我国当代宪政建设目标论要

徐继超

摘要：和谐社会应该是人与人、人与社会、人与自然和谐的社会。和谐社会应该有一整套的宪政制度安排，如环境保护制度、顺畅的社会流动制度、合理的利益协调与分配制度、安全的社会保障制度、宽容与有效的社会矛盾化解制度等。我国宪政建设的目标是生态宪政建设、人本宪政建设、和谐宪政建设。生态宪政建设是要解决人与自然的和谐问题，人本宪政建设是要解决人与人的和谐问题，和谐宪政建设是要解决人与社会的和谐问题。加强这三个方面的宪政建设。最后达到的目标就是和谐社会。

关键词：宪政建设；宪政建设目标；生态宪政；人本宪政；和谐宪政

中图分类号：D92文献标识码：A文章编号：1003-854X(2009)06-0133-04

和谐社会应该是包括人与人的和谐、人与自然的和谐、人与社会的和谐的社会。社会主义和谐社会应该是一个诚信的、宽容的、有活力的和有秩序的社会。社会主义和谐社会就其本质而言应该是一个环境友好、共同富裕和社会公正的社会。社会主义和谐社会应该有保证社会和谐的一系列的制度安排，如环境保护制度；顺畅的社会流动制度：合理的利益协调与分配制度；安全的社会保障制度；宽容与有效的社会矛盾化解制度等。

而宪政本身就是一种制度安排。所谓宪政，指为主权设计一套分权制衡的架构，为人权提供制度保障和司法救济。宪政的设计就是要限制政府的权力，保障人民的权利与自由。我国宪政既是构建和谐社会的最重要的法律工具，同时又构成了和谐社会建构的制度基础。

根据我国现行宪法的规定，我国已经建构了相对稳定、运作有效的宪政体制，其核心内容是确立了中国共产党的领导与执政地位、人民代表大会制度、多党合作的政治协商制度、民族平等和民族区域自治制度等。然而，这一宪政体制，在某些方面还存在不协调与待完善的问题。如生态环境保护的制度还不健全与完善；社会保障制度还不科学与合理；户籍制度的双轨制导致的社会不公平问题还存在；利益协调与分配制度还有待进一步完善等。据此。我们认为我国宪政建设的目标是生态宪政建设；人本宪政建设；和谐宪政建设。生态宪政建设是要解决人与自然的和谐问题：人本宪政建设是要解决人与人的和谐问题；和谐宪政建设是要解决人与社会的和谐问题。当然，这三者之间是相互联系、相互促进的关系。如生态宪政中的环境权就是一种新型的人权，生态宪政建设好了，实际上也是对人的关照；人本宪政建设好了。如自由与人权问题解决好了，也会促进社会的和谐。这里，只是为了研究的方便，并且仅从我国宪法文本出发，把我国当代宪政建设的目标分为这三个方面，其实，加强这三个方面的宪政建设，最后达到的日标就是和谐社会。

一、生态宪政目标建设

生态环境的宪法保护，不仅是经济发展的必然要求，也是和谐社会发展的必然要求。改革开放30年来，我国经济取得了巨大发展，随着经济的飞速发展，资源、生态、环境等问题也日益严重。我国“八二宪法”是在“五四宪法”的基础上修改而来，而“五四宪法”没有资源、生态、环境保护的规定。“七八宪法”仅第六条第二款规定：“矿藏，水流。国有的森林、荒地和其他海陆资源。都属于全民所有。”第十一条第三款规定：“国家保护环境和自然资源。防治污染和其他公害。”我国现行宪法有三条是关于资源、生态、环境的规定，且这些规定比“七八宪法”完备、科学、合理。我国现行宪法第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草地、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第十条规定：“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”我们认为，我国现行宪法对资源、生态、环境保护虽有规定。但对相关的效力规定还不到位。对生态环境丰富的内涵性、复杂的主体性、纵向的时间性及横向的空间性都没有具体规定。因此，现行宪法关于资源、生态、环境保护的上述规定，可以说只足走出了生态宪政的一小步。

生态宪政，是世界发展的文明趋势。联合国与多个国际组织对此十分重视。1972年联合国通过的《人类环境宣言》提出：“保护和改善人类环境是关系到全世界各国人民的幸福和经济发展的重要问题，也是世界各国人民的迫切希望和各国政府的责任。”1982年发表的《内罗毕宣言》第九条指出：“应该通过宣传、教育和训练，提高公众和政界人士对环境重要性的认识。在促进环境保护工作中，必须每个人负起责任并参与工作。”1992年的《里约环境与发展宣言》第十条规定：“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个人都应该能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动资料。并应有机会参与各项决策进程。”1992年联合同通过的《生物多样性公约》第十四条第一款规定：“缔约国应采取适当程序，要求就其可能对生物多样性产生严重不利影响的拟议项目进行环境影响评价，以期避免或尽量减轻这种影响，并酌情允许公众参与此种程序。”

