基层政府间“共谋现象”观察

周雪光

在执行来自上级部门特别是中央政府的各种政策指令时,一些基层上下级政府常常共谋策划、暗渡陈仓,采取上有政策、下有对策的各种手段予以应付。

贯彻执行上级政府的各项政策指令,是基层政府的一个重要工作内容,人们常用“上传下达”、“令行禁止”这样的词汇来形容基层工作的理想状态。但现实中一个引人注目的现象是,在执行来自上级部门特别是中央政府的各种政策指令时,一些基层上下级政府常常共谋策划、暗渡陈仓,采取上有政策、下有对策的各种手段予以应付,导致了实际执行过程偏离政策初衷。

共谋行为剖析

在笔者的调查中,一位镇政府主管计生工作的官员这样描述有关的检查工作: 省市县都组织检查。当省里来检查时,市、县、镇联合起来对付省的检查团;当市里来检查时,县镇就联合起来对付市里的检查团。省里到县里检查时,事先不通知去哪个镇或村。但是,实际上省里来的时候,市里县里就提前来打招呼:把你们那里的问题处理好……

检查团到了县里,各个镇都得到通知,严阵以待。一旦领队的得到通知去哪个村,在去那个村的路上就有电话通知到那个村,连车号、时间、地点的消息都十分详尽。检查团一般都是早晨8点以前就到达。所以,一大早,村里妇女小组长就在各个路口把守,一旦发现情况就立即通知村里,把有问题的孩子转移出去。

“我工作6年来,除了有一个乡被省检查团查出来外,只有两次是县里检查出计划外的问题,做了一票否决的处理,镇书记和镇长都调换工作,没有重用。县里也没有向上报告。”该官员说。

这种上下级政府间联手应对上级政府的现象普遍地存在。某地出现问题后,事发地基层政府间层层包庇,封锁消息,隐瞒不报。一旦披露,自上而下调查时,当地上下级政府也经常互相掩盖,大事化小,小事化了。

这些共谋行为或者是基层政府游说上级部门为之掩盖保护,也可能是上级部门要求下级掩盖问题,以应付来自更上级政府的要求和检查,大多是通过打招呼,私下安排等非正式方式加以实施。

还有一个有意思的现象是,各级政府经常同时扮演检查者与被检查者的双重角色。当县计生局应对来自省市上级部门的检查时,他们作为被检查者一方,与镇政府和村委会一起参与共谋行为;而当县计生局检查下级部门的工作时,同一批官员则扮演着检查者的角色,并且这种角色转换常常在一夜之间实现。身处双重角色的官员,深谙这些游戏规则,即各级政府默认共谋行为的合法性和合理性。

在这个过程中,上下级政府间的关系也经历了一个微妙的转换:从正式行政关系到非正式运作关系,从上下级关系到同谋关系。在这个角色转化的过程中,不同参与者的认知得以同化,形成共识,成为广为接受的合法基础。

在很多情况下,共谋现象是基层政府执行政策时所表现的灵活性和适应性,是制度创新的一个重要源泉。但其负面效应却是上级政府所不愿意看到,并且是力图克服的,但这类行为的范围之广、程度之深、表现之公开、运作之坚韧却是少见的。在中国社会转型过程中,随着政府制度职能的演变和改革,这一问题也日益突出,甚至有愈演愈烈的趋势。

政策统一性与

执行灵活性间的悖论

中国各级政府同属于一个庞大的科层制体制,上下级政府有着直接的行政隶属关系。所以,对于一级地方政府来说,他们主要向直接上级政府负责。

在实际生活中,我们不难看到,各种政策指令以自上而下的渠道绵延不断地传达到各级政府,覆盖了其整个管辖领域范围中的不同地区部门。一旦某项政策下达,各级政府即通过宣传动员、制定细则、部署实施等方式,层层加以贯彻落实,并以各自的组织动员渠道和各自需要部署相关的活动。

同时,上级政府通过收集资料、听取汇报,或直接检查等方式,加以监督验收,防止执行中的偏差失误。在基层政府,我们常常看到这种状况:来自上级政府的各项任务部署和随之而来的检查验收接踵而至,令人应接不暇,基层政府的许多时间和精力,都花费在应对上级政策和相应的检查部署上。

政策统一性体现并强化了中央政府的治理能力,但其政策内容只能一刀切,不可能考虑所有地区的差异,也没有能力直接评估落实结果。从而导致政策在不同地区、部门执行过程中,与当地实际状况不能完全相符。

例如,计生政策是统一的,但是不同地区因生育意愿、政府资源、组织设施等不同,其执行政策的难度和实现目标的可能性相去甚远。再如,引进外资的目标是统一的,但是不同地区的经济发展基础、自然或人文条件有着巨大差别,投资的硬件和软件条件大相径庭,其成功的可能性也每每不同。

这些微观层次的差异,意味着在国家政策统一的背后,执行过程的灵活性是不可缺少的。因此,我们可以观察到:在上级政府大张旗鼓地政策实施过程中,不同地区可能暂时保持了高度的统一,但风头一过,地区间的差异故态复萌;在公开场合,各地区保持与中央政策的高度统一,但是在实际运作过程中则隐蔽地各行其是,以适应当地的特殊情况。

基层政府在执行政策的日常工作中,时常面对多重任务与多重目标。在许多情形下,统一的政策不适合当地情况,执行的成本太高甚至根本无法完成,迫使基层政府不得不在应对策略上大作文章。许多行为在某一个政策点上来看是不合理的,但从另外一个政策点上来看却是合理的。

