地方:力不足而心有余

王晶 霍侃

地方“两会”政府工作报告显示,2009年地方政府财政收入或将明显下降,而地方投资新增项目可能并不多,刺激消费则持续乏力

《财经》记者 王晶 霍侃

与往年一样,2009年初,各省、区、市在陆续召开的地方人大、政协“两会”上报出的2008年GDP增长速度,一如既往地普遍高于中央政府公布的2008年全国GDP增长速度——9%。

但是,《财经》研究部计算显示,2009年有一点与往年不同。

——如果以2008年各地名义GDP在全国的比重作为权重,对各地报出的2008年GDP的增速进行加权平均,就会得出2008年全国GDP增长11.8%的结论。相比之下,国家统计局报告的2008年GDP增速仅为9%,二者相差2.8个百分点。

如果以同样的权重对各地报出的2009年GDP预计增长目标进行加权平均,就可以算出2009年中国GDP预计增长9.8%。假设2009年地方政府报告的GDP仍然高于全国真实水平2.8个百分点,那么,根据地方政府的预测,中国在2009年的增长率将仅为7%,达不到“保八”目标。

当然,早有识者指出,8%这个特定数字对中国经济并不是那么重要;但至少,这从一个角度反映出,地方政府对经济增长局面的底气,并不如往年那么足。

总结并剖析从各地政府工作报告中得到的信息,我们或许可以窥见各地经济真实情况与政策取向的蛛丝马迹。

地方财力下降

在各地方政府的工作报告里,都可以找到这样一项数据——2009年地方一般预算收入增长目标。虽然这个指标不能全面反映2009年地方政府的财政收入,但是可以从一个角度折射出地方政府今年的财政实力究竟如何。

从已公布的数据可以看出,虽然今年地方政府估计地方一般预算收入会有所增长,但底气已不如去年。从图1可以看出,2009年地方政府预计,地方一般预算收入的增长幅度比2008年明显下降,多数省市将一般预算收入增长速度减少了约一半。

其中,各地测算的2009年一般预算收入,无论是最高的六个省份(广东、江苏、上海、山东、浙江和北京),还是一般预算收入最少的六个省份(贵州、甘肃、海南、宁夏、青海和西藏),2009年的一般预算收入增速都大幅回落,增幅平均减少一半以上。

由于地方政府的一般预算收入涵盖各种税收(也包括部分收费收入),一般预算收入迅速回落表明,各地对2009年税收收入增长空间表示谨慎。至于西藏2009年一般预算收入增幅下降较少,则是因为西藏政府的财政收入大部分来自中央的转移支付,西藏本地的地方税收以及收费收入只占很小一部分。

地方政府财政收入的另一个来源是基金预算收入以及上年的结余。在地方政府的基金预算收入中很重要的一部分是土地有偿使用收入,也就是地方政府通过转让土地使用权而获得的收入。

不过,由于2009年房市预计不景气,地方政府的这块收入也将受到影响。对此,财政部财政科学研究所副所长刘尚希表示,现在地方财政压力很大,2009年1月地方政府土地收入已经是负增长。

投资冒进?

2008年底,中央政府提出“4万亿”刺激经济计划后,各地方政府也争先恐后地抛出2009年-2010年的投资计划。据《财经》研究部统计,按其计划,最先推出投资计划的18个省份,今后两年的投资总额将高达25万亿元。

地方“两会”之后,各地方政府的投资计划基本已经确定,对照当时“4万亿”热潮中国推出的投资计划,仅有个别省份的投资规模明显下调(图2)。

由于上海和四川未在2009年政府工作报告中提及全社会固定资产投资数据,因此,很难确定这两个省是否减少了“4万亿”时提出的投资规模。此外,由于有的省份在“4万亿”之后提出的是两年内的投资计划,所以我们在比较的时候,假设2010年这些省份的投资与2009年持平,从而计算得出两年的投资总量。

通过比较可以看出,仅江苏、重庆和安徽在2009年政府工作报告中制定的投资目标,比“4万亿”之后提出的投资计划明显减少,其余各省或略有下降、持平,甚至还有大幅增加。

不过,山东和福建在“4万亿”后提出的投资计划中,只是包含了重点项目投资额,并不包括全社会固定资产投资。所以,总体看来,各地方政府基本还是维持了“4万亿”之后提出的投资规模。

据《财经》研究部估算,全国31个省(区、市)在2009年的投资可望超过20万亿元。与2008年30万亿元的GDP相比,今年全社会固定资产投资将相当于2008年GDP的三分之二。刘尚希认为,投资按照这个规模增加,是很冒进的。

但是,既然地方政府财政收入快速回落,新增投资必然会缺乏支撑。《财经》首席经济学家沈明高认为,地方政府在2009年政府工作报告中之所以依然能坚持“4万亿”之后曾提出的投资计划,或许表明当时的投资计划中,新增投资并不多,从而刺激经济的效果不会很明显。

靠投资刺激经济,还可能带来一个问题,即会不会重返高污染、高能耗、高增长的增长路径。

就此,国家能源局能源节约和科技装备司巡视员陈世海对《财经》记者表示,“4万亿”投资不会导致能耗增加,相关控制能耗措施正在研究之中。同时,中央政府将把能耗指标纳入各地经济社会发展综合评价和年度考核体系;作为地方各級政府和领导干部任期内的考核内容,亦作为国有大中型企业负责人经营业绩考核的重要指标。

刺激消费乏力

2008年底,受外需放缓冲击最大的地区是长三角和珠三角地区。2009年,这些地区的省份,如广东、江苏、上海和浙江,在刺激消费方面,都不约而同地在其政府工作报告中提到了以下几方面措施——

第一,增加居民收入;第二,稳定房市,扩大车市,包括加强保障性住房建设、发展二手房市场;第三,推动旅游市场;第四,扩大农村消费,如“家电下乡”“万村千乡”工程;第五,推动服务性消费以及新型消费。

这些措施对刺激消费、拉动内需的效果尚待观察。不过,从地方政府工作报告的表述中,很少能看到明确说明如何刺激消费的具体办法。

事实上,对于采用何种“新政”来刺激消费,目前地方政府尚处于探索过程中。

以公众热议的消费券为例,全国推行这一举措的城市屈指可数。从已发放消费券的杭州的情况看,消费券带动消费的作用可能有限。

据杭州市政府一位工作人员介绍,春节前杭州市政府发放的逾2亿元“消费券”中,有1.08亿元在老城区发放,目前已经回收6500万元左右。其中,逾九成消费券是在超市使用。据估计,春节七天假期中,每100元消费券可以带动178元销售额。不过,春节之后,消费券刺激消费的作用已经开始显出疲态。这位工作人员透露,春节过后,消费券放大消费额的倍数,已经从1.78倍下降至1.3倍。

由于居民消费受到收入预期的影响,特别是在社会保障体系不健全的中国,收入增长预期不确定对人们的消费意愿会起到更大的负面影响。而在前述长三角和珠三角的四个省份里,只有浙江省明确提出要健全社会保障体系,稳定居民的消费预期。

对于中国这个长期依赖出口和投资获得增长的国家,在向消费带动内需的增长路径的转型过程中,应该制定什么政策刺激消费,对政府来说,将是一次严峻的考验和挑战。■

本刊记者沈乎对此文亦有贡献