中央银行独立性之法律研究

王　沁

中央银行作为一国金融体系的枢纽，负责制定和执行货币政策，肩负稳定货币和管理金融等重要职责，中央银行的首要目标就是保持币值的问题，控制通货膨胀。中央银行发出的货币政策信号是否正确，能否得到有效贯彻，除取决于中央银行自身的货币政策决策能力外，最重要的还取决于中央银行能否独立地根据宏观经济的变化进行货币政策决策，即中央银行独立性。

一、中央银行独立性的定义

弗里德曼对于中央银行独立性给出了明确的定义，“中央银行应该是与立法、行政及司法部门同等的一个独立的政府部门，而且它的行动受制于司法部门的解释。”换言之，中央银行独立性是指中央银行在履行其职能时受制于其他法律主体(主要指政府)的程度。

凯派与古德哈特将中央银行独立性定义为“中央银行拥有不接受来自政府的指令，亦不必与政府协商，而无条件地拥有自主决定维持或变更现行货币政策的权力。”

库基尔曼、韦伯和尼亚普提在《衡量中央银行独立性及其对出口政策的影响》一书中指出中央银行的独立性“不是无条件的独立于政府，而是独立于追求价格稳定中的。”

由此可见，学者对于中央银行独立性的定义也有不同，但是可以归纳出，这种中央银行的独立性都是相对于其他部门来说的，尤其是相对的政府或是行政部门来说的，是中央银行在履行自己的职责时即执行货币政策，追求价格稳定时不受其他部门尤其是行政部门的干涉的权力。

中央银行独立性表现在以下几方面：

第一、货币政策独立性；

货币政策独立性包括货币政策目标的独立性和货币政策手段的独立性，对于中央银行来说，货币政策目标的独立性就是指其不追随政府财政政策目标，自主决定货币政策目标的权力。政策手段独立性的是指中央银行拥有实现货币政策目标所必须的政策手段的自主权。中央银行为实现其货币政策目标必须通过相应的货币政策手段来调整货币供给量，进而调节宏观经济运行。为确保中央银行顺利地完成既定的货币政策目标，中央银行就必须要有货币政策手段的独立。所以，中央银行在实施货币政策时是否可以自主地进行政策手段的选择就成为衡量中央银行独立性高低的重要指标。

第二、对中央银行独立性产生直接影响的其他制度安排的独立性；

这些独立性主要包括中央银行的人事任免制度、经费预算制度、为政府提供信用服务等方面的制度规定的独立性。由于中央银行是一个相当重要的宏观经济调控部分，所以上述那些制度安排也会对中央银行的独立性产生影响。例如，如果中央政府掌握了中央银行主要官员的人事任免权，那么也就掌握了制定和执行货币政策的主动权；如果中央银行的经费预算控制在中央政府手里，那么中央政府也就可以通过编制和审批预算报告的权力来控制中央银行的货币政策；如果不对中央政府的对政府的融资加以限制，那么财政赤字货币化有可能会严重，中央银行货币政策手段独立性和货币政策工具独立性的效果也就大打折扣。

二、中央银行独立性的争论

中央银行的独立性问题一直是理论界和实际工作者都争论不休的话题。归纳起来，一般有以下三种观点：

一种观点反对中央银行享有独立性，其理由如下：

首先，对本国国民经济和社会福利负责的是政府，所以政府应控制中央银行这个与经济密切相关的公共权力机构。由于政府与中央银行之间在宏观经济政策目标方面存在的差异，必然造成两者所制定与实施的宏观经济政策存在着一定的冲突。

其次，独立的中央银行导致其会脱离政府甚至是民众的监督，而且会造成货币政策过分依赖于个人品质，且不稳定。这不是现代社会民主和法治的体现。

第三、加强中央银行独立性会造成货币政策和财政政策协调困难，从而产生损失。由于中央银行和政府分别享有制定和执行货币政策和财政政策的权力，而央行有具有独立性，而两种政策的差异是很难被同样和调和的，这样会造成经济调节中不必要的损失。

第二种观点则支持中央银行保持高度的独立性，持这种观点的学者往往表现得对政府比较失望，他们的理由有如下几点：

首先，中央银行与政府的确工作目标不一致。中央银行关心的首要问题是币值的稳定问题，而政府关心的首要问题并不是这个；所以中央银行会控制货币供应量，防止出现通货膨胀，而政府要实现充分就业等一系列社会问题就需要加快经济的发展速度，政府往往会推行赤字财政政策，扩大政府支出，刺激有效需求从而导致通货膨胀。因此，中央银行须保持其高度的独立性，否则就不可能有效地控制货币供应量，就不可能维持其币值的稳定。

第二，中央银行制定和执行货币金融政策需要符合金融活动的规律，这个规律是专业且必须遵守的，而政府的政策往往侧重于政治效益，社会福利、社会安全等，政府关注一系列问题就会导致政府的政策往往会超越经济行为，在制定和执行金融政策上表现的不专业，甚至会违背金融活动的规律。

第三种观点即是本文支持的观点，中央银行应保持相对的独立性。一方面承认中央银行独立的必要性，但是他们根据现状认为中央银行保持高度独立的不可能性。

首先，无论是从中央银行目标的特殊性还是从其应遵循金融活动规律等方面来看，将中央银行作为政府的完全下属是不利于中央银行达到自己本身的目标，所以保持中央银行相对独立性是必要的。

