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《食品安全法》建立了风险评估机制、召回制度、标准的统一等制度,但未对食品监管体制作根本性的改革

《财经》记者 叶逗逗

“三聚氰胺”阴影尚未消散,“瘦肉精”恐慌却又袭来。至2月19日,广州市“瘦肉精”中毒事件发病人数增加到70人。中国人对于食品安全问题,神经已经无比脆弱,食品安全不啻为最大的社会和政治问题之一。

2月28日,十一届全国人大常委会第七次会议审议通过了《食品安全法》。自2007年12月《食品安全法》草案进入十届全国人大常委会第三十一次会议首次审议以来,历经两届人大、两届政府、四次审议,这部法律终于出台。

《食品安全法》将于今年6月1日正式实施。它建立了风险评估机制、召回制度、标准的统一等制度,对解决中国食品安全的问题不无促进作用。中国社科院食品药品产业发展与监管研究中心执行主任张永建称,它是中国食品安全管理立法的一个“里程碑”。

加强食品企业的监管力度

中国食品安全问题严重,一直被归咎于对违法企业处罚力度不够和行政管理体制混乱。但食品行业的专家指出:“安全的食品不是监管出来的,而是生产出来的。”

中国目前约有45万食品生产者、288.5万食品经营者,他们大部分都采用中小型的、分散型的企业生产模式。立法机关建议食品生产经营者作为食品安全的第一责任人。

为此,《食品安全法》确定了食品生产经营许可制度、食品标签制度、进货查验记录制度、索证索票制度、不安全食品召回制度等。

同时,《食品安全法》也加重了违法行为的惩罚力度。未经许可从事食品生产经营活动,或者未经许可生产食品添加剂的;用非食品原料生产食品或者在食品中添加食品添加剂以外的化学物质;经营腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺杂掺假或者感官性状异常的食品,货值在1万元以上的,将被处以货值金额5倍以上、10倍以下罚款。原先最高只有销售额的5倍。

除了加强行政处罚,民事赔偿额度也大幅度提高。《食品安全法》规定,违反本法规定,造成人身、财产或者其他损害的,依法承担赔偿责任。生产或者销售明知是不符合食品安全标准的食品,消费者除要求赔偿损害,还可以向生产者或者销售者要求支付10倍于价款的赔偿。

中国目前有关民事惩罚性赔偿的法律规定,只见于《消费者权益保护法》。该法规定,售假卖假欺诈的行为,应双倍返回商品价款。

针对层出不穷的虚假广告欺骗、误导消费者的情况,《食品安全法》规定,社会团体或者其他组织、个人在广告中向消费者推荐食品,使消费者的合法权益受到损害的,与食品生产经营者承担连带责任。

这不仅第一次在法律的层面上将个人纳入虚假广告承担责任主体的范畴,而且从法律责任的分担上,采取了非常严格的连带责任。

所谓“连带责任”,是指如果消费者购买了不符合食品安全标准的食品,合法权益受到了损害,他可选择向食品生产经营者要求承担全部赔偿责任,也可以选择向在广告中为消费者推荐过这个食品的社会团体或者其他组织、个人要求全部或者部分赔偿。

食品经营者或者广告团体、个人在承担赔偿责任后,可根据各自所应当承担的责任再分配责任。

建立风险评估机制

食品安全风险评估机制在《食品安全法》中得到确立,成为这部法律最大的亮点之一。

张永建认为,正是在法律上确立和保证风险评估体制的建立,使得对食品安全的监督有了更可靠的科学基础。

从食品安全专家的角度来看,食品安全问题是无法避免的。张永建告诉记者,除企业管理和政府监管体制问题,中国食品安全问题的根源最重要的是食源性疾病。无论是发达国家还是发展中国家,这都是最大的食品安全问题。如上个世纪上海爆发的因食用受污染毛蚶引起的甲肝大爆发、北京的“福寿螺事件”、欧洲的疯牛病等,都是食源性疾病引起的食品安全事件。

因此,如果一个权威的机构和部门能够对这些引发食品安全的物质进行科学检验,告诉民众怎么样才能避免这种危险,消费者的紧张和不安全感就会缓解。

中国工程院院士、中国疾病预防控制中心营养与食品安全研究所陈君石教授告诉记者,国际上有这样一个共识,认为要解决食品安全问题,必须建立风险评估分析框架。

据陈君石介绍,风险评估体系应该有三个部分,即风险评估、风险管理和风险交流。

其中,风险评估是由专家来做,旨在判断这个食品中的物质是否有毒有害,人体摄入多少会影响生命健康安全。专家根据政府的要求来做风险评估,但专家的结论应该是独立的,不受政府的影响。

专家的评估结果告诉政府后,政府要根据专家科学的结果,参考当地当时的各种情况作出决策。这个政府的决策,大到法律法规的修改,小到检验措施、标准的制定以及进出口政策的调整。这是风险评估框架中的第二部分内容。