对生态环境进行保护，世界各国的宪法也进行了回应。在宪法中将环境保护作为基本国策的有德国、印度、菲律宾、泰国、亚美尼亚、希腊等国家。在美国、日本、印度、菲律宾、哥斯达尼加等国也都有保护环境使用权的司法实践。生态环境的法律保护，不仅是人类文明的发展趋势，也是世界各国宪法发展的趋势。

我国在改革开放30年的经济发展进程中，由于无限制的掠夺自然资源，造成森林的破坏与减少，土地的退化、荒漠化、沙漠化，耕地面积的急剧减少，水资源的减少和污染，最终导致我们的生态环境恶化。据统计，目前中国三分之一的国土被酸雨侵蚀，七大江河水系中劣五类水质占41％，四分之一人口饮用水不合格，三分之一的城市人口呼吸着污染的空气，城市垃圾无害化处理不足20％。工业危险废物处置率仅为32％，全球污染最严重的10个城市中，中国占5个。目前中国每万美元的GDP增量所消耗的矿产资源是日本的7.1倍，美国的5.7倍，甚至是印度的2.8倍，GDP增长的背后是资源与能源的高消耗。2005年1月，瑞士达沃斯向全球公布了“环境可持续发展指数”(ESI)，对世界上144个国家和地区的环境可持续发展情况进行了评估和排名。中国位列第133位，全球倒数第12位。中国的生态环境具有先天的脆弱性：国土面积的65％是山地或丘陵、70％面积每年受季风影响、33％是干旱或荒漠地区、55％的国土面积不适宜人类生活与生产。我国人均资源相当于世界

平均水平的比例：天然气4.3％、石油11.1％、铝7.3％、水27％、铜18％、耕地43％、铁42％、煤炭55.4％。

恩格斯曾告诫我们：我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复。随着生态、环境的日益恶化，资源的不断减少，生态宪政的理念在全世界引起关注，世界上很多国家也进行了宪法回应。环境权作为公民的一项独立的、基本的、新型的人权，是随着社会文明的进步和对人的尊严及自由的日益重视，权利的种类和内容不断得以扩充和完善而进入宪政文明体系的。公民享有环境权的使用权、知情权、参与权、监督权、控诉权。保护环境是公民的义务，同时主要是政府的义务。在涉及资源的开发与利用，涉及经济利益与环境利益的取舍时，政府都必须依法行政。只有当政府将保护环境的权力与义务上升到宪政层面时，政府才会合理、有效地利用环境资源，提高使用环境资源的效率，使生态环境明最好转。只有政府真正重视生态环境，公民才会对生态环境产生敬畏与尊重。生态宪政是世界文明发展的趋势，我国宪法对生态宪政的关注和回应，体现了宪法发展的文明趋势。生态宪政建设，是我国今后很长一段时间内建设的目标。

二、人本宪政目标建设

人权，即人作为人应当具有的权利。人本思想源远流长，可以追溯到遥远的年代。古希腊智者普罗塔哥拉把人看着是衡量事物存在与否的唯一标准，即“人是万物的尺度”。这也是西方人本主义的最早思想。亚里士多德强调人是目的而非手段：“人类的一切行动都有某种目的，这种目的可以成为达到较高目的的手段……人的特殊本质不单纯是有肉体存在，或带有欲望的感觉，行使植物或动物的职能，而是有理性的生活。”在古罗马，思想家与法学家充分吸取了古希腊文明的养料，体现在法律上，把人法放在首位，这充分表明法律对人的重视，体现了一种人文主义的精神。罗马法的体系以著名的法学家盖尤斯的《法学阶梯》为代表，按权利主体、权利客体和私法保护编制顺序，分为人法、物法与诉讼法三个部分。后来，查士丁尼编篡《法学总论》继续采用盖尤斯这一分类方法。对此查士丁尼解释说：“首先考察人，因为如果不了解作为法律对象的人，就不可能很好地了解法律。”