例如,某镇为了完成上级部署的村村通修路工程,默认村委会因资金不足而克扣退耕还林部分资金的做法,而在使用这些资金时也有村干部趁机中饱私囊。当上级政府追查下来时,县、镇、村干部通过共谋行为来掩盖这些问题。

从县政府来看,村村通工程需要资金,但村委会无力通过其他渠道筹措,挪用退耕还林部分资金来达到这一目标是合理的;从镇政府来看,挪用资金于这一工程,完成了上级交给的任务,为镇政府出了政绩,减轻了工作压力,这是值得鼓励保护的好事;而从村委会来说,上马修路、为民服务,且由此好处,于公于私都是有益处的。

如果严格处理村干部私自挪用资金,则意味着修路工程无法进行,上级任务无法完成,村集体陷入瘫痪。对于基层政府来说,不难判断两者之间的利弊取舍。这种临时做法从正式制度的角度来看是不合理的,但在基层政府处理繁杂日常工作而资源匮乏的实际情形下,却是合理的,是司空见惯的。

因此,政策统一性与执行灵活性之间产生了一个悖论:政策的统一性越强,它与基层实际情况的差异越大,基层政府在执行过程中注入的灵活性就会越大,基层政府间共谋行为的空间便越大。

激励机制强化共谋行为

如果说执行政策的灵活性,为共谋行为提供了合法性制度环境的话,那么近年来政府改革中强化激励机制的做法,则是提供了直接的驱动力。

近年来,政府改革的一个重要内容是强化对干部政绩的考核,提高激励强度,以使基层政府官员的利益与中央政府意图保持一致。然而,这些激励机制常常没能发生其预期作用,甚而适得其反,诱发了隐蔽的非正式的共谋行为。

例如,安全事故发生后,掩盖事故真相成为当地政府的首要目标,而不是查找原因,从而有效解决和预防类似问题。在计生检查的过程中,基层政府的工作目标常常不是集中精力落实好有关政策,而是通过做假、变通来应付上级政府的检查。

由于制度和激励机制设计不当,有时会导致事与愿违的后果。上级政府在制定目标时急于出政绩而提出不切实际的目标,在制定政策和下达任务时没有考虑到执行的成本和困难程度。面对无法完成的目标,和强大的激励或惩罚压力时,基层政府只能通过共谋行为来应对。

例如,有位街道负责人就曾观察到:过去出台一个政策前要试点考察,有一个程序。现在上级领导都急于出成果,出政绩。有时候他提出一个项目,还没有试点完成就急于全面推广。结果是与下面的情形差别很大。

“我们日常工作里要面对许多困难。最为困难的是你的上级给你的任务不现实,根本无法完成。现在的领导仍然是按拍脑袋的方式做事。有时领导让你3天之内给他摘下月亮来!他不管你能不能做到,只要你给他办成。现在的领导给你直接下命令,不听你解释。他只要结果,不管过程或者你是怎样做的。”这位基层官员说。

在这种强大压力下,基层政府或被迫采取共谋行为以糊弄上级政府,或采取其他手段、通过挪用其他资源完成任务;而挪用资源意味着违规,进一步诱发了共谋行为以掩盖之。

同时,激励制度中的连带机制造成了基层政府之间的利益共同体。在政策执行过程中,如果难以完成任务,后果严重,那么基层政府必须通过非正式机制化解压力。例如,在计生领域中,一旦出现问题,不仅具体负责人要承担责任,而且追究主管领导和上级政府领导的责任。这种连带责任机制诱发产生了一荣俱荣,一损俱损的利益共同体,加剧了基层政府间的共谋行为。

难以克服的难题

共谋行为通常建立在深厚的非正式关系之上,在日常生活中,政府官员利用各种机会培养发展特殊性关系,花费极大精力经营各种关系网络。这些稳定可靠的非正式关系,为基层政府间共谋行为提供了重要的条件。

例如,某乡镇的税收任务无法完成,镇领导通过人际关系买通上级税务单位的负责人,来挪用其他乡镇完成的指标,顶替该乡镇的任务。

政府部门为了完成任务需要动员资源,在资源匮乏或分割占据的情形下,挪用拆借是基层政府的一个有效手段和普遍做法,而非正式的社会关系是这种挪用有效性的重要保证。

在调查时,笔者注意到一个令人困惑的现象:近年来,政府机构运作的制度化有了很大进展,法令法规的制定实施、政策落实的步骤细则、政府官员的素质等都有了很大进步,但基层政府间的共谋现象却未得到明显改观。

有些地方曾试图以干部轮换制度,来破解共谋行为。干部轮换制度的一个功能是削弱官员长期在一个地区部门而形成共谋基础,但是,政府是一个高度组织化了的内部市场,人员流动难以超越组织内部结构。如果某一官员拒绝参与共谋,这种不合作导致的后果难以通过轮换而逃避。

导致基层政府间共谋行为的原因是多方面的,我们不能简单地归咎于政府官员或执行人员的素质或能力。而在现行制度下,还难以有效解决共谋问题。

在现实中,甚至形成了一个互为强化的怪圈:上级政府为了防止共谋而集中权力,加大执行过程的激励强度,推动组织制度正式化,而这些做法在很大程度上恰恰诱导、强化了共谋现象。权力越集中,治理力度越大,基层政府面临的执行压力越大,其经营各种关系网络达到共谋目的的冲动越强。

因此,只有在政府组织结构和制度环境方面进行相应的变革,才能有效地克服这类问题。