第三个部分,就是风险信息交流。陈君石教授介绍说,专家的评估决定、政府的决策需要在第一时间完全告诉民众。信息交流的对象应该包括所有和食品安全利益相关的集体和个人,包括专家、政府、老百姓、媒体、生产经营者、消费者权益保护组织等等。而且这种交流应当是双向的,不只是专家和政府来晓谕民众。

陈君石认为,中国目前不缺少风险评估框架中的第一、第二部分,欠缺的是第三部分的风险交流。很多时候,食品安全事件信息不是来自于卫生部、农业部和质检总局等,而是来自媒体,这之中缺乏权威的声音。

陈君石表示,食品安全风险评估机制成功的基础在于专家科学、权威的评估,这只能由国家级别的机构来做,各地政府没有必要跟风而上,都建立一个自己的食品安全评估机构。

統一食品安全标准

中国分段管理的食品安全监管模式,导致中国食品安全标准政出多门。

目前在食品安全方面的标准,分为农业部制定的食用农产品质量安全标准、卫生部制定的食品卫生标准、国家质检总局制定的食品质量标准以及各相关食品行业的标准。

2004年发生的“毒黄花菜事件”,集中反映了各标准“打架”的现状。2004年3月5日,沈阳市卫生监督所发现部分黄花菜二氧化硫残留量严重超标。据了解,黄花菜在加工、烘干过程中,用二氧化硫熏蒸可起到漂白和防腐作用,但过度使用二氧化硫会导致食用者肺部水肿、声门痉挛,甚至窒息死亡。因此,当时二氧化硫超标的黄花菜被称为“毒菜”。

但什么才是“不合格的黄花菜”,却颇具争议。卫生部制定的《食品添加剂使用卫生标准》、原商业部牵头制定的《黄花菜国家标准》、质检总局牵头制定的《全国主要产品分类与代码》、农业部无公害食品《干制金针菜》标准等,对黄花菜的管理标准均不统一。各地卫生部门在查处的时候执法也就不统一。

这一事件,最后由国务院领导亲自协调,以卫生部下发文件、统一规定黄花菜中二氧化硫残留量标准不得超过200毫克/千克而告终。

为了避免前述问题再次发生,《食品安全法》规定,卫生部要对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合,统一公布为食品安全国家标准。

陈君石教授充分肯定了标准统一对中国食品安全监管带来的重大意义,但也对这项工作的艰难程度作了估计。他告诉《财经》记者,统一标准的难度,就在于打破目前分段管理、各管一块的利益格局。

监管体制问题犹存

安全标准不统一,其源由来自于监管体制的不统一。“多头管理、职能交叉、管理效率低”,一直是症结所在。

食品安全监管的内容比较复杂,“从田间到饭桌”,食品的生产、流通、销售到餐饮业都离不开监管。这也使得农业部、卫生部、食品药品监督管理局、质检总局、工商总局、商务部、海关总署、公安部等十几个部门都具有管理食品安全的职能,这样的管理体制的后果就是,监管容易出现重叠、模糊和真空地带。以至于“七八个部门管不住一头猪”,“十几个‘大盖帽管不住一篮菜”。

全国人大常委会委员丛斌认为,三鹿“毒奶粉事件”的一个原因,就是多头管理、责任不清。

因此,有识之士提出,首先要减少监管部门,同时明确监管部门的职责;要对食品安全管理实现“无缝隙”管理。比如在三鹿“毒奶粉事件”中,三聚氰胺添加发生在奶站,而奶站在事发前竟然没有一个职能部门对其进行有效的监管,完全处于失控的状态。

2003年3月10日,国务院组建食品药品监督管理局。这是中国惟一带着“食品”二字的监管单位。中央政府希望食品药品安全监督管理局能够在部门林立、政出多门的食品安全监管体系中,起到综合协调的作用。当时的国家食品药品监督管理局局长郑筱萸曾经说,食品药品监管局的任务,就是要充当国务院在食品安全管理上的“抓手”。

然而,實践证明,食品药品监督管理局所履行的综合监督、组织协调和依法组织开展重大食品安全事故调查的职责,由于没有在法律上能到确认、规范和保障,要执行到位,又谈何容易?

2004年,《国务院关于进一步加强食品安全的决定》(国发[2004]23号文)下发,确定了“以分段管理为主、品种管理为辅”的监管模式。

在国家新一轮行政管理体制改革完成后,《食品安全法》最初的立法思路也基本上延续了这份文件中对于部门职能的安排:由卫生部承担食品安全综合协调职责,负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息发布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定,组织查处食品安全重大事故。而国家质检总局、国家工商总局和国家食品药品监督管理局分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。

不过,这种毫无建树的监管体制规定,没有得到立法机关的认可。这也直接导致《食品安全法》草案不能按照常规在三审时候通过。

最终,《食品安全法》增加规定,国务院设立食品安全委员会。但这个委员会如何建制、如何管理、具体职责是什么,还有待于国务院作出进一步规定。

陈君石教授认为,没有对食品监管体制作根本性的改革,是《食品安全法》最大的遗憾。■

本刊记者王珊姗对此文亦有贡献