院可以判决败诉方承担诉讼费用。而在检察机关败诉时，诉讼费用可由国家承担，检察机关仅负担其诉讼所支付的必要费用。

责任编辑刘龙伏