第二，无论是资本主义经济还是社会主义经济发展到现在，国家介入经济，进行宏观经济调节，以维护和促进经济的协调、稳定和发展是必不可少的也是必然存在的。货币政策作为国家调节经济的重要手段，无论是哪个主体享有，政府的介入是必然的。因此，要求中央银行完全地独立于政府不受政府的控制也是不可能的。

有实证者证明，中央银行越独立，其政策就越可信，这种信念会降低预期通货膨胀率。以下图表即可证明这一结论：

各国中央银行独立性与通货膨胀情况：

从这份图表中明显可以看出，中央银行的独立性程度和通货膨胀率呈反比，而中央银行的货币政策目标就是保持币值稳定，由此可见，独立性越高的中央银行越能更好的完成自己的货币政策目标，这也是学者在我国要提要中央银行独立性的重要原因。

三、中国人民银行独立性现状分析

中央银行独立性问题在我国的提出始于80年代中期。1984年中国人民银行开始专门行使中央银行职能。1986年国务院颁布了《中华人民共和国银行管理暂行条例》，明确了中国人民银行在金融体系中的特殊地位。1995年颁布的《中华人民共和国中国人民银行法》标志着我国中央银行的独立性以法律形式得到确认。2003年，中国银行业监督管理委员会成立，该法也因此进行了修正，增强了中国人民银行独立性。

根据《中华人民共和国中国人民银行法》来看，中国人民银行的独立性具体表现在以下几个方面：

第一、执行货币政策的自主性。

《中华人民共和国中国人民银行法》第七条明确规定，中国人

民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。

第二、业务上的独立性

《中华人民共和国中国人民银行法》第七条中明确规定了中国人民银行开展业务是不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。且在该法的第四章明确用整章的形式规定了中国人民银行可以自主开展的各项任务。

第三、对政府融资的独立性

《中华人民共和国中国人民银行法》第二十九条规定中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。第三十条规定中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款，但国务院决定中国人民银行可以向特定的非银行金融机构提供贷款的除外。第二十九条和第三十条也是对中国人民银行独立性的体现。

但是，与西方发达国家的中央银行独立性指数相比，中国人民银行的独立性指数仍然比较低。中国中央银行存在的独立性缺乏问题主要表现在以下几个方面：

第一、货币政策独立性的缺乏；

《中华人民共和国中国人民银行法》的第二条规定中国人民银行在国务院的领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。第五条规定，中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项做出的规定，报国务院批准或执行。中国人民银行就前款规定以外的其他有关货币政策事项做出决定后，即予执行，并报国务院备案。由此可见，在制定货币政策方面还缺乏应有的自主权。中国人民银行制定和实施货币政策，对金融业实施监管要置于国务院领导之下；中国人民银行只享有一般货币政策事项的决定权，对于年度货币供应量、利率及汇率等重大货币政策事项只有制定和执行权，最终决策权属于国务院。

第二、对中央银行独立性产生直接影响的其他制度安排的独立性欠缺；

首先，政治上的不独立，法律地位低，从多条法律的规定均可以看出，中国人民银行隶属于国务院，只是国务院的一个职能部门，是国务院的下属机构，即便再怎么强调中国人民银行相对于其他部门的特殊性，其对于国务院的附属性是必须承认的。

其次，中国人民银行人事任免上缺乏独立性《中华人民共和国中国人民银行法》第十条规定，中国人民银行行长的人选，根据国务院总理的提名，由全国人民代表大会决定；全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定，由中华人民共和国主席任免。中国人民银行副行长由国务院总理任免。该法第十二条中国人民银行设立货币政策委员会。货币政策委员会的职责、组成和工作程序，由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。可见，在中国人民银行人事任免方面均有国务院领导。

(二)进一步完善中国中央银行独立性的建议

第一、提高中央银行的政治地位；

在近年来世界范围内的金融改革中，各国都将加强中央银行货币政策的独立性放在了极为重要的地位。不断强化中央银行的独立性，对于保持一个稳定的货币环境很重要。中央银行不应受利益集团的左右，而应对政府和政党保持独立性，这已经成为专家们的共识。中国人民银行在政治上应独立于政府，隶属于全国人民代表大会。这样将大大增强中央银行的独立性，使其免受政府各种政策的左右，才能更好的制定和执行货币政策。

第二、在人事上将人民银行领导任期与政府首脑任期错开；

中国人民银行应该借鉴美国联邦储备体系等中央银行，将领导与政府首脑的任期错开，从而有利于中央银行摆脱政府短期政治压力的影响，保证货币政策的连续性。

第三、加强中央银行制定和执行货币政策的独立性；

全国人大、国务院应赋予中国人民银行更大决策权，使之能够独立选择和制定货币政策取向，决定利率、汇率水平和货币供给数量，并在再次修改《人民银行法》时以法律文件形式固定下来。建议可以让中央银行的货币政策决策报国务院备案，但这些决策不应该需要国务院的审批，报国务院备案的目的是为了便于国务院进行各项宏观政策的协调。

参考文献：

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[3]刘芸芸，浅谈中央银行独立性，科教文汇，2006年1月下半月刊

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[6]刘芸芸，浅谈中央银行独立性，科教文汇，2006年1月下半月刊