人本思想与人权思想，既有联系也有区别。人权思想是人本思想的升华与发展。人权理论思想源于文艺复兴。文艺复兴的主题可以说是建立在最早资产阶级人性论和人道主义基础上的人文主义。这种人文主义以自由、平等为口号，为资本主义取代封建主义，作了理论准备，具有重大的进步作用，形成了早期的资产阶级人权思想。近代西方资产阶级正是借助于宪法，将他们在反对封建主义与专制统治的斗争中所取得的胜利成果——人权巩固与确立下来。因此，宪政是从限制政府的权力，保护公民的权利开始的。英国是近代宪法的发源地，在英国早期的宪法性法律文件中，主要是一些反映资产阶级利益和要求、以保障人权——主要是政治权利和自由和限制王权为内容的文件，如1679年的《人身保护法》、1689年的《权利法案》和1701年的《王位继承法》。最早以成文宪法规定和确认人权保护的，是1787年的《美国宪法》和1791年的《法国宪法》及1791年美国宪法的第一个修正案即《人权法案》，随后资产阶级各国宪法都确立了保护人权的原则。“回顾历史，我们不难发现，西方近代史上呈现出两个主题：个人解放和社会发展。个人的解放意味着摆脱一切羁绊走向自由、自主、自决。社会的发展意味着集体财富的积累、生活水平的提高和民族国家的强大”。

我国人权入宪，是我国民主宪政与政治文明的新发展。这意味着政府不仅要保护公民的政治权利与自由，同时要保护公民的经济权利与自由。人将成为国家与政府今后一切工作的出发点与归宿。“所谓政治文明，简单地说，就是人类社会政治生活的进步状态。从静态的角度看，它是人类社会政治进程中取得的全部进步成果：从动态的角度看，它是人类社会政治进化的具体过程。政治文明包括政治意识文明、政治制度文明和政治行为文明三个组成部分，是由这三个部分组成的有机整体”。政治意识文明，意味着我国政府所思所想都要以人民的利益为重；政治行为文明，意味着我们的一切法律、制度都必须落实到保护人民的政治利益与经济利益上；政治行为文明，意味着政府的所作所为，都必须执政为民。因此，人权人宪所彰显的政治文明发展目标，正如胡锦涛总书记所言：“坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。”人权入宪，意味着宪法以保障人的主体性和价值诉求为前提；以保障人的自由和全面发展为目的；以引领人民向更加优良的生活状态迈进为追求，是为了“对人之为人的最高本质的探寻，是对人类社会生活的人文主义价值的追求和对人类自身的人文关怀，也是对以人为本的理想政治治理方式的憧憬”。

在我国进行人本宪政建设，当下最迫切的建设目标就是：宪法确认公民迁徙自由权，废除户籍制度双轨制。人身自由是人们一切行动和生活的基本条件。也是人的最基本权利之一。人身自由首先要求人的身体不受拘束，从此意义上说。人身自由被视为“最小限度的自由”。迁徙自由是以人身自由为基础的最低限度的自由，它体现的是自由选择社会经济权利和政治自由价值取向的复合型权利。它为人们摆脱生存困境，追求自由全面发展提供了可能。户籍制度影响农民及农民子女的教育、就业、社会保障各个方面。使农民丧失了宪法赋予公民的平等权利。近50多年来，我国城乡收入差距不是缩小了，而是人为地扩大了。我们认为。至于公民的知情权、组织和参加工会权，以及《经济、社会和文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》及《任择议定书》中规定的公民权利的实现，也是我们今后一个时期长期追求的实现目标。

三、和谐宪政目标建设

和谐宪政目标建设，主要要解决利益和谐问题。利益和谐是和谐宪政目标建设的基础。目前，我国社会利益不和谐、不公正主要表现在以下几个方面的利益不和谐：第一，不断扩大的收入差距。我国居民收入基尼系数由1988年的0.35上升为1997年的0.40，当计入偷税漏税、官员腐败、集团消费转化及其他非法收入之后。我国居民收人实际基尼系数由0.42上升为0.49。我国目前居民实际收入基尼系数已经超过0.5，属于世界上收入分配不平等比较严重的国家。中国城乡之间的收入差距也大致在3：1到6：1之间，仅次于南非和津巴布韦，名列世界第三。而中国收入差距的扩大速度，在大致相同的历史阶段是世界上最快的。第二，我国地区之间、人群之间财产差距拉大。据有关调查统计：我国人均收入最高的城市是广州市，2001年人均月收入为1274元：人均月收入最低的是兰州市。同年人均月收入是430元，

