中央:“四大” 何所倚

霍侃 王长勇

伴随着投资计划的落实与投资规模的继续扩大,财政赤字将大幅上升;推动消费内需则有赖于民生政策的出台

《财经》记者 霍侃 王长勇

一年一度的全国人大、政协“两会”在即,宏观经济议题或许从未像现在这样牵动人心。

公众期待着在“两会”上求解诸多关键问题:已经出台的“4万亿”经济刺激计划和十大产业振兴规划如何落实?它们能否帮助中国经济渡过难关?未来还会出台怎样的“保增长”政策?“保增长”的同时,能否兼治掣肘中国经济多年的内需与外需、投资与消费失衡痼疾?欠账较多的民生和社会保障领域,会否借扩大内需之机,获得新的突破?

就在全国“两会”前夕,2月23日召开的中共中央政治局会议,提出了全面实施促进经济平稳较快发展的一揽子计划,包括“大规模增加政府投资,大范围实施调整振兴产业规划,大力推进自主创新,大幅度提高社会保障水平”。四个“大”字,凸显政策力度之强、中央决心之大。

扩大消费需求也被摆在了更重要的位置上。中共中央政治局会议称,“要积极扩大国内需求特别是消费需求”,增强内需对经济增长的拉动作用。

而对公众至为关注的民生领域,中共中央总书记胡锦涛2月23日在中央政治局第十二次集体学习中谈到,要坚持把改善民生作为保增长的出发点和落脚点。

这些话题无疑将成为“两会”的热点。人们也企盼,“两会”能让公众收获一些清晰的答案。

投资规模继续扩大

去年11月5日,在经济形势急剧恶化之际,国务院出台了两年内扩大投资“4万亿”的经济刺激计划。其中,中央财政投资1.18万亿元,去年四季度已落实1000亿元。按计划,2009年中央财政将投资5600亿元,而第二批1300亿元的投资,从项目到资金也已于牛年春节前到位。

但投资规模仍有继续扩大的可能。国务院总理温家宝2月1日接受英国《金融时报》采访时,针对中国经济刺激方案规模是否足够大、是否要采取进一步措施的问题,表示“金融危机还没有见底,我们将密切关注形势的变化,及时果断出台新的措施”。2月23日的中央政治局会议提出的一揽子计划,也包括“大规模增加政府投资”。

扩大投资的核心,在于资金从哪儿来。对此,中央财政预算赤字规模和地方债发行方案将在“两会”期间明晰。

财政部财政科学研究所所长贾康2月14日在“2009中国宏观经济预测春季年会”上表示,财政要继续努力实施扩张,即将公布的年度财政预算中,长期建设国债将大幅增加,年度赤字规模非常明显地提高,这是总量上的必要安排。

《财经》记者了解到,初步确定2009年中央和地方财政赤字总规模将为9500亿元。其中,为解决地方政府配套资金缺口,将考虑由中央代地方政府发行约2000亿元地方政府债。

这一赤字规模,较去年12月初中央经济工作会议确定的5000亿元的赤字规模进一步扩大。而2008年,中央政府预算赤字仅为1800亿元。

赤字规模扩大的背后,是中央财政收入增速下降。去年10月、11月,全国财政收入连续两个月同比下降,今年1月,降幅达17.1%。中央本级财政收入更是连续四个月下滑。去年12月,中央本级收入仅为756.16亿元,同比负增长15.5%,比10月和11月8.4%的同比降幅扩大近1倍。今年1月,中央本级收入同比下降达28.4%。

在这种情况下,扩大赤字规模来落实经济刺激计划所需的投资资金来源,是必然的选择。

地方政府为中央投资项目提供配套资金也是“囊中羞涩”。据国家发改委有关部门测算,2009年,地方政府须为中央投资项目提供配套资金约6000亿元,而地方政府自身仅能够提供3000亿元,缺口近3000亿元。

2月27日,十一届全国人大常委会第七次会议讨论了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》,但发债规模等尚需全国人大审议决定。《财经》记者获悉,地方债总规模为2000亿元。

地方债由中央代地方政府发行,具体做法是,由财政部以发行记账式国债的方式,代理发行地方政府债,还本付息和支付发行费也由财政部代办;但地方政府承担还本付息责任,并及时向财政部上交本息、发行费等资金,若未按时上交,财政部与地方财政办理年度结算时将如数扣缴。

至于发行地方债所筹资金的使用方向,方案特别规定,主要用于公益性建设项目,不得安排经常性支出。

与1998年实施积极财政政策类似,扩大投资的资金来源基本是“政府+银行”模式。从去年11月开始,受宏观调控政策的转向和投资规模扩张影响,人民币新增贷款规模加速增长。去年12月,人民币贷款增加7718亿元,同比多增7233亿元,今年1月更是创下1.62万亿元的历史纪录。

一位国有商业银行授信执行部负责人接受《财经》记者采访时介绍,近两个月几大银行的贷款领域基本是“基础设施较多”,如水、电、路、桥等;从区域上看,贷款主要流向地方财力比较强的地区,“东部较多”。

《财经》记者还获悉,限定于为“4万亿”框架内的投资项目提供资本金贷款的《政府特定投资项目中长期贷款管理办法》,已经上报国务院。

消费重要性上升

去年11月重磅出台的“4万亿”经济刺激计划,仍旧延续了中国多年来“重投资、轻消费”的发展模式。识者多认为,其结果,将是在短期内拉动经济增长、防止过度下滑的同时,可能加重结构失衡的隐患,使中国亟待转型的经济增长模式更加积重难返。

目前,中国的投资与消费失衡已非常明显。2008年中国的投资率(资本形成占GDP的比重)达到43%,远高于中国过去多年的平均水平38%,也超过日本和韩国的峰值水平40%。而中国的消费率自2001年以来不断降低,从过去十几年来59%的平均水平,降至2008年的约50%,且低于其他国家70%左右的平均水平。

不过,仔细揣摩去年11月5日以来政策的细微变化,或可看出,决策层对消费需求的重视程度逐渐提高。

“4万亿”经济刺激计划中,直接刺激消费的仅有“加快医疗卫生、文化教育事业发展”和“提高城乡居民收入”两条。一个月后召开的中央经济工作会议则提出,要以提高居民收入水平和扩大最终消费需求为重点,调整国民收入分配格局。温家宝今年2月初接受媒体采访时说,将在两年内投入4万亿元扩大内需,特别是消费需求。“两会”前夕的中央政治局会议,更强调“要积极扩大国内需求特别是消费需求”。

扩大消费的政策思路可以从两方面来考虑,一是直接增加居民的可支配收入;二是通过完善社会保障,改变消费者的预期。后者也是治本之策,因为当消费者面临社保、医疗、教育诸多后顾之忧时,即使收入增加,也极可能是“捂紧钱袋子”去储蓄。

在直接增加居民收入方面,中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡昉建议,应该及时评估美国、日本以及国内部分省市出台的直接瞄准公民个体的刺激消费计划的效果,借鉴这些政策,丰富刺激经济的政策手段。

而间接刺激消费的医改最终方案,预计在全国人大会议上审议通过。根据国务院1月21日原则通过的方案,2009年-2011年三年内,各级政府预计投入8500亿元用于五项基本改革。据《财经》记者了解,这部分投入大多是“4万亿”之外的增量资金。

已向公众征求意见的《社会保险法》致力于建立覆盖全民、统筹城乡的社会保障网络,包括养老金、医疗保险、失业保险、工伤保险及生育保险。

这项改革对消费的推动作用不可低估。蔡昉估算,仅给城镇居民中20%的最低收入群体多增加一项社会保障覆盖,在收入不增长的情况下,就可以增加100亿元的直接消费。

关键在稳定就业

中央和地方投资热潮迭起,或许足以减轻人们对中国经济增速能否“保八”的担忧。但是,真正的挑战来自就业。

近日,人力资源和社会保障部部长尹蔚民表示,2009年城镇需要就业的总人数达2400万人,其中,新增高校毕业生约为611万人。另据该部调研数据,作为受经济形势影响最大的群体,近期约有2000万农民工尚未就业。

8%在很大程度上成为中国GDP增长不能突破的底线,主因在于更差的经济形势将引起过高的失业。但高增长必然带来高就业吗?经济刺激方案以投资为核心,又能在多大程度上拉动就业?

《财经》首席经濟学家沈明高认为,由于利率管制和偏低的资金成本,大规模的投资往往替代了就业,而不是创造就业。数据分析表明,城镇固定资产投资增速与城镇就业增速基本上呈负相关关系。

蔡昉的研究发现,中国的GDP和就业增长之间的关联性并不强,“GDP高的时候就业增长,GDP低的时候就业也增长”。原因在于,当GDP下滑时,非正规部门的就业增长更快,弥补了正规部门就业增长的下降,所以,应充分利用非正规市场就业的灵活性。

同时,蔡昉也认为,基础设施领域的投资对缓解就业压力的效果往往并不明显;刺激消费和扩大就业,需要地方政府和民间投资进行配套。此外,经济刺激政策还需关注就业岗位的主要创造者——中小企业。

“下一个阶段的政策操作,要把财政增加就业放在大局上考虑。”贾康建议,要通过政府投资拉动民间投资,同时要进一步增加消费,确保基本民生和改进民生,综合形成促进就业的配套政策。

从产业发展角度考虑,沈明高建议,政府应进一步开放服务业市场,这既是未来消费的新增长点,也是解决就业问题的必然途径。■