两者相差近3倍。从1988年到1995年间。北京、广东、江苏的人均收入增长率分别为81.9％、78.9％、64.7％，而甘肃仅为3.9％。10％高收入人群与10％低收入人群的收入之比，2003年为9.1：1，2004年为9.5：1。第三，就业与劳动报酬中的歧视。现行的户籍制度严格划分“农业户口”与“非农业户口”。造成城乡居民在就业与取得报酬中的不平等。国务院发展研究中心发表的《农民工问题调查报告》显示：月收入300到500元的农民工占农民工总数的29.26％，500到800元的占39.26％，也就是说，800元以下的农民工大概占到农民工总数的将近72％左右，当然1000元以上的也有，但只是极少数。第四，教育机会和教育资源分配不平等。2002年全社会的各项教育投资为5800多亿元，其中用在城市的占77％，而占总人口数60％以上的农村人口，只获得了23％的教育投资。第五，公共卫生资源分配的不平等。据卫生部统计，全国医疗卫生资源80％集中在城市，农民人均卫生费只有12元，仅为城市的28％，约占80％的农村人口无任何医疗保障。第六，失业问题严重。我国人口众多，劳动者充分就业的需求与劳动力总量过大、素质不相适应的矛盾长期存在，就业结构性矛盾十分突出。根据计算，我国城镇每年新增劳动力1000万人，加上上年结转的人员，按经济增长8％-9％计算，年度劳动力供求缺口在1300万人左右。为了解决我国社会利益不和谐的问题。在宪政的架构下，主要是要完善社会保障制度。

我国现行宪法对社会保障权进行了规定。我国宪法第十四条第四款规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”第四十四条规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下。有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活。抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”我们认为我国宪法进一步强化社会保障权。是基于我国的同情。第一层次是“社会保障问题”，51％的被调查者认为该问题是我们当前和今后一段时期在构建社会主义和谐社会进程中必须重点解决的头号社会问题。“迄今为止，中国社会保障制度的研究和建立，那是面向城镇居民的，对于占人口70％的农村基本上没有考虑”。城镇下岗失业人员领取的失业救济金是极为有限的，不足以维持基本生活。“1996年和1997年平均每个领取者每月领取失业救济金分别为35元和49元，分别相当于全国职工平均工资的7.8％和6.0％”。到2000年，“全国城市低保月人均补差52元。中西部有14个省份低于50元，其中，山东、河南、吉林、江西、湖南、海南、西藏都低于40元，最低的江西和海南为28元”。

我们认为，前述六个方面的问题，归结为一点，就是利益分配不公正、不合理的问题。马克思曾说过：每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来的。恩格斯指出：应当结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的情况，使“所有人共同享受大家创造出来的福利”，“使社会全体成员的才能得到全面的发展”。邓小平指出：“如果只讲牺牲精神，不讲物质利益，那就是唯心论。”宪政的核心是通过平衡社会成员的利益，维持正常的社会秩序，以保障人权。从前述我国宪法关于社会保障权的规定来看，不论是在立宪上，还是在社会生活的实践中，可以受到宪法保护的主要是城市的老年人、妇女、残疾人、失业人员、退休人员，而对我国最需要保护的农村劳动者则几乎没有或者较少提供实际上的保护。我国宪法第十四条第四款规定的：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”表面上看，似乎可以对全体公民提供社会保障，实际上，由于其过于笼统、含糊，可操作性不强。

“法律应该以社会为基础。法律应该是社会共同的、由一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现”。根据马克思的教导，我们认为，我国宪法在社会保障权方面应该更加明确、具体地保护广大农民及社会弱势群体的利益。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：“坚持科学立法、民主立法，完善发展民主政治、保障公民权利、推进社会事业、健全社会保障、规范社会组织、加强社会管理方面的法律法规。”据此，我国立法机关和政府应尽快根据宪法，制定更加详细的有关全民社会保障的法律法规，真正给全体公民。特别是广大农民、城镇下岗失业人员提供社会保障。我们认为，国家强大的经济基础为建立普遍的城乡统一的最低生活保障制度，完善农村合作医疗制度，提供了经济基础与各级政府的财力保障。和谐社会的本质，应该是以全社会所有人的解放与自由发展为前提的，是“以每个人的全面而自由的发展为基本的社会形式”，“在那里。每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”。解决广大农民、城镇下岗失业人员的社会保障问题，对构建和谐社会，实现公平正义，促进每一个社会成员自由发展，具有特别重大的意义：它昭示了“和谐宪政”对人的终极关怀。

责任编辑刘龙伏